在目前农地制度的框架下，农业与非农产业的边际效益悬殊仅使农地流转成为可能，农地的流转收益低以及农地的保障功能较重严重地束缚着农地的流转，农地的规模化、产业化、现代化经营仍不可能得到实现。农地制度一定要重新安排。“股权农地+保障农地”的农地制度创新可提

   农地适度规模经营是农业现代化的必然，而农地适度规模经营又必须通过农地流转、资源优化配置的途径来实现。正是在此种意义上，中共十七届三中全会的《决定》英明地指出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转让、出租、转包、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。然而，农地流转、农地规模化经营是一项十分复杂的系统工程，农业生产和非农产业之间边际效益的差异仅是提供了农地流转的可能，其中还牵涉到农民的农地转出收益问题、农地的保障功能问题，而这些问题的解决必须有待于新的农地制度的建立。 

�一、农业与非农产业的边际效益悬殊 

�诸多学者认为，土地使用权的所有者――农户，只要按照自愿、自由的原则进行一系列的市场交换行为，就可以实现土地的规模化流转、有效性流转。而实际上，农地承包经营权的流转机理可依据土地边际产出效益所耗费的劳动量（人力资本）与其他非农产业方面边际产出效益所投入的劳动量（人力资本）的比较，换言之，也即单位劳动量或者相同的劳动量投入到农业与非农产业的边际产出效益的比较，来判断农户是否会转让、转包、出租土地，从而达到土地流转成功，实现土地的规模化经营。 

�农地（使用权）流转机理之所以如此界定，是因为农民与市民、商人一样，都有着极强的经济理性，都是以追求收益最大化为目标的理性经济人。正如美国著名经济学家、诺贝尔奖金的获得者舒尔茨所言：“种种调查资料证明，传统农业中的农民并不愚昧，相反，对于市场价格的变动他们能做出迅速而正确的反应，农民完全能使自己的生产要素配置达到帕雷托最优状态。可以这样说，农民作为理性的‘经济人’，比之任何资本主义企业家都不逊色。” 

�农户在农业和非农产业中投入相同劳动量 （人力资本） 所产生的边际效益进行比较的结果，可以导致农户的三种土地经营行为： 

　　�第一种情况：农地的边际收益＞非农产业的边际收益 

�在此种不等式之下，基于追求最大利益的理性，农户就会继续在土地上进行其生产经营行为，而绝对不会放弃对土地的使用。这也说明了其他二、三产业缺乏对农户的“吸引力”， 农户一般不会轻易地进行土地的承包经营权转让、转包或者出租等，这会大大阻碍土地的流转。 

　　�第二种情况：农地的边际收益=非农产业的边际收益 

�在此种等式之下，由于两方面的边际收益率相差无几，基本平衡，农户是否会放弃农地、流转农地而选择其他非农产业，主要看农户的个人偏好（基本上由其自身的自然禀赋所决定）。即农户到底是喜欢土地上的生产行为， 还是二、三产业领域的生产、服务行为， 由农户自身的倾向性所决定。 

　　�第三种情况：农地的边际收益＜非农产业的边际收益 

�此种不等式与第一种情况恰好相反，在这种土地上的产出效益低于乃至远远低于其他行业的产出效益的情况下，由于经营土地太不合算，农户就会自愿放弃在土地上的行为，而转向非农的其他行业。如果农户放弃了土地生产经营行为，这对于土地流转并实现规模化经营具有明显的促进作用。 

�根据上面的分析，可得出这样的结论：土地流转得以顺利进行的机理就是：在等量的人力资本投入下，其他二、三产业的产出效益要大于土地上的产出效益，而且越大越好，这时劳动力就会向非农产业转移，非农就业越来越多，土地上的劳动力越来越少，土地被空出来了，土地流转就会自发地进行，直到两者边际效益相等为止。 

�目前我国的情况就是，农业与非农业的边际效益相差悬殊，据有的学者对重庆忠县三会镇的调查研究，种植收益如果减去劳动力成本，基本就没有利润可言 。而我们对河南省南阳市赵店乡的调查也表明：农民在家种地的收益仅相当于出去打工收益的零头而已。在此情况之下，由于农业生产的边际收益极低，即使土地上的劳动力不断转移，剩下的劳动力越来越少，但农地上的边际收益无论如何仍不能与非农产业的边际收益相提并论（不进行农地适度规模经营，其边际收益根本不可能赶上非农产业的边际收益），有时就是仅剩下一个女性青壮年劳动力，农地上的收益还不及非农产业的收益，于是全家青壮年劳动力都出去打工（女性之所以最后才出去打工，是因为她劳动的农业边际收益与非农产业边际收益相比，不象男性的那样太过悬殊），留守家里的老人和孩子又不能种地收益，他们仅是种一点地保证基本生活而已。土地都空出来了，按照土地流转的基本机理，家里的农地绝大部分都应该流转出去。可是，实际情况并非如此，农地高频率流转、大规模流转并没有发生，种种制约因素束缚了农地的流转。 

�看来，农业与非农产业的边际效益悬殊仅仅从经济学上提供了农地流转的一种可能。 

�二、农地的转出收益较低 

　　�农地的转出收益是指农民的土地承包经营权出租、转包或者转让给其他经营者所获得的对价，是一种资本性收益，与投入自身的劳动力直接耕种土地所获得的农产品收益（农业收益）有着根本的不同。转出收益低主要是转入户的搜寻成本、谈判成本、互换土地以使土地集中、规模化经营的成本较高而农业的比较收益又较低，致使其经营农地的效益不高所造成的。转入户付给农户的土地使用费是从自己经营农业的纯利润中来的，如果经营农地的纯收益不佳，他怎么可能付给农户较高的流转费用呢？羊毛要出在羊身上，他总不可能为了付给农户高费用而自己赔钱吧。 

　　� 

目前的农地流转服务机构还不健全，特别是农地流转的信息平台――流转中介在各个地方还没有建立起来，正如一些学者所言：“如果说从交易平台来看，全国大部分地区基本没有流转载体，即使很少的地区有交易平台， 但是我们也经常看到，有舞台，没有人唱戏（没有相关人员服务也就较少供需双方的交易），无法形成剧场的状况。” 这样要转入农地的大农业经营者要想找到交易对象还得自己四处寻觅，在此过程中无疑就使搜寻成本提高。找到了要转出农地的农户之后，还要一个过程，这样要转入农地的大农业经营者要想找到交易对象还得自己四处寻觅，在此过程中无疑就使搜寻成本提高。找到了要转出农地的农户之后，还要一个一个地与他们谈判，这显然要比与一个交易对象一次谈判成功的磋商费用大，而且，还不排除在分散谈判的过程中，由于农户们的文化素质、道德水平参差不齐，个别农户的恶意磋商、故意刁难而额外增加的谈判费用。在付出了高额的谈判费用，交易达成之后，由于农户们是分散交易的，转入的农地是乱插花状态，还是不能进行整片的、集中的规模化经营。要想连片集中经营，还得与邻着的农户的土地进行置换。互换的费用是很高的，因为你想换地的欲望较高，也就是换地的需求很大，对方又没有这方面的需求，也就是换地的供给不足，根据供求关系与价格的原理，需求越大，供给越小，则需求方要付出的价格就越高 。另外，由于农地流转的公证制度、监督制度、纠纷解决机制都不完善，农户违约的成分很大，违约后又不能较好地解决，这又出现了违约成本，这一切全都加到规模经营者的经营成本中去，总额会是一个很大的数字。同时农产品的价格较低致使农业的收益不高，这一反一正，大农业经营者的纯利润不可能可观，自然导致付给农户的农地使用费很低。付给农民的使用费、租赁费很低，也即土地转出去、不转出去没有太大的收益上的差别，而且自己随时收回也有较多的麻烦，于是，他们干脆就不流转了。农地的转出收益较低影响着农地的流转。 

　　�三、农地的保障功能较重 

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（一） 农地本身的保障十分出色 

农地主要有两个方面的功能：一是经济功能；二是保障功能。农地的经济功能之低已成共识，其实，早在两千多年前的汉朝，人们就已认识到了这个问题。太史公司马迁先生就在他的名著《史记》里说得清清楚楚：“夫用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门。”现在由于工业化、城市化、科技化的发展，农业的经济功能与工商业的经济效应更不能相提并论了。事物有着平衡的原理，某一方面强了，另一方面就较弱，一方面弱了，另一方面就较强，一个甘蔗不可能两头都甜。农地的经济功能较弱，其保障功能可是十分突出。

�首先它有一个重要的自给自足性收益，保障农民少受通胀之害。任你物价如何飞涨，我农民农地上生产的粮食不用出钱买，菜不用买，食用油不用买，水不用买，柴禾不用买，等等，这样，农业、农民就在很大程度上避免了消费支出上的通货膨胀，为他们带来很大的收益。

�其次，农业有着基本生活保障（生命保障）收益。如果农民的工资性收入没有了，他们还要在城市里生活的话，那就只有饿死、冻死的份儿，若是他们还有土地，退回到农业，土地能生产粮食、蔬菜等基本生活资料，会保证他们衣食无忧。再假若国家闹粮荒，粮食紧缺，多少钱也难以买到粮食。这时候，农民的土地能生产粮食，此时的粮食就是无价的，农业的收益就是不可能用金钱计算的。中国的古人就很有智慧，之所以他们一直强调农业是根本，商业是末业，就是看到了农业的基本生活保障收益极高的缘故。现在的农民是历史上农民的子孙，他们对这一点是很清楚的，因此一般情况下他们绝不放弃农业。即使在眼前的工商业中能取得较高的经济收入，他们也会居安思危，以备万一，把土地、农业作为生存的最后防线。 

�另外，现在农业上的国家负担（税费）也取消了，随之而来却是国家众多的农业补助，如种粮直补、种棉补助、种烟补助、养猪补助、养牛补助、退耕还林补助，等等。只要种地，这些额外保障都是有的。这就导致现在一些城市人口想把自己变为农民户口、农业人口，然而乡村社区却断然拒绝。

�（二）农地之外的保障很难实行 

�1我国工业化正在起步，提供不了充足的就业岗位。我国改革开放仅仅30年时间，步入世界工业化、市场化、现代化的轨道和平台的时间应该更晚（我国在2001年底才加入世贸组织），因此，我国的工业尤其是制造业大多还处于全球化（世界工厂）中的低端乃至最低端的分工环节，仅有一部分进入世界传统产业及中间加工工业的环节，中高端产业的链条我们基本还无缘问津。可想而知，仅低端产业能提供多少工作岗位！制造业还在初级阶段，相关的服务行业肯定也不会发达，城市化的水平也发展不起来，这些都使得第二、三产业的岗位极其有限。相反，中国农村的剩余劳动力却源源不断，数量庞大，这些有限的工商业岗位于此来说，真可谓是供不应求、杯水车薪。而且正由于我国工业基本上处于世界工厂的初始链条，那么中、高环节的一点点震荡或波动就会对其造成很大的冲击。而恰恰近些年来世界经济危机或其他灾害性事件频频出现，诸如20世纪90年代末的亚洲金融风暴、2008年的美国次贷危机、2011年初的日本大地震等，这些都会对中国的经济、就业特别是农民工就业产生重大的影响。 

�就以2008年的美国金融危机为例。由于国际形势的恶化，海外市场对中国相关产品和服务的需求急剧减少，据2009年初中央农村工作领导小组办公室在新闻发布会上公布的数字，全国大约有2000万农民工因此次金融危机失去工作，达到农民工总数的153%。根据国家统计局的调查数据,在2009年春节前返乡的大约7000万农民工中,因企业裁员、企业关停、收入低、找不到工作等与国际金融危机影响有关的因素而返乡的农民工为1200万人，占返乡农民工的171%，占农民工总数的85% 。另据人力资源和社会保障部公布的数据，2009年春节返乡的7000万农民工中，虽然有80%已经返城，但是其中的1100万人还没有找到工作 。 �

由此可见，非农就业如此没有保障，农民还得以土地为重要保障。 �2中国还是一个比较穷的发展中国家，拿不出较多的资金对农民全方位保障。众多的学者都认为建立完善的、全方位的农村社会保障制度可使农民放弃土地。 

�由此可见，非农就业如此没有保障，农民还得以土地为重要保障。 

2中国还是一个比较穷的发展中国家，拿不出较多的资金对农民全方位保障。众多的学者都认为建立完善的、全方位的农村社会保障制度可使农民放弃土地、提高农业规模化经营，于是就构建了对农民的种种保障，包括：农村最低生活保障、农民失业保障、农民医疗保障和农民养老保障，等等。但问题的关键是，这种种保障是要有经济实力的，哪一种保障不要钱啊。马克思的辩证唯物主义和历史唯物主义原理告诉我们，各种制度建设这些上层建筑是要以经济为基础的，是根本不以人们的主观意志为转移的，善良的愿望、美好的期待是无助于问题的解决的。 

为什么发达国家的国民的保障水平高，不发达国家的国民保障水平低，就是因为发达国家的经济实力较强。我们的国家是否已有建立农民周全保障的经济实力呢？答案是否定的。目前中国企业居于全球产业链条的末端，不仅能够提供的就业岗位较少，而且能够分享的工业利润更是极为有限。中国企业的科技含量普遍较低，主要属于劳动密集型的产业，技术水平高一点的企业又没有自主知识产权，基本赚取的都是“辛苦钱”。很显然，我国企业在世界产业链末端只能分享到微薄的利润。鉴于此，姚洋教授指出：“中国仍然是一个比较贫穷的发展中国家，在世界一百八十多个国家和地区里，如果按人均收入排名，我国只能排到一百二十名左右。在收入水平如此之低的情况下，要建立很高的社会保障制度是非常困难的。” 

3城乡统一的保障制度可能不适合对农民工的保障。从某个角度讲，农民工既不是农民，也不是工人，更不是城市居民。其中的根本原因在于，工人和城市居民是在城市安居的，而农民工恰是不断迁移、不断流动的一族。此种不间断的迁徙性使某些城乡统一的保障制度很难对他们实行。就拿当前正在城市推行的养老保险来说吧，它要求移民工人和本地工人参加同样的保险。但是，众所周知，保险的可携带性是很差的。当参保人从一个省迁移到另一个省的时候，他的保险就作废了。再者，出来打工的农民都比较年轻，近期不可能获得养老保险的收益。正是基于此，保险公司才热衷于此种保险的城乡统一，因为这其中有着太大的利润空间。然而，对于多数移民工人来说，当前的养老保险制度基本上就是对他们的一种变相剥夺。农地之内的保障突出，农地之外没有保障，农民自然得依靠农地保障了，所以不能轻易流转土地。农地的保障功能太重束缚着农地的流转。 

�四、农地制度创新 

�（一）现行农地制度简析 

�既然农地的保障功能重、流转收益低使农地难以流转、难以规模化经营，我们的农地制度设计就应该对症下药，解决好这两方面的问题，农地流转、农地规模化经营才可能有所好转。而我们目前的农地制度仍是20世纪70年代末、80年代初为解决我国人民温饱问题而实行的家庭承包经营的农村土地制度。此土地制度分田到户，人人均等，农民获得了土地剩余的索取权，极大地激发了农民的生产积极性，不但解决了中国几千年来任何政权也没能解决的人民的温饱问题，而且促使中国经济创造了“世界性奇迹”。但是至迟至20世纪80年代末，此土地制度的潜力已挖掘殆尽，已不能使中国农村经济再进一步增长 。其中最关键的就是一家一户分散、零碎化经营所造成的严重效率损失！所以20世纪90年代初中央就提出了进行土地流转、发展农地适度规模经营的策略，可是我国农村土地的根本制度并没有改变，还是一如既往。我们应该知道，这一制度既然是解决农民温饱问题的，那么其性质就是以保障性为主的农地制度。其效率性设计明显不足。如果想进一步提高农业生产效率，实行农业规模化、产业化、现代化经营，必须要有对应的农地制度，因为在老的制度框架下不可能产生新的效果！实际上，目前农地制度下我国农地流转、规模化经营的状况就足以证明这点。

　　从中国人民大学农村与农业发展学院近期在全国开展的农村土地调查来看，农地流转、农地规模化的情况非常不如预期。主要表现在以下几个方面：第一，参与土地流转的农户较少。据所调查的1900多份样本来看，转入过土地的农户仅占1511%，转出过土地的农户仅占1507%，还不说这二者之间肯定有重复的农户，这样实际流转农地的农户要更少，估计不足30%。第二，土地流转的市场性很低。调查数据显示，4375%的农户将土地转让给本村的亲戚，4276%的农户将土地转给本村的其他村民，土地流转带有很大的人情、乡情。这个特点从一定程度上说明我国农村土地流转还比较封闭，自由、开放、公平的正规市场并没有建立起来，自然不能按照市场机制的原则来优化土地资源配置。第三，土地流转的期限太短。以土地转出作为统计口径，以1年为期的比例多达2302%，而高达4475%农户在转出土地时没有确定期限。

　　根据合同的基本原理，不定期的合同就意味着是短期合同，便于当事人随时撤回。第四，农户的农地经营规模仍然很小，户均耕地面积大致在5-8亩之间，而且在这么小的规模上还要被分割至4-6块。 

家庭承包经营的农地制度的成绩是有目共睹的，但在新的形势之下也必须对其再作创新。 

　　（二）“股权农地+保障农地”的农地制度的提出 

我们在此提出“股权农地+保障农地”的农地制度创新路径。即通过较为详密的各方面的考量，辟出保障农户家庭基本生活的农地数量，这部分农地由农户自己耕种，剩下的农地经由村集体经济组织之手，在它的中介和监督下，农民以自己的土地承包经营权入股，和大农业生产者联合建立股份合作社或股份有限公司，按照土地股权从合作社或股份公司的土地规模经营收入中获得“土地保底租金+按股分红”的收益。农民入股以后，既是股东，又当业主，比较形象的概括就是：土地变股权，农户当股东，收益靠红利。 

　　1新农地制度的作用机制解析 

　 （1）股权农地可一定程度上解决农地流转收益低的问题，使农民由消极流转转向积极流转。

首先，股权农地模式可节省大农业经营者的各种成本。农民的相当部分农地以股权的形式被集中起来，且有村集体经济组织的监督和中介，欲规模经营的大农业生产者不用再一家一户地获取谁将流转农地的信息，也不用逐家逐户地讨价还价，更不用费尽心机地置换农地，他们只与村集体经济谈判或者与农民的代表磋商就可以得到大片、集中、成规模的农地，搜寻成本、谈判成本、换地成本等都可以免去或者费用被大大降低，自然他们规模经营的效益也会提高，付给农民的农地使用费相应也就提高了。

其次，股权农地模式可提高大农业经营者的生产效益。股权农地模式使农地非常容易地实现集中，大农业经营者对之进行规模化经营，比在从农户手中转入的零碎的农地（换地在很大程度上很难实现）上进行分散经营有更高的经济效益。主要体现在：（1）采用农业机械化耕作实现了资本要素对劳动力的替代，降低了农业生产成本。（2）抹去了分散状态下较多的田间道路、户与户之间的边界等，多出了一大部分可耕的农地资源。（3）有利于激励经营者采用、吸收更先进技术，改进生产函数，从而增加投入产出率，等等。较高的经济效益使他们付给农民的部分也会水涨船高。

再次，这种模式的逐年分红也避免了农民的土地增值损失。在分散流转的情况下，农户每年获得的流转收益基本上都是不变的，这样，农地不断增值的那部分收益就无从保障，而逐年分红的形式就使农民每年获取的红利包含了农地不断增值的那部分效益。 

股权农地模式下农民的农地流转收益大大提高，他们流转农地的态度就会由消极走向积极。 

（2）保障农地可解除农民的后顾之忧，使农民放心大胆而且顺利地流转农地。 

由于后顾之忧较大，使农民的生存理性战胜了经营理性，甚至将土地抛荒、撂荒也在所不惜（当然也有流转收益较低的问题）。可能也有些农户认识到土地抛荒、撂荒浪费了资源，应当把一部分土地拿出来流转，可是由于计算每家每户的保障地的份额是一个非常复杂的活动，比如要根据此一农户土地的贫瘠、肥沃程度、农业生产技术应用程度、个体成员的不同（男性多还是女性多、孩子多不多、有没有需要赡养的老人等）以及不同的生活习惯等计算出这一家具体需要的保障地面积。这需要较高的经济学知识和社会学知识，只有专业人员才能胜任，普通农户意识到这么麻烦，干脆算了，都留着得了。即使有些农户对这一问题能够解决，但也不一定就能达到理想的该留下的留下、该流转的流转的目标。这是因为，对单个农户来说，现行的农村土地承包制度是既定的“制度框架”，他们个人根本不可能改变这种外在制度安排，那么单个农户只能在这种制度框架内追求自身利益最大化，现行制度外的追求只能是一种奢望（交易成本高、权力寻租以及各种不经济因素会阻挠农地流转）。现在有了新的制度安排，不仅保障地的计算由政府通过专业人员可精确得出，该流转的土地也会便捷、有效地集中，从而免去了较多的交易成本以及一些不当的阻力。顺利实现了流转，农民必定有一个更高的收益。 

现在后方有保障，前方有激励，生存保障和经济效益都有了保证，农民就会愉悦地放弃土地，农业规模化经营、产业化经营、现代化经营就会大大发展。 

2新农地制度的实行要点 

新农地制度在实行的过程中一定要解决好几个重要问题，否则会事倍功半甚至适得其反。 

　　首先，做好个人生活保障所需最低限度的土地面积核算工作。这里的关键是要确定好保障标准 PS，然后，按照不同类型的土地边际产值ΔMPn/ΔMSn 与保障标准PS 之间的关系，就可以得到不同类型土地上给予农户个体的保障土地面积了，如下所示： 

� PS=ΔMP1/ΔML1=ΔMP2/ΔML2= … =ΔMPn/ΔMSn 

　 由此式可知，当不同类型土地面积上单位土地的边际效益与个人生活保障所需要的最低限度土地上的边际效益（也就是保障标准）相等时，就容易确定个人生活保障所需最低限度的土地面积了。然而，由于土地差异的存在，其类型极为丰富，现实中的土地核算也就成了一个复杂的、重要的问题。 

   其次，解决好土地股权的集中问题。把农民保障地以外的土地以股权的形式经村组织集中起来，就差不多等于把土地收归集体再重新分配。这从宏观上来看是有效率的；然而，在实际经营中，有一部分农户土地的产出远远高于整体农户的平均产出，若不能给予这部分农户相应的补偿，他们就不会自愿地将自己的土地以股权的形式上交，自然会影响新农地制度的推行。对于此， 应当在土地以股权的形式集中之后，尽可能地吸纳这些农户成为新农业股份公司的农业工人或聘为管理人员，这样一方面使他们发挥了技能优势，为新公司作出了贡献，为大家作出了贡献；另一方面自己也获得了不错的收益，少了抵触情绪，便于新农地制度的施行。 

　　再次，搞好村集体经济组织的民主建设问题。由于全国大多数村集体经济组织都由村委会代行其职能，即使有些地方有专门的村集体经济组织机构，在很大程度上也受到村委会的影响或支配。所以，村集体经济组织的民主建设问题就涉及到村委会在关系到群众重大经济利益时的民主决策问题。其中，引入民主决策制度是保障农户利益的根本途径。民主制度的引进削弱了村领导在社区制度安排中的权力，有效地防止了村领导为一己私利而剥夺农户利益的行为的发生。村委会成为真正意义的自治组织，能够代表集体中大多数人的利益，使得集体内土地制度的安排能够真正反映村集体成员的要求。