农民集体土地所有权的性质决定了管理权能是集体土地所有权的必要权能，该管理权能包括集体成员的民主管理、民主监督和集体组织的执行管理和监督管理。在涉及集体土地所有权的立法中，应当明确将管理权能规定为集体土地所有权的权能，并从管理权能的内容、管理权能的行使等各个方面作出完善的规定，使集体土地所有权管理权能的行使有法可依。

韩松|西北政法大学教授、《法律科学》主编
本文节选自《论农民集体土地所有权的管理权能》。
原刊于《中国法学》2016年第2期。
 

(一)集体土地所有权的管理权能的理论依据
1． 管理权能应是所有权的固有权能
在对所有权采权能列举主义的定义方法时一般仅列举占有、使用、收益、处分四项权能，不列举管理权能，以至于有的人认为管理不是所有权的权能。所有权一般是指私人所有权，而对于私人所有权来讲，私人可以直接占有、使用、收益和处分所有物，以行使所有权，所以不必把管理列举为独立权能，但这并不意味着管理不是所有权的权能。所有权在本质上是所有人对自己物的支配自由。所有权最一般的概念就是私人对自己所有的物的自由支配，因此只要表述了占有、使用、收益和处分的权能就能表达所有权的概念，因为支配的自由是由所有人自己的意志产生，所有人也对其所有的物进行管理，例如改良、维修、保存等，但其从属于占有、使用、收益的基本权能，没有独立表明管理权能的必要。但是，如果采取二人以上的共有，无论按份共有或者共同共有，在所有权行使中则有管理的必要，对所有权的行使或多或少需要所有人之间的协力。因此，共有制度就要规定共有人对共有物的管理关系。管理共有物即是共有人共有所有权的权能。例如，在合伙关系中，合伙财产为合伙人共有，合伙人对合伙财产的运行，即合伙事务，就有管理的权利，有推举合伙管理人或者被推为合伙管理人的权利，对管理人的管理有监督的权利等。法人所有权是人格化的社团的财产或者财团的财产，因此，就有法人的治理结构和财产管理规则，离开了管理的权能法人财产所有权无从行使。再如，在建筑物区分所有中，建筑物区分所有权是众多业主对建筑物专有部分的专有所有权与对共用部分的共有权的结合，由此必然产生对建筑物区分所有之管理，有业主大会、业主管理委员会等管理机构和管理职责的发生，业主大会、业主管理委员会行使的管理权能就是建筑物区分所有的管理权能。关于共有人对共有财产的管理、建筑物区分所有人对区分建筑物的管理，《物权法》在有关条文中都表达了管理权能的内容。只是我国的民法学理论没有从所有权权能范畴认识这一问题。因此，我们不能因为所有权的定义中一般只表述占有、使用、收益和处分权能，不表述管理的权能，就否认在共有权、农民集体所有权中管理权能的存在。
“在一切法制中，物的所有权通常包括对物的享用和经营管理的权力。”我国台湾地区学者郑玉波指出: “盖共同所有，其收益权能以分属于各共同所有人为常，而管理权能，则或多或少总以共同所有人之协力为必要，因而此两种权能，形式上即显示出其分离状态。”日本民法学家我妻荣教授对这一问题早有明确的论述。他指出: “如对所有权的内容进行实质性考察，则其中包含，标的物的管理权能———决定如何维持和改善标的物、采用何种方法进行收益或者如何进行处分等权能———与来自标的物的收益权能———以获得标的物产生的现实利益作为自己收益的权能———这两方面的权能。这两种权能，在单独所有的情形下，虽然并未被人们如此明确地意识到，但在共有的情形下，则清晰地显现出来了。这是因为，即使在共同所有的情形下，收益权能通常虽然分属于各共同所有人，但由于管理权能，或多或少地需要全体共同所有人的协作，因此，收益权能与管理权能，在形式上也显示出其相分离的状态。”在一个人私人所有的情况下，对所有物的占有、使用、收益和处分，其实为实现所有权之利益目的的理性管理活动，如何占有、如何使用、是否收益、是否处分都是自我管理的活动，其意志形成的过程是“自己跟自己商量”的决定过程，因而意识不到管理权能的存在，管理就渗透在占有、使用、收益、处分权能的行使过程中，因而是潜在的，它并不是没有，只是没有必要在法律上表述。 

在共有关系中共有人对共有财产必然会产生许多共同事务，因此就有共有人对共同事务的管理，例如家庭共有中，对家庭共同事务的管理，合伙共有中对合伙事务的管理和执行，建筑物区分所有中区分所有人对共同部分的管理等。因为这些都是共有的特殊问题，所以不需要在所有权的一般定义中列出管理权能，但在家庭共有、合伙共有、建筑物区分所有中都有关于共有人对共同事务管理的规定，共有人之所以能够管理共有财产就是基于其共有权，因此，我们说管理共有事务是共有人所有权的权能。
古代日耳曼社会，“在实行耕地轮流调换耕作时期，土地属于全体村民总有，村落以住民全体之资格，对土地具有管理处分之权能，住民只以其有之住民资格，对村地有其个别利用之权能而已。当时对土地之所有关系，分为住民总有体之村落之管理处分权能，与团员之村住民之利用权能。而两权能再加以组织的结合，乃形成对土地之所有关系。”到后来的马尔克公社的土地所有制可以说是自由农民( 公社社员) 的土地占有制。在这种制度下，“分配给各个家庭的土地已经固定下来，不再像塔西陀所记载的那样定期分配，但各家庭只有使用、收益权，而管理权、处分权仍属公社，例如，由于普遍实行‘二圃制’或‘三圃制’，每户社员都必须服从公社关于休耕地、现耕地的安排。公社对土地的管理和处分也应在公社民众大会上得到全体社员的同意……”可见，日耳曼法土地所有权是村落或者公社的集体公有制的土地所有制度，在这一土地所有关系中村落全体住民集体享有对村落土地的所有权，村落集体享有对土地的管理处分权能，村内集体成员家庭享有对土地的使用、收益权能。农民集体所有类似于传统的日耳曼村落共同体的总有形态，在日耳曼总有关系中村落共同体拥有对土地的管理、处分的权能，而作为村落团体成员的个人则享有对土地使用和收益的权能。因此，管理作为所有权的权能是有法律历史渊源的，并不是生造的。
管理权能与占有、使用、收益和处分权能是密切联系的，都是所有权行使方式的表现，但也是可以分开的不同权能。法律将所有权定义为所有人对自己的物的占有、使用、收益和处分的权利，也并不意味着所有权仅仅是这四种权能的简单相加，是这四种权能对物的封闭支配，相反，为所有权目的实现所必须的各项支配手段都可以成为所有权的权能。如意大利现代罗马法学家彭梵得认为，权利的本质是受法律保障的在外部世界实施行为的权能。他指出: 在法确定的限度内或者说应当具备法定条件时，人的活动是自由的，国家保护它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界实施行为的权能也叫做法权( ius) 。可见，权能只是权利本质的外化形式，是法律保障权利主体于外部世界实施行为的可能性。权利的本质是法律保障主体依法实现利益的意志自由，主体依照法律规定的条件和限度，按照其自由意志实施实现利益的行为就是权能，权能是权利本质的表现形式。权能就是主体依据其享有的权利实施各种外部行为的可能性。主体依据权利实施的行为都属于权能的范畴。所有权的权能是所有权的内容或者构成要素，其本质是所有人为实现其所有权的利益目的所能采取的手段，权能最大的特点就是其行使性。也即是说权能就是权利行使的方式。所有权的行使就是权能的行使，管理是主体依据权利为实现其利益所采取的行为，当属权能范畴。
当我们论及共有关系中的管理、建筑物区分所有权中的业主管理，以及日耳曼总有中的村落的管理权能时，一般不会有人以所有权的一般定义中没有列举管理权能而否定之，那么有什么理由否定管理权能是集体所有权的权能呢? 对于集体所有权来讲，由于其主体是本集体成员，具有群体性，那么众多的集体成员如何实现集体所有权的目的呢? 就必然涉及管理的权能。 

2． 农民集体土地所有权的管理权能产生于集体所有权的本质规定性。
农民集体所有权是农村一定社区的成员集体对依法属于本社区所有的土地和集体积累财产不可分割地共同所有，其目的是要实现集体成员的利益，为集体成员提供基本的生存保障和福利，在本质上是集体成员的集体意志和利益的反映，是在集体成员不可分割地共同所有的基础上重新实现的集体成员的个人利益，是成员的集体意志和利益与集体成员个人意志和利益的有机统一。农民集体具有自然共同体的性质，土地对农民仍然具有生存保障的功能。集体所有权主体的群体性，所有权行使意志的民主性，利益目的实现的集体公共性和对集体成员的普惠性，所有权客体的不可分割性，都决定了集体所有权具有管理的权能。集体所有权的管理权能是集体所有权主体为实现集体所有权的目的对集体所有的土地和其他财产的占有、使用、收益和处分依法所做的处置安排，包括集体成员的民主管理和监督，集体成员民主选举的集体经济组织或者村民委员会等管理和监督组织的管理和监督。
集体所有权要实现集体成员对属于本集体的土地和财产的共同所有，把集体成员的意志和利益体现于集体所有权的权能行使中，实现集体成员的利益。在这个过程中有大量的集体公共事务，体现为集体的公共利益。例如，农村公共物品的供给，为农民集体成员提供公益和公共服务设施，对这些设施和服务就需要管理。对集体的土地和设施改良、维护就需要管理，例如土壤改良、农田基本建设、病虫害防治、水利电力设施维护等。对集体利益如何分配实现于集体成员，也需要分配的管理。集体为了实现集体财产的保值增值，也要以集体资本经营、投资，就需要经营管理，需要集体资产和财务的管理。因此，集体财产管理是客观的需要。集体所有权的管理权能是通过管理活动对集体所有权的行使，属于集体所有权的权能。
管理权能为集体所有权目的实现所必须，管理权能涉及对集体所有物的占有的管理、使用的管理、收益的管理、处分的管理，与这些权能都密切相关，没有管理，集体所有权的占有、使用、收益和处分的权能无从行使、集体所有权的目的无从实现。通过管理实现集体所有权的占有、使用、收益和处分权能，但管理并不等同于占有、使用、收益和处分。在占有、使用、收益和处分之外仍然有管理权能的独立存在，管理是与这些权能并列的权能，因为管理本身并不是占有、并不是使用、并不是收益或者处分。管理权能就是关于如何占有、使用、收益和处分的权能，它是占有、使用、收益、处分的基础，是作为多数人的所有权主体意志形成的权能，占有、使用、收益和处分是按照管理的内容进行的，是管理的结果。例如，经集体成员的民主决策通过集体土地的承包方案，经集体组织的发包，集体成员承包了集体所有的土地，以其承包经营权占有、使用、收益集体土地。在这里，集体成员对土地承包方案的通过是集体成员的民主管理，属于管理权能;集体组织对发包方案的实施完成，在集体土地上为集体成员设定了承包经营权，属于集体土地所有权的处分权能。在这里管理与处分的界限在于发包方案的制定和通过是集体所有权主体内部的共同行为，而发包是集体主体与承包人之间的外部的行为。当然管理行为也可以是外部的，例如在承包人承包期间对承包人承包经营的管理，监督其不得荒芜土地、不得非法经营就是管理权能的行使。
集体土地的收益权能与管理权能也是既相互联系又可以明确区分的。例如，在集体成员家庭承包经营期间，集体不收取承包费，也就是不行使收益权能，但是如果要举办集体公益事业则要按照“一事一议”原则由集体成员民主议定，对于兴办的公益事业和公共设施事项和收费的标准经集体成员决定后，集体按照一定的收费标准向承包人收取费用，该民主议定显然属于集体土地所有权管理权能的行使，而收费的实施显然属于收益权能的行使。在集体成员家庭承包经营期间，集体不占有、使用、收益和处分该土地，但集体可以行使管理权能。在集体对土地的占有、使用、收益和处分权能受到承包经营权限定的情况下，集体的管理权能仍然存在，集体仍可行使管理权能。例如，对违法经营行为的制止; 对荒芜承包地两年以上的，收回承包地; 对外转让承包地须经集体同意等。所以，不能不分层次地将集体所有权的管理权能与占有、使用、收益和处分权能相混淆，认为管理是对占有、使用、收益和处分权能的行使，而否认其是与占有、使用、收益和处分并列的独立权能类型。
管理权能从管理对象上涉及占有、使用、收益、处分，为了占有、使用、收益、处分而进行管理，其联系密切，区分是相对的。单独所有权主体以其意志自由直接实现占有、使用、收益、处分，多数人所有则有管理权能形成所有人的权能意志。管理、占有、使用、收益、处分权能都是为了实现所有人的利益目的。例如，集体之所以可以采取“一事一议”的方式议定收费事项是因为集体具有管理权能，管理权能之所以能够议定收费事项并依据议定方案收取费用是因为集体具有收益权能，即集体能够收益; 如果没有收益权能，管理权能也不可能议定并执行收费; 如果没有管理权能，不能形成集体的统一意志，收益权能也行使不了。因此，在此事项中管理权能、收益权能都是必要的权能。 

(二)农民集体土地所有权的管理权能的法律依据和实践依据

赋予农民集体土地所有权管理权能，不仅有理论依据，而且有法律和实践依据。我国《民法通则》第74 条规定: “集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”这实际上就是对农民集体所有权管理权能的规定。我国《土地管理法》第10 条规定: “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理; 已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。”我国《物权法》第59 条规定了应当由集体成员依照法定程序决定的事项。第62 条规定了集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。第63 条规定集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。这实际上是对集体成员民主决策、民主监督的规定，是集体所有权管理权能的体现。由此可见，将管理权能作为农民集体土地所有权的权能并不违反物权法定原则。物权法定原则就是物权的种类和内容由法律规定，当事人不得自由创设。我国《物权法》虽然规定所有权是所有人对自己的不动产和动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，没有规定管理是所有权的权能，但对于集体土地所有权的管理权能在上述法律中都做出了特别的规定。因此，提出集体土地所有权的管理权能并不违反物权法定原则。即使没有明确的法律规定，经过研究，当认识到应当把管理作为农民集体土地所有权的权能时，也应当通过法律的完善予以规定，而不能以“违反物权法定原则”，拒绝对农民集体土地所有权管理权能的研究。
或许有的观点认为，物权法规定的集体所有权的管理只不过是集体所有权的行使方式，而不是权能; 认为权能与权利行使方式是两个不同的范畴: 前者属于“权利构成”，解决的是集体土地所有权的内容是什么的问题，应遵循“物权法定”原则; 而后者属于“权利行使”，解决的是集体土地所有权如何实现的问题，在法定限度内应遵循私权自治规则。在此要指出的是，权能是构成权利的要素，属于权利构成，权利是通过权能行使的，权能就是行使权利的。在权利构成中没有的权能是不能行使的。物权法定就是物权的种类和内容法定。内容法定就是权能法定。用法定的权能行使权利，属于同一范畴。权利行使中权能也遵循物权法定。权利构成中没有规定的权能在权利行使中也不能自由增加。如果集体土地所有权中没有管理的权能，在集体土地所有权的行使中何以能够管理? 《物权法》在集体土地所有权的行使中规定了管理的权能，集体才能够以管理权能行使集体土地所有权，不能因为管理规定在集体有权行使中没有规定在所有权的一般定义中就认为它不属于权能。只要是法律规定的主体为实现其利益所能够行使的方式、手段都属于权能范畴。对权能的选择必须遵循法定原则。至于具体的权能内容则在法定的限度内遵循主体自由。例如，对集体土地的占有可以采取集体统一经营方式，也可以采取承包经营; 对集体土地的使用则必须遵守土地用途管制; 对集体土地所有权的处分权能也受到到严格限制。对集体土地所有权的行使必须遵守民主管理的规定，管理并非可有可无，而是物权法定的权能。
我国的地方性法规也都规定了集体所有权的管理权能。例如，《四川省农村集体资产管理办法》第4 条规定: “农村集体经济组织负责经营管理农村集体资产，并通过其全体成员会议或成员代表会议行使经营管理权。农村集体经济组织可以设立专门的组织具体经营管理农村集体资产，也可以委托有关机构具体经营管理农村集体资产。”《江苏省农村集体资产管理办法》第3 条规定: “乡( 镇) 、村、组应当建立健全农村集体经济组织，行使农村集体资产所有权和经营管理权。尚未建立集体经济组织的村，由村民委员会行使农村集体资产管理职能。” 

从我国各地农村集体土地管理的实践看，无论是像华西村、南街村这样的全国名村，还是经济上落后的贫困村庄的村委会或者村集体经济组织都实际管理着集体所有的财产，特别是土地财产，只不过管理的效果不一样，管理好的村，能更有效地实现集体成员的利益。例如，在农村改革以前的人民公社时期，各个生产队、生产大队和公社实行土地三级所有，以生产队为基础的生产经营模式，集体土地都由生产队、生产大队和公社分别对各自所有的集体土地实行统一管理和经营，农业生产过程的土地管理，平整土地、改良土壤、兴修水利等农田基本建设都由集体统一管理。在改革开放以后，农村普遍实行以家庭土地承包经营为基础的农业生产经营体制，对于土地的发包、承包土地的依法调整、依法收回承包地、对土地承包经营权的转让等都由农民集体管理，对集体预留的机动地的利用、对乡镇企业的土地利用、集体公益事业用地、农民宅基地、村庄规划等也都由集体管理。各个集体对本集体所有的土地的管理从来没有停止过，集体土地管理的实践是客观的存在。因此，承认农民集体对本集体所有的土地的管理权能，也是集体土地管理的实践要求。

(三)明确规定农民集体土地所有权的管理权能符合农村集体土地制度改革的政策要求
十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于农村土地的改革，明确提出: 坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押担保、继承权。建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。由此可以明显地看出，在坚持农村土地集体所有权的前提下，无论创新农业经营方式，将集体经营作为农业经营体系中的一种形式，还是构建城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市，都离不开集体土地所有权的管理权能; 没有集体土地所有权的管理权能，集体农地的统一经营和集体经营性建设用地的经营，就无从谈起; 没有集体的统一经营，集体成员对集体资产，包括集体土地资产的股份权也就无从实现。因此，明确农民集体土地所有权的管理权能与集体土地制度完善的政策导向是一致的，是将十八届三中全会决定关于农村土地改革和完善的基本政策措施法律化、制度化的关键。