当代中国经济已步入工业化中期并进一步向纵深演进的新阶段。经验表明, 这一阶段是现代农业发展的最佳机遇期。如何利用好这一机遇, 借助现代工业和城市化的快速发展, 改造传统农业、发展现代农业将是中国经济在新阶段面临的一大重任。特别在事关农地制度实践方面, 一些问题已成为影响现代农业发展的关键问题。因而从农地制度与现代农业发展关系的适应性方面探索土地制度变革,应是中国农业现代化进程中的首要问题。
一、农地产权制度与现代农业发展
1. 土地农有对现代农业发展的至关重要性
无论经济理论还是实践经验都表明, 能够有效激励农民生产积极性的农地产权制度变革, 是促进现代农业发展的根本性制度。美国农业经济学家约翰・梅勒认为: 实现由传统农业向现代农业的转变,土地占有关系特别重要, 必要的土地改革可为农民主动增加生产提供一个前提条件。〔1〕发展经济学家托达罗也认为, 土地制度变革是现代农业发展的首要条件。〔2〕许多发达国家及东亚新兴体国家或地区的经验都表明, 土地占有相对公平前提下的农民所有制是现代农业发展的基础性制度。如现代农业发展经验中的“美国模式”和“东亚模式”,都具有土地“公平分配”和“农民所有”两个基本特点。虽然以英国为代表的“西欧模式”并没有经历土地“公平分配”这一环节, 但其现代农业发展的基本动力可谓是“私有产权”的“自然”运动。由此可见,土地农民所有制虽不是现代农业发展的充分条件,但至少是一个必要条件, 世界上至今还不存在一个在土地非农民所有条件下实现现代农业的国家案例。
2. 现行农地产权制度弊端及对现代农业发展的影响
改革开放以来, 虽然我国农地制度实现了土地使用权的“公平分配”,但在所有权界定方面一直沿袭成规, 其重大缺陷就在于“农村土地归集体经济会制度安排。〔3〕虽然从“权能”的角度看, 当前的农地使用制度已具有“准所有权”或“有期限的所有权”功能, 但由于农地法律所有权界定上的“不明确”、“模糊”,甚或“不符常规”,使得实际上存在的多元主体都会利用其所拥有的支配权行使权能、谋取收益。特别是各级政府通过超法律、甚至通过立法控制或限制农民对土地的处置权和交易权, 实际上瓜分了土地所有权的大部分。〔4〕因而使得农民的农地使用权始终处于不稳定状态。虽然我国《土地承包法》的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但却表现出维持集体所有制的框架, 从而不免在逻辑上漏洞昭然, 在实践中弊端常现。当法律不能清晰界定权利边界, 或者界定之后又不能维护这种界定的有效性, 实际的政治力量就要发生作用, 这其中最大的问题就是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害。而曾被寄予厚望的我国《物权法》, 除在肯定农地承包经营权的物权属性外, 其它方面仍墨守成规, 无实质性进展, 也使得所谓的物权属性难以落实。〔5〕
而土地法律所有权方面的严重缺陷, 必然影响经济活动中土地产权功能的正常发挥, 构成对现代农业发展的基础性限制。首先, 这一产权缺陷已影响到农民基本的土地权益。从根本上说, 使农业生产者收入达到社会平均水平甚至以上是发展现代农业的题中之意。土地作为农民最主要、最重要的生产资料和家庭资产, 对农民经济利益的获得和资产保值具有重要作用, 因而土地权益可谓是当代中国农民最基本的权益。在现行农地制度下, 因当代中国农村集体的官办属性及土地法治的缺失, 导致了农民土地使用权的排他性功能处于非常弱势的状况, 农民土地权益难以保障。其次, 这一产权缺陷影响到土地资源的有效配置。一个有效率的现代农业发展道路需要建立在完善的市场体制基础之上,市场作用的充分发挥是现代农业发展的基本动力,而产权清晰是市场体制完善、作用充分发挥的基础条件。土地作为农业发展中的最重要要素, 其能否实现市场化配置, 对现代农业发展的影响十分重要。正是由于农民土地使用权的不稳定, 不仅会降低农户进行长期投资的积极性并带来生产效率的损失,也导致了农民土地使用权交易面临诸多不确定性,影响到土地资源的有效配置。再次, 这一产权缺陷影响到有效的土地经营组织制度的形成。土地规模经营是现代农业发展的基本方向, 其主要依赖于农业经营组织制度变革。正如诺斯所言: 有效率的经济组织是经济增长的关键, 而有效率的组织需要在制度上做出安排并确立所有权。〔6〕一个有效率的土地经营组织应是内生于农村内部的自组织, 从根本上说, 这种经济实体的产生要求农户要具有“独立人格”。而现行农地制度实际上造成了农民的人身依附关系, 依附于一个并不能完全代表其利益、但又是所有权代表的组织――农村基层( 或社区) 组织。因而说现行农地产权制度安排缺陷, 是当代中国现代农业发展的基础性限制。
二、农地产权交易制度与现代农业发展
土地产权交易制度既关乎农民土地权益的实现, 又关乎土地资源配置的有效性, 也影响着现代农业发展中的土地集中。现行农地产权交易制度主要由两部分构成, 一是农村与城市土地产权交易的农地征收制度, 二是农村内部土地产权交易的农地流转制度。总体来看, 自改革开放以来, 土地作为经济发展中最重要的经济要素, 其市场化改革表现的最为迟缓, 征地制度既失公平、又无效率, 流转制度缺乏激励、效益低下。
1. 农村与城市土地交易制度相比既失公平、又无效率
为了继续低成本的工业化和城市化, 工业及城市用地长期实行国家( 政府) 垄断下对农地的低价征收制度, 农转非用地的高额差价为政府及相关利益集团所摄取, 去向绝大多数为城市所用, 且这一过程中官民对立严重、极端事件不断、腐败案件频发。可以说, 这一制度既失公平、又无效率, 导致“三农”利益损失严重。主要表现在以下几个方面:
一是大规模征地, 造成耕地锐减, 闲置浪费严重。仅以开发区建设征地为例, 据2003 年初我国国土资源部的统计, 在全国省级以上900 余家开发区中, 国家批准规划的近3000 万亩开发区, 当时开发面积仅占规划总面积的13. 5%, 可见, 当时绝大多数被征耕地圈而不用, 既造成农业产出损失, 又造成大量资金闲置, 说明在这一制度下的土地交易是无效率的。
二是失地农民大量失业、引发了大量社会矛盾。据估计, 目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000 万人～5000 万人。〔7〕其中, 有相当比例的失地农村劳动力“赋闲在家”,即使已经接受就业安置的失地农民就业质量不高或隐性失业严重。与此同时, 征地引发了大量社会矛盾。在一些地方, 政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等引发的上访和群体性事件逐渐增多, 有些地方甚至在征地过程中非法动用警力, 与农民发生暴力冲突。近年来, 农村的群体性抗争中, 60% 与土地有关。因而有学者指出: 土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点。〔8〕
三是农民在征地中利益损失严重。被征用土地的收益分配格局是, 地方政府占20%～30% , 企业占40%～50% , 村级组织占25% ～30%, 农民占5%～10% 。在征地补偿中, 农民获得土地交易收入的5% ～10%, 集体获得约25% ～30%, 各级政府和土地管理部门获得60% ～70%。名义上属于农民的土地, 几乎被无偿剥夺。据党国英的研究, 从1952 年至2002 年, 农民向社会无偿贡献的土地收益为51535 亿元。而从有关数字看, 自从国家实行土地征用补偿政策以来, 我国累计支付的土地征用费不超过1000 亿元。〔9〕
四是土地市场无序混乱。由于农地农转非只有在国家征收后进入市场才算合法, 而这一过程中的“暴利”被政府和开发商所获, 正由于这种强制交易利益分配的过于悬殊, 一方面, 引发官民或商民冲突不断, 恶劣事件频发; 另一方面, 又激励出一个规模十分庞大的“灰色市场”,如普遍存在的“小产权房”、或直接的土地民间交易。
2. 农村内部农地流转市场发育迟缓、集中速度十分缓慢
我国现行《土地承包法》鼓励农地有偿流转, 但在多年的实践中, 农地使用权流转并未如学界所期望, 土地细碎化、小规模经营现状还是难以从根本上突破。主要表现在:
一是农地使用权流转发生率低。据有关资料显示, 在土地流转规模占比最高的东部地区浙江省, 承包地流转面积也只占承包土地总面积的23. 2%( 2007 年数据) , 占比其次的是西部地区四川省, 这一比例约为10% , 占比最低的是中部地区湖南省, 该比例为8%。〔10〕
二是流转效益不高。农地流转中多是依靠亲缘关系发生的零星流转, 流转形式单一且多为非市场行为, 不能形成规模经营, 流转效益并不高。特别是土地流转大多并非市场流转, 土地流转补偿多为无偿或仅是象征性的给点“好处”,如刁怀宏的调查资料显示, 流转行为中无偿方式占57. 3% , 低偿方式占37. 8% , 低偿方式占有偿方式的88. 6%。〔11〕且流转方式单一, 主要是农户间的转包、代耕等短期互助行为, 与产业化、专业化经营关联不大。流转土地的主要用途是种养业, 附加值较低, 难以形成明显的流转效应。
三是土地流转不规范、不稳定。据傅晨( 2007) 等人的调查, 一半以上的土地流转是农户自发私下进行的, 绝大多数农户在土地转出或转入时都没有签订正式的书面合同, 往往仅凭双方的诚信来维持流转关系, 尤其在不收取报酬的情况下, 隐含着无固定期限、或期限较短, 随意性和不稳定性强。〔12〕不规范的土地流转行为导致土地流转双方权利义务及违约责任没有明确规定, 特别在土地价值正处于上升的阶段, 这一状况将留下许多隐患。总之, 就目前农地的流转现状而言, 表现为: 市场化交易惨淡、流转效益低下、农地流转市场发育迟缓、农地集中速度十分缓慢。
三、土地经营组织制度与现代农业发展
1. 当代中国土地经营组织方式的演变
2. 改革开放以来, 中国农地制度变迁一直都在寻求组织化经营之道, 产生了诸如“两田制”、“苏南模式”、“温州模式”、“南海模式”、“成渝模式”等。对于首起于山东平度的“两田制”,本意是通过招租的方式来模拟土地使用权的市场交易, 曾一度风行许多地区, 但在具体的运作中普遍存在着租用关系难以稳定, 特别是在这种模式的推行中出现了村干部借机盘剥农民的严重问题, 因而被中央政府所禁止。对于苏南模式, 其经营特点表现为: 基本放弃了家庭生产, 代之以机械化的集体耕作。这一经营特点被认为与国家比较优势不符, 同时存在着以工补农或社区补贴成本太高的问题。在产权特征方面部分地具有土地股份制, 但在一定程度上模糊了农户与土地之间的权属关系, 因而存在着分配不公及利益冲突难以协调的问题, 以及社区成员土地权利难以保障的问题。以上两种土地经营组织制度变革,其产权特征总体上表现为偏向集体。而后两种类型,其产权特征明显具有较高的个人化程度。以浙南为代表的温州模式, 基本上实施着“永佃制”,并且温州模式的使用权交易更为活跃, 土地集中不亚于苏南模式。以广东省南海县为代表的土地股份制, 被认为是解决土地法律所有与土地占有和经营之间矛盾的成功尝试。且土地股份制模式在统筹城乡发展试点的“成渝模式”中被广泛运用, 且内涵及外延都被进一步深化。2008 年以来, 成渝“试验区”率先在全国启动农村土地产权制度改革, 其中最新亮点是政策允许农民确权后的土地经营使用权可以抵押、上市流转。政府通过引导龙头企业、专合组织、新型集体经济组织和其他社会业主, 采取依法、自愿、有偿的方式, 鼓励转包、租赁、互换经营、土地股份合作等多种模式, 大规模流转农民土地承包经营权, 加速推进农用地向规模经营集中。其中, 城市郊区的土地股份合作模式发展迅速, 如四川省成都市龙泉驿区龙华村为代表的近郊农村建设用地股份合作社模式、成都市邛崃市羊安镇汤营村为代表的远郊农用地股份制公司模式。〔13〕但总体来看, 成渝两地在城乡统筹方面做得成功的典型案例均在城市近郊, 目前还难以全面推广。因而其变革的实际效果及对全国的借鉴意义还难以判断。
2. 土地经营组织制度演变中的主要问题
虽然当代中国农地经营组织制度依地域特点进行了诸多有益探索, 但由于受土地所有权制度限制,土地经营的组织化只能依赖于土地所有权代表的农村基层组织展开, 其中自然有节约交易成本的便利之处, 也存在着很多问题, 根本之处在于当代农村社区遗留的“官僚式”治理结构。首先, 当代中国农村基层社区组织的“自治”程度及水平非常有限,其能否真正代表社区农民利益值得怀疑。虽然村民自治制度已实施多年, 但村民自治往往只是名义上的, 村民自治组织在很大程度上只是上级政府的依附, 在利益代表方面往往具有依自身( 村干部) 利益为偏向标准的两面性。众所周知, 土地利益是许多农村基层社区组织利益的最大来源、特别是对村干部来说, 但凡涉及外单位占用本村土地事项, 都可成为其获取额外利益的机会, 就连本村村民正当获取宅基地都是如此。因此, 一方面, 村干部为保住自身地位及利益讨好上级, 可能会与上级官员共谋, 在土地交易中牺牲农民利益; 另一方面, 村干部也可能会在为村民谋利的同时, 为自己谋取更多的额外利益。曾经风行许多地区的“两田制”,若从理论的角度审视其农业规模化发展方向, 其实并不存在问题, 而最终问题的症结却出在组织者自身, 根本的问题就在于所谓的村级组织并非完全是村民的自治组织。其次, 农地经营组织制度变迁是依赖于内生性的“农业大户”,还是依赖于外生性的外来企业, 无论美欧的经验, 还是日韩台湾的经验, 都指向前者。特别是日韩台湾的经验表明, 它们政策扶植的主要对象是发自农业( 甚或村庄) 内部的“农业大户”。而在当代中国, 经营土地面积较大者往往是来自农业( 村庄) 外部的其它资本。原因有二: 一是农村资本积累缓慢, 农村“能人”要成为“农业大户”受诸多条件的限制; 二是官员对外来企业的偏好。这其中有一个值得重视的问题, 即外来企业在地价预期走高时的“圈地”动机。
四、基于现代农业发展需要的土地制度变革
土地制度变革是现代农业发展的首要条件。一个能够有效促进现代农业发展的农地制度应包括:公正分配条件下的私有产权制度, 确保“平等、自由”的产权交易制度, 与土地规模经营相适应的生产经营组织制度, 能有效促进土地集中的法律制度及政策等。从以上分析可见, 现行农地制度恰在最为关键的产权制度以及事关产权交易的市场制度、事关规模化经营的组织制度、事关土地集中的政策激励等方面存在严重缺陷或不足。因此, 要促进中国现代农业的健康发展, 就必须针对以上问题施以相应的制度变革。
一是在产权制度方面, 应建立农民所有制。农地农民所有制的实现对中国现代农业发展及至“三农”发展具有根本性意义。〔14〕在当代中国社会民主法治精神普遍缺乏, 特别是法律对公权力规制有限的现实条件下, 土地法律所有权模糊是造成农民土地权益难以保障的重要原因。因此, 赋予农民土地所有权, 对形成农民对土地权利的“自保”、以及对抗公权力对农民土地权利的侵犯具有重要意义。同时, 能否实现农民土地所有权, 在一定意义上标识着当代中国市场经济制度发展水平的重要转折点,对提升政府产权保护水平、形成全社会产权尊重意识等都有着深刻含义。
二是关于土地交易制度变革。对农地征收制度必须从“征”、“价”、“分”三个层面进行改革。“征”应规范法理依据, 对“公共利益”应有明确的法律界定, 而对于“商业利益”的用地需求, 应坚决杜绝“强征”。“价”应制定科学合理的地价形成机制。初次地价的形成须向“第三方询价”制度转换, 二次地价形成须向“第三方主持竞价”制度转换, 其中“第三方”必须由非政府组织担当, 政府职责应仅限制于裁判角色。农转非地价增值部分的“分”配, 应用于“三农”,因为“增值”现象只是市场供求产生的现价值与原价值之间的差值, “增值”归物主当符合常理。对农地流转制度, 除做好诸如宣传、确权、颁证、地籍登记、提供信息、纠纷解决等基础性服务工作之外, 要在稳定现有“普惠制”农业支持政策的条件下, 着手考虑制定能有效促进土地集中的法律及政策支持体系, 并将其作为“三农”政策体系中的一个重要目标。
三是在土地经营组织制度变革方面, 要总结经验教训, 明确目标方向。首要之点是处理好农民自愿与政府主导之间的关系。“自愿”是农民最基本的土地权利, 必须给予充分尊重; 政府主导绝不是政府行政强制和包办。其次是条件先行、把握基本方向。中国现代农业发展不应急于求成于土地规模经营, 因为产权制度限制、土地交易制度问题、农村人口社会保障体系不完善, 农民工市民化异常艰难等, 都是影响土地规模经营的重要约束条件, 因此,当前工作的重点应是针对这些问题, 扎实做好基础条件。同时也不应坐等条件成熟, 要不断总结经验、完善条件, 积极探索适合本地区特点的农业规模经营。在基本方向上要把握土地规模经营应是内生于农村内部的家庭农场―― “农业大户”和农户之间的联合――合作农场等农业组织形式, 其最主要目标就是要提高农业劳动生产率, 增加农业劳动者收入水平。因此, 在土地经营组织制度变革方面, 应鼓励和扶持以土地权利连结的农民自组织、特别是农户生产合作组织的发展。
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