摘要：研究目的：阐述加拿大农地保护补偿机制，为当前中国正在探索的耕地保护补偿政策提供参考。研究方法：通过文献调研，分析加拿大农地保护补偿机制，从而得出对中国农地保护补偿机制的启示。研究结果：加拿大农地保护补偿机制统筹考虑农户、农业和农村，逐步建立了保障农民权益和适应国内外市场的补偿机制。研究结论：可借鉴加拿大农地保护补偿机制并结合中国的制度环境，转变补偿理念，健全补偿机制，提高补偿方式的多样化、专业化、动态化与梯度化，完善补偿法规，为完善可持续发展农地农村经济政策提供借鉴。
关键词：土地管理；农地保护；补偿机制；启示；加拿大
1 引言
农地保护补偿是农户在农地利用过程中创造的社会与生态效益未在市场上实现的相应的经济价值，而通过政府和市场获得补偿的一种现象[1-2]。加拿大农业发达，土地利用率高，是世界上仅次于美国的第二大粮食援助输出国，这与其完善的农地保护补偿计划密不可分。加拿大设置多项农户种植行为规范，建立针对不同农地利用类型和环境问题的补偿计划，激励农户合理种植，保障农户经济利益，同时维护了加拿大农产品在国际市场上安全、洁净、环保的声誉，实现了土地可持续利用[3]。当前，中国正在探索建立耕地保护补偿机制，一些地区开始了试点工作，例如：成都市于2008 年率先提出设置耕地保护基金，对承担耕地保护任务的农民直接进行补贴；浙江省于2009 年在临海市、海宁市、慈溪市3 个国家级基本农田保护示范区各部署一个基本农田保护补偿试点；佛山市于2010 年在全市实行基本农田补贴。许多学者对此进行了探讨[4-5]。本文通过归纳分析加拿大的农地保护补偿计划，试图给中国建立和完善耕地保护补偿机制与实践提供一些借鉴。
2 加拿大农地保护补偿机制概况
农户收入提高项目和农地环境激励项目是加拿大最主要的耕地补偿项目[3]。下面以这两种项目类型为例，简要介绍加拿大农地保护补偿机制概况。
2.1 补偿主体与对象
加拿大农地保护补偿机制按照其实施主体覆盖范围可分为联邦政府、省、市、区域等4 种类型，涉及农业、农产品、环境、自然资源等行政管理部门。项目可以由联邦政府、省和市共同提出，也可以由某地区单独提出并负责，服务范围可以是全国，也可只涉及某省市或某特定区域。项目通常有时间限制，主要取决于启动项目的政府意图[6]。农地保护补偿对象涉及农业生产和经营各个环节，既包括农户与食品生产者，也包括食品经营商、政府和相关研究部门。
2.2 补偿方式与资金来源
农地保护补偿方式主要有直接支付现金、减免税收、购买项目指定产品、完善基础设施、培训农业技术等。除直接补贴现金和参加农业保险之外，也会通过减免税收的方式提高农民收入。加拿大实施自愿农地环境计划，鼓励农民采取土地最佳管理方式和环保生产的方式，多采用通过摊销成本的方式提高农民收入，而较少直接采用现金补偿。加拿大农地保护补偿计划多数项目由政府财政资助，部分项目由合作者配套资金。
3 加拿大农地保护补偿机制的特点
随着经济发展，加拿大农地保护补偿机制在补偿目标、补偿主体、补偿形式等方面已逐渐形成了与农户经营、市场变化相协调的运行机制。
3.1 补偿目标与理念的针对性与适应性
加拿大农地保护补偿目标与理念通过逐步调整，目前已转变为主要以适应市场变化为主。始于第二次世界大战之后的加拿大农地保护补偿最初主要是针对特定商品而设计的，即补贴费取决于某种商品的生产、销售、价格或收益[7]。由于补贴水平在不同商品之间不尽相同，导致后来越来越多的农场主要考虑补贴的差异来选择种植品种，结果发现这样的补贴方式并不利于提高加拿大农业生产的国际竞争力。加拿大国内农业产品大约一半需要出口[7]，对特定商品的补贴属于WTO“黄箱”政策范畴，因而这种补偿计划很易被其他国家贸易保护政策影响。同时，针对特定商品的补贴计划也不能解决农业收入的问题。因此，加拿大农地保护补偿计划在20 世纪90 年代初期做出了重大改变，转向了“整个农场”的计划[8]，开始关注农场主的综合收入而非个别商品的生产、收益或价格，这也是对《WTO 农业协议》中新出现的规则做出的响应。与此同时，加拿大农地保护补偿计划的着眼点也从最初关注农地数量到质量，逐渐转移到当前的土地可持续利用模式，补偿计划更加注重统筹考虑农村、农业和农民问题，内容既涉及农户收入与农地环境保护，也涉及区域农业经济发展模式，力争在保障农户收益的同时，能够促进经济与环境的协调发展[8]。
3.2 补偿主体与资助来源多元化
补偿项目运行有3 个关键，一是运行机制，二是人力资源，三是经费。政府可以制定补偿运行机制，但难以完全承担人员与资金问题。在这方面，加拿大充分吸纳社会力量，与企业合作解决资金不足和政府人员少问题；与高校合作，解决技术咨询和培训缺乏问题；与农户合作，更直接了解农民需求，也展示了农户“主人翁”精神。农业金融服务公司是具体负责农业稳定收入计划的省级国有单位，公司董事会有12 名成员，经省政府农业部任命，由政府工作人员、农场主、商业人士、会计师共同组成，任期3 年，在全省范围内共设有50 个办事处，246 名全职或兼职的员工，工作内容包括审核农户资格和发放资金等。这种形式大大减少了政府的工作量，也避免了政府招募更多的工作人员。
正在安大略省诺福克县（Norfolk）试点运行的可替代土地利用服务计划（ Alternative Land Use Services Program）是由加拿大草根农业组织发起，由当地农民和区域内一些专家组成的顾问委员会共同治理的农业环境激励项目。圭尔夫大学（The University of Guelph）和滑铁卢大学（The University of Waterloo ）及一些社会相关领域专家共同参与研究和撰写项目准则、操作规范等。包括加拿大农业和食品部、诺福克县政府在内的22 个组织提供技术支持和基础设施，加拿大农业调整局（Agricultural Adapation Council）、安大略省钓鱼和猎人协会（Ontariofederation of anglers and hunters） 和加菲尔德韦斯顿基金会（The W. Garfield Weston Foundation）等13个组织提供资金来源。专业人士的参加保障了项目运行的科学性，资助多元化保障了项目的顺利运行，该项目于2013 年开始第一阶段验收，当地农业机构监测结果表明环境已有所改善，农民收入也有一定提高[9]。
3.3 补偿形式多元化，权益与责任同在
加拿大采取多样化补偿形式解决复杂的农地利用和农地环境保护问题，建立激励与考核并存补偿机制。除了农户收入补偿计划直接采用现金补贴外，加拿大其他农业补偿计划多采取间接补贴形式，如农业基础设施建设、各种教育与培训（包括种植、草原管理、农业市场营销、环保技术等）、农场经营策划、项目可行性研究、项目运作设备购买等[8]，这些间接补贴可提高农场农业技术和经营能力，改善农业经营条件，强化农业环境意识，进而有助于构建农村经济环境可持续发展模式和提升加拿大农业全球竞争力。农户可自愿参加政府或非政府项目，如选择参加某补偿计划，在享受一定的补偿权益的同时，必须遵守一定的规范制度和承担相应的责任。加拿大农地环境激励计划设置严格的准入门槛与考核标准，如上述提到的ALUS 是一项对环境敏感性土地进行针对性管理的计划，主要涉及湿地、河岸、陆地和野生动物等4 种生态服务类型。项目申请人须任选一种类型并提交一份符合此项目要求的农场环境管理计划，ALUS 项目委员会负责审核计划，获取资格的农户将与项目组签署9 年协议。为保持项目运行的灵活性，适应变化的市场或经济条件，每隔3 年农户可以选择退出。用于购买硬件和设备的启动资本在获得批准后即可获得，农户必须接受激励计划，同意维持生态服务，农户行为需符合4 种土地利用类型评价指标和操作流程，如控制农场杂草，修理围栏，确保土壤侵蚀不影响服务区等，年终绩效补偿是按照评价结果发放。绩效奖励是为了鼓励和补偿农民保持现有生态服务和维护新服务。
3.4 补偿计划因地制宜，以点带面
加拿大农地保护补偿机制依据不同自然条件制定补偿计划。加拿大农地占国土面积约7%，主要集中在加拿大南部和加美毗邻的400 多km 的狭长地带。根据自然条件差异可分为土壤肥沃但雨水不足的“大草原区”、 耕地集中在河流盆地的“中部地区”、农业集中在沿岸地区的“大西洋沿岸”、多山且耕地局限于高地及盆地的西部、森林资源丰富但耕地面积较少的“太平洋地区”。土地利用类型多样，带来多样的土地利用问题。根据以上情况，加拿大政府针对草原、湿地、敏感地带等各种地形地貌制定环境计划和专项补偿。如加拿大“大草原区”三省之一的萨斯克彻温省水利设施计划（Water Infrastructure in Saskatchewan），仅服务萨斯克彻温省，为当地农民、食品生产商提供水的来源和基础设施。农业沼泽地保护计划（Agricultural Marshlands Protection Services）为新斯科舍省农户和食品生产商指导如何改善沼泽地排水系统并提供一些相关具体设施，维护新斯科舍省潮汐堤坝和内陆洪水系统控制工作。
补偿激励计划是一种探索性实践，加拿大政府采取先试点，再推广，并且依据运行绩效评估再改进，螺旋上升。如ALUS 项目选择安大略省诺福克县作为试点，是由于该县域自然条件丰富，有水田、水域和森林；组织基础好，当地农场组织较成熟；研究基础好，各种非政府和研究组织都在此做研究。
4 加拿大农地保护补偿机制对中国的启示
耕地保护补偿是提高农民收入和舒缓耕地保护压力的重要途径。借鉴加拿大的经验，进一步转变补偿理念和完善耕地保护补偿机制，实现保存耕地综合生产能力和保护耕地生态与环境功能，从而更有效地保障粮食安全、保护农民利益和提高农业竞争力。同时，依靠耕地保护补偿平台，将补偿逐步推广到园地、草地、林地等其他农用地，促进农村社区、农村经济与农村环境可持续发展。
4.1 转变补偿理念，统筹农业农村共同发展
补偿理念从保护土地资源转变为健全土地资源与农户、农业、农村“四位一体”的协调机制，这是实现农村经济社会生态可持续发展的关键和基础。土地是城乡之间缩小差距的桥梁，耕地保护补偿机制构建是统筹城乡发展、解决“三农”问题的重要举措[10]。因此耕地保护补偿计划不应仅涉及耕地数量、质量，而应以耕地为平台，统筹考虑农民权益、农业竞争力、农村经济与环境。不仅以农户得到合理补偿为目标，还应包括完善农业耕地条件、健全农业经营市场和保护农村生态环境。只有农民权益得到合理保障，农业农村实现可持续发展才能真正保障耕地数量、质量与生态合理利用。不仅政府、研究人员需要转变理念，农户更应认识到耕地保护补偿的实际意义，因为农户是补偿计划的直接受益者，只有其认识并参与此计划，这样才能更有效执行补偿计划。
4.2 健全补偿组织，实现社会化管理
健全的组织机构是补偿计划科学实施的保障，社会化管理是补偿计划实施的必然趋势。当前，中国耕地保护补偿主要由各级政府负责，但补偿计划涉及面广，人员需求量大，政府无足够人员和资金独立执行。加拿大依靠政府、NGOS、民间团体与组织、个体等多个主体联合推动农地保护补偿。主体多样化也拓宽了资金来源渠道。加拿大农地补偿计划主要由农业与农产品部单独负责管理，中国农业补贴由农业部发放，耕地保护补偿机制由国土资源部探索。多部门管理易出现功能交叉，补偿总体标准较难核算，农户易混淆补贴来源。建议两部门明晰各自权责，共同制定合理补偿标准。
加拿大在农地保护补偿机制中逐渐突出农户角色作用。农户在解决自然环境保护问题中占有非常重要的位置，许多项目验证通过农民来保护农田是发展保护农田最好的方法。中国也应该鼓励农户积极参与项目设计，强化其在项目运行中的作用。角色的变化有利于农户树立主人翁精神，进而提高参与和执行项目的积极性。
4.3 提高补偿方式的多样化、专业化、动态化与梯度化
面对农业、农村与农地利用的复杂问题，加拿大农地补偿形式呈现多样化、专业化、动态化与梯度化的特征。补偿形式有政策、资金、物质与技术。农户需求包含物质和精神两方面。国家需制定相应的政策提高农户社会地位和健全其社会保障。政府、NGOS 和科研机构宣传保护的目的，并提供各种专业化技术培训，帮助农民认识保护本质，科学种植和经营。由于农地保护措施首先采取刺激机制，紧接着是土地利用控制或者控制与刺激综合措施[11]，因此当前中国构建多样刺激补偿方式，首先引导农户积极种植，然后再规范其行为，如何保护生态环境等。面对复杂农地利用问题和繁琐农地补偿程序，专业化的计划是农地补偿科学执行的依据。中国应与高校科研机构合作，因地制宜建立专业化农地补偿计划，先试点，再逐步推广。当前中国对农户种植行为规范更多是倡议，应构建标准生产体系，包括化肥农药等生产要素使用，建立补偿评价体系，增加农户监督考核机制，使补偿标准有据可依，提高补偿计划执行的有效性。
补偿标准须具有一定弹性。区域经济发展水平总量变化与耕地资源保护压力时序变化要求补偿标准的动态化。区域经济发展水平空间差异、耕地资源禀赋空间异质则要求补偿标准梯度化。加拿大农地补偿标准根据国际市场需求变化而调整，各省、市之间和不同土地利用类型补偿标准亦不同。
4.4 完善补偿法规，规范补偿机制
农地保护补偿是一项长期任务，是提高农业竞争力与农民收入、保护农村生态环境的重要政策。要充分发挥农地保护补偿政策效应，必须完善补偿的法律制度。加拿大制定了《农业保险法》、《农业灾害救助条例》等相关法律法规，构建公开透明的农地补偿体系。一些研究人员探讨了农地生态补偿是否应该写进地方、省和国家的法律[12]。加拿大政府在农业部网站上公布了所有的农地补偿项目，详细描述谁负责、谁受益、覆盖范围、项目受理时间与程序等内容。当前，中国耕地保护补偿正处于探索阶段，政府应尽快明确补偿目标、补偿原则、补偿主客体、补偿标准、补偿方式、补偿途径、补偿监督体系等，完善补偿机制。通过健全耕地补偿法规，保障耕地保护补偿的稳定性、权威性和科学性，从而实现耕地保护补偿政策的高效性和长效性。
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