十个中央涉农“一号文件”的历史演绎

叶国文  平湖市委农办副主任    

改革开放以来，中国共产党先后颁布了十个中央涉农"一号文件"。这些文件为解决不同时期"三农"问题提供了政策支持和理论基础，为促进我国农业生产发展、农民生活提高、农村生态保护发挥了积极作用。本文通过这十个"一号文件"的简单梳理，分析其在国家建设中的作用。

一、前五个"一号文件"的历程

改革初期，以安徽凤阳县小岗村的"分田密约"为标志，包产到户、包干到户以其强劲的生命力在中国农村出现，并席卷中华大地。但是，当时还处于"人民公社"和"不准搞承包"的体制下，这种农业生产责任制到底是姓"资"还是姓"社"？农业生产责任制是否为国家权宜之计？在当时引起了很多人的质疑。为此，中央相继召开了多次农村工作会议，终于在1982年1月1日颁布了第一个《全国农村工作会议纪要》的中央"一号文件"。文件基本精神在于:肯定十一届三中全会以来党的农村政策，明确提出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义集体经济的生产责任制，"是社会主义农业经济的重要组成部分"。这一基本精神的明确，开辟了农村改革与发展的新阶段。

随着农业生产责任制的推行，社会中的新问题、新矛盾开始大量涌现，如农村中出现了承包大户、雇工、私人开办工商业等现象，人们的思想再次产生困惑。有些人认为将可能导致两极分化，有些人认为将可以促进生产力发展，不同的认识体现了两种不同的意识形态，既左右着人们的思维，也影响着实际的行动。为澄清这些困惑，1983年1月第二个"一号文件"《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制，是在党的领导下我国农民的伟大创造。对于这个文件，社会反响强烈。农民说，这个文件给他们松了绑、指了路、开了心。邓小平说:"一号文件很好，政策问题解决了。"

对于农民来说，政策的稳定就是最大、最好的政策。因此，1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》的第三个"一号文件"。文件指出："农业生产责任制的普遍实行，带来了生产力的解放和商品生产的发展，由自给半自给经济向较大规模商品生产转化，是发展我国社会主义农村经济不可逾越的必然过程"。文件提出要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。这些重大举措给农民吃了定心丸，使农民能安心从事生产周期较长的农业发展项目，促进农村生产的综合平衡协调发展。

由于农业生产责任制的实施，我国农业增长很快，是建国以来农业增长最快的时期，但是却出现了农产品卖难、运难等许多以前没有出现过的新问题，严重影响了农民的积极性。针对这些情况，1985年1月中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》的第四个"一号文件"。文件取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，帮助农业调整产业结构。这些政策的出台，标志着以家庭承包经营责任制为主的农村第一步改革，开始转向农村第二步改革，即商品经济发展的新阶段。农村商品经济的发展为农产品走向商品化，农民实现增收与农村经济走向繁荣拓展了新的渠道。

随着我国农村改革的不断深化，农业生产连续多年大幅度上升，有些领导人开始盲目乐观，以为农业已经过了关，不少地方开始出现忽视农业的现象，结果1985年粮食、棉花大减产。为了纠正这些错误认识，1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于一九八六年农村工作的部署》的第五个"一号文件"。文件有两点引人注目:一是肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行；二是针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。此文件为二十世纪八十年代后半期增强我国农业发展后劲提供了政策支持和理论准备。

上述五个"一号文件"反映了广大农民的心声，记载了我国在改革开放初期农村改革的历史进程和前进步伐，使农村由贫困走向繁荣，党的政策得到了广大农民的支持与拥护。1987年1月20日，中共中央接受1986年全国农村工作会议的建议，认为今后不一定年年都搞"一号文件"，而是需要发什么文件就发什么文件，要加强农业立法，以法律化代替人们年年等政策的思维习惯。直到2004年，尽管中央对于农业发展采取了许多行之有效的政策与措施，但都没有以"一号文件"的形式进行确认。

二、后五个中央"一号文件"的历程

根据现代化建设中出现的问题和农村发生的显著变化以及实现农民增收、农业结构调整和农业增长方式转变需要，从2004年1月开始，又连续颁布了五个中央"一号文件"。2004年2月8日，中共中央、国务院公布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是改革开放以来第六个"一号文件"，也是新世纪、新阶段第一个解决农民问题的"一号文件"。文件分析了农民增收的严峻形势和促进农民尤其是粮食主产区种粮农民增收的紧迫性与重要性，提出了增加农民收入的基本思路和总体要求。

时隔18年后中央再次把农业发展作为"一号文件"下发，也是建国55年来首次就农民增收问题出台文件，充分反映了党对农民政策思想的显著改变，是新时期解决农民问题的纲领性文件。在"一号文件"的激励下，我国农业发展出现重要转机，农民增收加快。据统计，2004年农民人均纯收入2936元，扣除价格因素，实际增长6.8%，是1997年以来增长幅度最大的一年。

2004年对于中国农民来说是丰收和喜悦的。在中央惠农政策的大力推动下，税负减轻、收入攀升、粮食增产，但农业发展出现了"四个没有"：即农业投入不足、基础薄弱的状况并没有改变；粮食增产农民增收的长效机制并没有建立；制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除；农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。因此，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务依然非常艰巨。在此背景下，2005年1月30日以《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》为题的第七个"一号文件"颁布。该文件立足于使农业强身健体，以农业综合生产能力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。文件提出了认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持多予、少取、放活的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合能力，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收、促进农村社会全面发展的重要战略决策。

2005年"一号文件"后国家财政开始越来越多地向农村倾斜，农民享受公共服务的状况有了重大变化。我国从整体上进入了"以工促农、以城带乡"的发展阶段，粮食连续两年较大幅度增产，农业结构调整向纵深推进，农民收入较快增长，农村税费改革取得重大成果，社会事业进一步发展，农村基层组织建设得到加强，干群关系明显改善，再加上国家财政收入快速增长，这些为推进社会主义新农村建设提供了许多有利的条件和难得的机遇。在此情况下，2006年2月第八个"一号文件"，即《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》颁布。该文件从统筹城乡经济社会发展、推进现代农业建设、促进农民增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业、深化农村改革等8个方面，提出32条支农惠农的具体措施。其主要内容包括:(1)明确提出要紧紧围绕社会主义新农村建设的各项任务，继续坚持"多予、少取、放活"的方针，稳定、完善和强化行之有效的支农政策；(2)以新农村建设为总抓手，强化对"三农"领域的全方位支持，坚持以人为本，从乡风村容、社会文化事业以及民主管理等方面多管齐下、全面求解；(3)对新农村建设的具体工作提出了"五要五不要"的要求：一要注重实效，不搞形式主义；二要量力而行，不盲目攀比；三要民主商议，不强迫命令；四要突出特色，不强求一律。五要引导扶持，不包办代替。2006年"一号文件"的主要内容不再是单纯的经济建设方面，还涉及到政治和文化建设等方面，这表明中央对于"三农"问题的解决在认识上的深化，切入到了"三农"问题的实质，全面、立体地求解"三农"问题。

社会主义新农村建设宏伟蓝图提出后，各地都在积极地开展新农村建设，成绩巨大但问题也同样存在，主要表现在:一是在理解上存在偏差，过多地关注村庄建设，忽略了农村生产力的解放与发展；二是农业自然资源不断减少、生态环境恶化的趋势还没有根本扭转；三是农业基础还处在最薄弱的环节。在此情况下，2007年1月29日发布了第九个"一号文件"，即《中共中央国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，该文件共8章35条，以现代农业为主题，涉及三个方面的主要内容：(1)分析了当前的农业农村的形势，取得的成果和存在的问题，提出了为什么建设现代农业，它的必要性、紧迫性，还明确了在中国推进现代农业的基本思路和一些原则性要求；(2)阐述了在中国怎样建立现代农业，提出必须结合中国各地的实际，推进现代农业的发展；(3)明确了建立现代农业的资金保障、体制保障与组织保障等三条主要保障措施。2007年"一号文件"明确了我国社会主义新农村建设的主要着力点，使新农村建设的方向更加明确，重点更加突出，也表明了中国共产党引领农民把注意力集中发展生产上来，把农民积极性引导到新农村建设的产业基础上来的重要战略决策。

2008年1月30日颁布了第十个"一号文件"，即《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。文件强调，按照统筹城乡发展要求切实加大"三农"投入力度，巩固、完善、强化强农惠农政策，形成农业增效、农民增收良性互动格局，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，并制定一系列政策措施。文件以切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收为主题，切中了当前农业农村发展的要害，抓住了实现经济社会又好又快发展的基础问题，是党中央从经济社会发展全局出发，从农村发展迫切需要出发，对"三农"工作作出的重大部署。这个文件直接针对"三农"问题提出了三个命题：一是通过基础性投入，促进农业生产发展；二是通过基础建设，改善农村生态环境；三是通过支农惠农政策增加收入，提高农民生活质量。

三、十个中央"一号文件"的基本经验

改革开放以来，中国共产党就解决"三农"问题颁布了十个"一号文件"，这些文件的颁布具有明显的现实性、时代性和前瞻性，它直接指导了我国社会主义现代化的进程，为推进社会主义新农村建设，全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会与建设全面小康社会发挥了非常重要的作用，更为重要的是，十个"一号文件"的颁布，使中国农民真正地得到了实实在在的利益，调动了农民的积极性，促进了农村生产关系的变革和农村生产力的发展。综观改革开放以来的十个"一号文件"，可以得出以下三个基本经验:

第一，激发农民的主体性。农民是解决"三农"问题的主体，农民在思想上如果认识不清，"三农"问题便不能解决。十个中央"一号文件"的颁布与执行，表明了党和国家把"三农"问题摆到了"重中之重"的位置，但在执行过程中也曾出现事与愿违，好的政策没有收到好的效果，政策失效或递减等现象严重。其关键一点就是农民的主体作用没有很好发挥，在思想上还没有完全认识清楚，存在较多的疑虑与困惑，阻碍了农民的行动，主要表现为"一惑三怕"。一惑是农民不理解为何国家要一年一个文件?国家为什么不通过法律形式使成功经验和有效措施步入制度化和规范化?三怕是：一怕政策难兑现。有人认为，"一号文件"含金量高，但不是直接落实到农民的头上，而是通过一层一层政府部门进行落实，容易强化部门利益，滋生行业歪风；二怕政策难配套。农产品价格上涨能给农民带来实惠，但是与农业生产相关的商品或服务价格全跟着上涨，农民增产不增收。三怕政策难长久。有人说，现在粮食出现紧张就出台优惠政策，如果粮食多了，这些政策是否再倒回去?由于这些思想的存在，农民在行动上必然存在某些抵制情绪，妨碍"三农"问题的真正解决。因此，"三农'问题的真正解决必须从思想上解决农民对党和国家政策的忧虑与担心，使农民利益真正落到实处。

第二，解决"三农"问题必须"三重"。解决"三农"问题要落实到具体实践中，一是必须重落实。"三农"问题是一个老问题，积累的矛盾多、时间长，涉及的部门行业多，不能指望一个文件、几次会议，短期就能把所有问题都解决，要做好长期的思想准备。十个"一号文件"的颁布与执行过程就遵循了这一基本原则，1986年前的五个"一号文件"前面四个都强调家庭承包经营责任制，第五个文件则开始转向农村第二步改革商品经济发展的新阶段。2004年至今颁布的五个"一号文件"，其关键词则分别是农民增收、农业综合能力、社会主义新农村建设、现代农业和农村基础建设。关键词不一样，但为解决"三农"问题的努力与方向则前后一致。因此，这需要扎扎实实，脚踏实地，一步一个脚印做好每一件事情，切忌有烦躁心态，只有把基础打牢了，发展才有后劲；二是必须重统筹。十个"一号文件"表明"三农"问题的解决不仅仅在农业。农村内部找出路不可能从根本上解决问题，必须从统筹城乡经济社会发展的思路上做文章，改革要向与农业、农村、农民关系密切的国民经济的各个领域全面推进，从城乡一体的角度通盘考虑农村的基础设施、就业、教育、医疗、文化、社会保障等，为解决"三农"问题创造良好的内部与外部环境；三是必须注重实效。中央颁布十个"一号文件"说明，在解决"三农"问题的过程中，实效非常重要，即主动适应发展阶段的变化，不断地研究新情况、解决新问题，及时调整政策趋向，把"一号文件"的主要精神落实到具体工作中去，真正把农业和农村经济摆在重要位置、落实到位。

第三，开拓解决"三农"问题的新途径。中国的发展必须立足农村现实，必须着力于解决"三农"问题。十个"一号文件"无可辩驳地说明了这一点，在新的历史时期和发展阶段，在我国发展过程中，这一精神尤为重要。只有依靠这一精神，才能正确处理各种关系，使党的农村政策落到实处、收到实效，只有依靠这一精神，才能顺应时代发展，形成正确的制度与体制。因此，在"三农"问题的解决中，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，在深化改革中开拓发展新途径，破除一切妨碍发展的观念、改变一切束缚发展的做法、革除一切影响发展的体制，只有这样，"三农"问题的真正解决才有希望。

农业稳则基础牢、农村稳则社会安、农民富则国家强。改革开放以来，中国农村取得了举世瞩目的成就，但问题依旧存在，由于历史上所形成的制度与体制障碍，农村的落后与贫穷、愚昧和偏僻、偏执与保守，与城市相比较还存在一定的反差。因此，加强"三农"工作，着力解决"三农"问题，关系着党和国家的全局，关系着全面实现小康社会的宏伟目标，关系着中华民族的伟大复兴和中国特色社会主义事业的长远发展，也关系着社会主义新农村建设与和谐社会的构建。