内容提要:目前我国农村土地使用权的流转在促进农业现代化和城镇化的同时，也出现了农民土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，容易引发农村集体性维权事件，诱发社会风险。迫切需要以完善法律法规为前提，构建农民权利法定化机制; 以健全农村产权制度为核心，构建农民权利实现机制; 以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制; 以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制; 以利益协调为基础，构建农民权利流失的风险防范机制; 以纠纷解决为依托，构建农民权利救济机制。以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。
关键词:农村; 土地使用权; 流转; 权利; 保障
统筹城乡发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。也就是说我们一方面要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出: “必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”①然而，一些地方在推动城乡统筹的进程中过度强调通过农村土地使用权的流转实现对农村土地资源统筹，出现农民“被上楼”、“被市民化”等现象，严重影响了农村社会的和谐发展与基层政权的稳定。大量的调查显示，目前，因农民在土地使用权的流转中合法权利受损而诱发的集体性维权事件频频发生，约占农村群体性维权事件的 70% 以上，这就迫切需要政府构建农村土地流转的农民权利保障机制，维护社会的和谐与稳定。
一、农村土地使用权流转中农民权利流失的现实困境
要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。
土地物权虚化。农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定: “各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。
然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则; 没有明确产权代表和执行主体的界限和地位; 没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。
土地收益权受损。农民的土地收益权是指依法享有的从农村土地流转中取得经济利益的权利。农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，由于土地是有价物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。⑤《农业法》第七十一条规定: “国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国《农村土地承包经营权流转管理办法》也规定: “农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。确立了农民土地收益权的合法性。《物权法》将农民对农村集体土地的使用权界定为用益物权，实际上也确立了农民依法享有通过占有、使用或转让农村集体土地使用权获取经济收益的权利。然而在现实中，农民的土地收益权却并未得到有效保障，土地使用权流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。
根据埃奇沃思( Francis Ysidro Edge-worth) 的契约曲线理论，个体间就某种商品进行交换的商品边际替代率相等，个体效用满足，契约才能得以签订和实现。按照这个原理，在农村土地使用权流转中，农民通过土地使用权流转获得无价劳动的等值土地收益及其它经营收益，业主获得规模经营的超额农业利润，农村土地才能成功流转。但是，由于人的“经济”理性和道德风险的普遍存在，现实中往往出现基层政府、农村集体组织、农民个体、业主之间分别作出对己有利却导致对方收益受损的行为，尤其是农民在土地使用权流转中由于利益表达机制不健全，信息不对称而处于弱势地位，往往面临土地转让价格偏低、远期利益受损; 土地流转收益分配不合理，个体利益受损等现象。
农村土地使用权流转价格偏低首先归因于土地流转中的价格形成受行政因素干涉，缺乏市场化的价格调节机制。一些乡镇或村级组织出于“政绩”考虑，不顾农民意愿和利益，以强制性的非市场价格和非地租的不等价补偿方式将集体土地转给现代农业经营者( 业主) ，同地不同价的现象普遍出现; 也有某些基层组织利用农民的分散性和“搭便车”心理使农地流转决策权集中到自己手中，为少数人的利益而签订较低的流转价格。其次要归因于业主有意设置的价格陷阱。一些业主利用农民重视近期收益而忽略了远期收益的误区，在签订土地承包经营权流转合同时，以当期的土地产出效益为基数签订固定的农地流转价格，缺乏随土地经营收益增加而调整的价格正常增长机制，必然导致农民远期收益受损。还有一些业主擅自改变流转土地的用途，建造永久性固定建筑物，使农民还要额外承担土地复耕的费用。一旦农民意识到这些远期收益受损，就会不履行合约，要求提前收回承包地，由此引发土地流转双方的矛盾冲突。并且，由于农业经营的自然风险和市场风险同样存在，业主在经营收益较差时，也会要求降低租金，甚至拖欠租金，引发双方的矛盾冲突，导致农民土地收益受损。
农村土地流转的收益分配不合理主要是业主、农村集体、农民个体间在农村土地流转中的收益分配不公平。目前的农地流转，地方政府扮演了一种“召集人”的角色，组织土地流入方与流出方的谈判，一旦发生纠纷，又扮演“调解人”或“仲裁人”角色。在这一过程中，一些地方政府为了加快农业的规模经营和产业化的“政绩”，急于引资入农，过分注重保护业主的利益而忽略了农民权益的保障，导致农民流转土地的收益远远低于业主的收益，容易让农民产生政府以牺牲农民的利益为代价满足业主需求、追求规模效应的误会，影响基层政府的公信力与正当性。同时，农村土地流转的收益还存在基层政府、集体组织与农民争利的现象。调查显示，农村集体出租土地所获得的收益中农民个体得到的比重与集体组织相比较少，村级组织往往把集体的机动地、村组范围内的未利用土地看作是村民委员会所有的土地，不与社区农民协商就出租、承包给本组织以外成员，获取的收益由村民委员会任意支配和使用。甚至还有少数村干部依靠手中权力将集体收益收归自己，侵害农民的土地收益权。
民主管理权弱化。民主管理权是指土地使用权流转中农民的知情权、参与权、表达权、监督权等。具体体现为: 其一，农民对有关农村土地使用权流转政策法规、集体土地承包、出租、转让等的相关事宜，以及土地补偿费等的使用、分配等公共信息有权及时了解，基层政府或集体组织有义务向集体成员提供上述信息，确保农村土地流转过程的阳光透明，抑制权力寻租空间。其二，在涉及农户切身利益的集体土地使用权转让的决策中，农民有参与决策过程，自主表达利益诉求的权利。《土地管理法》第十五条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条首先赋予农民对承包土地经营权流转的自主决定权，规定“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”为了防止村镇集体组织或村干部违背农民意愿擅自流转集体土地，又在第八条中规定: “承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。”《物权法》第五十九条也规定: 涉及土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，个别土地承包经营权人之间承包地的调整，土地补偿费等费用的使用、分配办法等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定。实质就是赋予农民参与土地流转决策，表达利益的权利，同时也是赋予政府或集体组织广泛听取农民利益诉求，维护农民利益表达权的义务。其三，对土地流转的决策、方式、程序、契约、去向等进行监督的权利⑤。《农业法》第七十三条“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督”。农民作为农民集体土地使用权流转的主体，既是参与者，也是监督者。由于目前我国农村的土地流转多数是由村集体经济组织或者村民委员会组织或代理，为了防止出现流转过程中的以权谋私，暗箱操作等现象，必须赋予农民监督这些“代言人”的权利。《农业法》第九章农民权利保护第七十七条规定“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”第七十八条规定“违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。”故《物权法》第六十三条也规定: “集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
虽然上述法律明确赋予了农民在土地流转中的民主管理权，但现实中仍然缺乏农民参与农村土地流转管理的制度保障，对侵害农民参与土地流转管理权的行为缺乏有效责任追究。一些基层干部凭借集体土地所有者代表的身份和行政权力，违背农村一事一议的民主议事机制，擅自出让村社土地。还有一些村社干部私下与业主达成承租协议，避开公开招标程序或搞假招标，过程不透明、财务不公开，使村民对土地流转的必要性、收益状况、补偿金额、土地流转后的用途等都不清楚，其知情权、参与权、监督权等被弱化，必然产生权利受损、参与受挫、交易不公、暗箱操作等弱势群体认同感，对基层政权的信任度降低，维权抗争意愿增强。大量的案例表明: 近年来发生的农村土地使用权流转纠纷，多数都与基层干部和村社组织不尊重农民意愿、不了解农民需求、不吸纳农民参与、不保障农民知情权相关。因此构建农村土地流转中的农民参与机制，切实实行农民的民主管理权，是保障农民在土地流转中的主体地位，维护农民利益的前提。
社会保障权缺失。社会保障权是指农民在土地流转后获得政府提供各种基本社会保障的权利。由于我国长期的城乡二元结构导致目前农村社会保障呈低水平、窄覆盖、保障功能差等特点，故农村土地不仅是农民最基本的生产要素，同时还承载着农民的就业、养老、住房、教育、医疗等多种社会保障功能。农民失去土地，不仅意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道，同时也失去了负载在土地中的一系列社会保障权。这就要求在农村土地使用权流转的制度设计中，不仅要考虑如何使农民通过土地流转实现增收，保障农民的土地物权和收益权，也要充分考虑将目前土地承载的社会保障功能转移为农民的社会保障权利，建立健全农村社会保障制度，构筑保障农民基本生存与发展的基线。
然而，目前农村土地使用权流转中农民的社会保障权利往往被征地时的“土地补偿费”或土地使用权转让时的“租金”遮蔽，现实中“土地补偿费”或“租金”的计算，只是对土地作为农民生产资本价值的考量，忽略了事实上负载在土地中的社会保障价值，导致农民的社会保障权无形流失。具体表现为: 其一，进城农民工被排斥在城镇社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面享受不到与城市居民同等的待遇，其生存和发展权受到损害。其二，农村社保体系脆弱，现有最低生活保障和养老保险制度、合作医疗保险制度等存在覆盖面窄、标准低、资金筹措渠道单一、农民个人负担重、基金管理效率不高等现实问题，不能有效发挥减少农民市场风险、生活风险的作用。其三，农民失业救济与就业援助力度不够。失地农民多数文化程度低、职能技能欠缺，加之征地后可供转移就业的岗位不足，以及政府的就业援助与失业救济体系不完善，使土地流转后失地农民的就业意愿与就业机会严重脱节，面临就业歧视和失业的双重风险。
二、构建农村土地使用权流转中的农民权利保障机制
权利的法定化如果缺乏现实中权力的实现与程序的保障，就很难使应然权利变成实然权利。通过分析目前农村土地流转中农民权利流失的种种现象，我们发现农民权利流失的根本原因不仅仅是农民权利的法定化不够，事实上更大的诱因在于我们缺乏农民权利保障的落实机制与农民权利受损后的救济机制。因此，构建农村土地流转中的农民权利法定机制、权利实现机制、福利保障机制、农村新型社区治理机制、风险防范机制、权利救济机制等，是目前统筹城乡进程中化解社会矛盾，维护社会稳定的关键。
(一)以完善法律法规为前提，构建农民权利法定化机制
要对现有涉及农村土地流转的法律法规进行梳理，及时将党和国家关于农村土地流转的重要政策精神、农村土地流转中农民权利保障的现实需求、专家学者关于农村土地流转的理论研究成果等作为完善我们农村土地流转法律法规的重要参考，加紧完善农村土地流转的相关立法，构建农民土地权利法定化的制度保障体系。
针对农民土地物权虚化是因为现有法律对“农民集体”的意思表达模糊，导致农村集体土地的权利主体不清的现实，建议修改相关法律法规，通过立法促进农村土地所有权主体实体化，明确界定乡集体、村集体、村民小组集体与农民个体的权利边界，以及农村土地流转中土地发包者、土地承包者、土地承包受让者( 业主) 的权利边界，尤其要高度重视明确农村土地权利主体的形式要件与法定要件，并且依据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确农村土地权利主体应依法享有土地承包经营权，具体体现为对承包土地的占有、使用、收益权利，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利，发展多种形式适度规模经营的权利，建立新型合作组织和专业合作社的结社权，宅基地用益物权，要求征收其土地的部门及时给予合理补偿的权利，要求征收其土地的部门解决好其就业、住房、社会保障的权利等。
同时，也要进一步规范基层党组织和基层行政在农村土地使用权流转中的职权和行为，明确其在农村土地流转中的职能主要是为土地的合理利用提供制度保障，维护产权主体的合法权益，为农村土地流转的正常运行提供良好环境。如: 制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设; 搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作; 为土地流转提供信息、中介、组织、协调等公共服务。② 要充分尊重农民在土地流转中的主体地位，防止违背农民真实意愿，以行政手段强制推进农村土地流转，干涉或侵害农村土地权利主体自由行使权力，为保障农民在土地流转中的主体地位提供法律支持。
(二)以健全农村产权制度为核心，构建农民权利实现机制
产权制度是关于产权界定、运营、保护等的一系列体制安排和法律法规的总和，其最主要的功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。经过 30 多年的改革，我国城市产权制度的基本框架已经初步形成，但农村产权制度却相对滞后，造成了农民的财产权利不清晰，农村要素市场长期发育不完善，资源配置效率低下甚至扭曲，农村持续发展和农民持续致富缺乏稳定的基础，导致农民对土地的用益物权很难实现，迫切需要加快农村产权制度的改革，确立与城镇化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权，实现城乡居民财产权利的平等。
一是要加快推进农村集体土地的确权颁证，系统地厘清人地关系，夯实农村产权制度的基础。近年来，中央明确提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，要求力争用 3 年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。2011 年 5 月国土资源部、财政部、农业部又联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，强调通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化农民的土地物权意识，有效解决农村集体土地权属纠纷。形成“三化互动，共创共享”局面，让农民分享城镇化、工业化和农业现代化的收益，实现农民的土地物权和土地收益权。
二是要规范农村土地确权登记发证的程序，通过广泛动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等工作程序进一步查清土地的权属、面积、用途、空间位置，建立新型农村土地“鱼鳞图”。确认农民集体、农民个体与土地长期稳定的产权关系，明确各自权利义务，做到“地、账、证、合同与耕保金发放面积”的“五个一致”，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。
三是要努力探索农村土地承包经营权、集体林权与集体建设用地使用权流转机制创新，探索多种形式的农村产权流转模式。尝试以股份合作制形式把农村集体土地所有权量化到农户个体，采取了土地股份合作社、土地股份公司、种植大户为主的家庭规模经营、业主租赁经营、“大园区 + 小业主”等模式，培育农业龙头企业、专业合作组织和农村新型集体经济组织，完善农民利益联结机制，促使农民的土地物权由身份权向财产权的转变，使农民的土地物权由虚变实，真正实现“还权赋能”。
(三)以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制
在农村土地流转中，农民最大的顾虑是土地使用权流转后失去了土地所承载的社会保障功能，影响其基本生存所需的就业、养老、教育、医疗等。只有通过完善农村社会保障制度，提升农村社会保障水平，让城乡居民享受同质化的社会福利权利，弱化土地的社会保障功能，才能促使农民逐步摆脱失去土地的后顾之忧。
一是要加快户籍制度改革，彻底消除城乡二元户籍管理制度，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，实现城乡居民自由迁徙，保障农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。尤其要消除隐藏在户籍背后的城乡身份差异和社会保障权利不平等现象，实现城乡居民统一户籍背景下公平享有基本公共服务，保障农民进城后共享城市化成果、公平参与社会发展的权利。
二是要加大促进农民就业的政策扶持与制度保障，建立城乡统一的就业失业登记管理服务和制度配套体系，针对农民工的实际需求开展就业培训与就业援助，提高失地农民就业援助的针对性与有效性; 要搭建城乡四级联动的就业公共服务平台，促进就业信息的供需衔接，拓宽农民就业渠道; 要构建促进农民创业、就业的社会力量支持体系，鼓励各种社会组织和企业履行社会责任，开展“农民工就业援助计划”、“农民工创业计划”、“新市民学堂”等社会行动; 要促进进城农民工与市民社会保障的同质化，让进城农民工在住房、医疗、子女入学、失业保险、最低生活保障等方面享受与城市市民的均等化待遇。
三是要改善农村社会保障质量，增强农民的安全感和幸福感。在不断完善新型农村合作医疗、养老保险、失业保险、最低生活保障和社会救助等制度的基础上，要针对农民的社会保障诉求制定适合失地农民的社会保障制度，逐步实现城乡社会保障的一体化，让农民与城市居民享受同等的社会保障待遇，构筑农民生存与发展的基本保障线。
四是要完善农村社会保障筹资机制，加强自我造血功能。针对我国农村社保资金筹集渠道狭窄、自我造血功能不足等现象，可在农民土地承包经营权流转后的农民集中居住地建设适当的商业建筑，其租金收益可作为农民的社保资金来源或其它福利; 也可以考虑当风险保障金积累到一定年限或金额，却没有任何风险支付时，经过村民议事会协商，在确保基本风险金支付的前提下，将其余资金用于投资，增加收益，扩大失地农民社会保障。
(四)以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制
农民组织化程度不高、维权能力不够也是农村土地流转中农民权利流失的重要原因之一，需要通过加强农村基层民主政治建设，拓展农民参与民主管理的渠道，才能“为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”。
一是要拓展农民利益表达的渠道，提升维权的能力。通过完善农村公共事务议事决策规程、让村民在农村公共事务决策中拥有了制度性的“话语权”，促进村民在农村土地流转中自主决策、民主管理、民主监督，变“为民做主”为“让民做主”，真正做到农村的事情由农民自己做主，切实保障农民的主体地位，防止出现公权力高压下的“被市民化”或“被城市化”现象。
二是要探索多元主体协作的农村新型社区治理机制，在发挥基层党组织、村民代表大会作用的基础上，健全村民议事会、监事会等农村自治组织和各类经济合作组织，使基层党组织、农村社区自治组织、经济合作组织等形成有效的协作机制，不仅增强党对农村基层工作的领导，同时也实现政府服务农村社区功能的延伸，而且有效发挥农村社区自治组织和经济合作组织在土地流转中的组织化利益表达和维权功能，保障农民民主管理权利。
(五)以协调利益结构为基础，构建农民权利流失的风险防范机制
农村土地流转风险是指农村土地流转各方依个体理性在现行政策体系内作出的流转决策，却因可能的预期收益变动、政策演变、个人事业调整等不确定性因素而产生的风险。大量研究表明，在农村土地流转中，主要存在着市场风险、契约风险、社会风险，这些风险的叠加耦合，不仅会导致农民土地收益权受损，也会诱发农村土地流转中的相关各方发生利益冲突，加剧社会矛盾。因此，迫切需要协调农村土地流转中的利益结构，探索各种形式的利益协商与利益分享方式，构建农村土地流转中的风险防范机制。
一是要构建农村土地流转的风险预警机制。加强农村土地流转公共政策与法律法规的宣传教育，让农民真正了解农村土地流转的性质、流转的方式，各方的权利义务、法律后果; 掌握农村土地流转的法定程序，合同规范等，提高农民对农村土地流转的风险识别和风险防范能力。同时，也要提高基层干部的依法行政素养，消除农村土地流转中的行政障碍，防止基层干部滥用公权侵害农民的土地物权与合法收益权。更要改进农村土地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则，改善干群关系，化解干群矛盾。
二是要构建农村土地使用权流转的风险应对机制。通过成立市级农村产权交易所①，并在区县、乡镇分别建立农村产权交易分所、农村产权流转服务站，构建市县乡三级联动的农村产权流转服务体系，推动农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权等农民既有权利的市场化流转，促进供求价格自由匹配，防范市场风险。另外，还要规范土地使用权流转程序和合同，降低农民在土地流转中的交易成本，防范契约风险。也可以考虑建立农村土地流转风险保障金制度，按一定比例分别从业主流转面积收益、农民租金收益、村社公共收入中提取部分经费，加上一定的政府财政性补贴构成土地流转风险保障金，优先用于支付农民的收益损失和土地复耕成本，也可用于支付农民的最低生活保障、法律援助、就业培训等，确保农民的最低收益不受损失，以化解社会矛盾，防范社会风险。
(六)以纠纷解决为依托，构建农民权利救济机制
目前我国农民群体性维权事件多数与农村土地使用权流转中的各类纠纷密切相关，主要有农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议以及村民小组与村集体之间的土地争议。②尤其是一些地区在推进农村土地流转时以“公共利益”为名，违背农民意愿，导致农民的土地权利受损却不能得到及时和有效的救济，个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件，严重影响了农村的社会稳定，迫切需要完善农民土地流转中纠纷解决机制，为农民的各种土地权利提供充分及时的救济。对此，要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用; 促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制; 尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。在此基础上，促进各类纠纷解决机制的良性互动，为农民提供和解、调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等多元权利救济途径。
