经过30多年的经济高速增长，中国进入了经济与社会的转型发展期，对土地制度提出了新的要求。在当前的社会背景下，究竟什么样的土地制度才能更有效地保护农民权益并且促进经济与社会可持续发展？为了回答这一问题，来自国内外知名学术机构的30多位专家学者，于2011年6月25～26日齐聚杭州，参加以“土地制度与发展”为主题的首届“浙大-科斯基金会‘制度与发展’国际研讨会”。会议由浙江大学和科斯基金会主办，国际食物政策研究所与《中国农村经济》杂志社协办，浙江大学社会科学部与中国农村发展研究院承办。101岁高龄的诺贝尔经济学奖获得者罗纳德・科斯教授为大会发来了视频讲话。与会代表围绕中国农村土地制度的变迁与困境、国内外农村土地制度改革的实践、中国未来农村土地制度改革的思路等问题展开了深入研讨。
一、中国农村土地制度的变迁与困境
（一）新中国成立后农村土地制度的变迁
新中国成立后，农村土地制度的变迁历程可分为三个阶段。1949～1955年的建国初期，农村土地归农民所有、由农民经营。1956～1978年期间，农村土地归一定范围的集体所有，由集体统一经营，农民个人不拥有土地的所有权和经营权。1978年以后，中国实行了农村家庭联产承包责任制， 在这一制度下，农村集体仍拥有土地所有权，但农户拥有土地承包经营权。改革开放后的这一阶段根据土地权利分解情况又可以分为两个小阶段：首先是初期的“两权分离”阶段，即土地所有权与承包经营权分离，体现为集体拥有土地所有权，农户拥有土地承包经营权；进入20世纪90年代以后，随着工业化推进，农村劳动力大量流动，土地权利在“两权分离”的基础上出现了“三权分离”，即承包经营权又被分解为承包权和经营权，体现为集体拥有土地所有权，集体内的农户拥有土地承包权，而土地经营权可以流转。
（二）当前农村土地制度的困境
在中国，农村土地对农民而言既是一种生存权利，又是一种发展权利。但是，现实中损害农民土地权益、不利于农业发展的现象很多。具体体现在以下几个方面：一是“以推进城镇化之名，行侵犯农民土地权利之实”。一些地方在推进工业化、城市化的进程中，通过随意低价征地获取“低成本”土地，侵犯农民土地权利。二是“以统筹城乡发展之名，行牺牲农村发展空间之实”。许多地区出现农民“被上楼”现象，不仅损害了农民正常的生活，而且严重制约了农村未来的发展空间。三是“以实现耕地‘占补平衡’之名，行破坏耕地资源之实”。许多地方在“占补平衡”中以次充好、以假乱真，破坏了耕地资源。四是“以土地制度创新为名，行损害农业发展之实”。一些地方政府在通过农地流转平台收回农民土地经营权、推进农业规模经营的过程中，以各种名义把农地变相改成非农用地，严重影响了农业发展和粮食等主要农产品的供给。与会者认为，出现上述现象的原因主要有以下几点：
1.产权主体不明晰。中国农村土地制度实际上是一种多元产权结构，但是，多元产权结构中产权主体并不明晰，这是导致各种侵权事件发生的根源。根据相关法律，目前农村土地归农村“集体”所有，农村居民按户承包土地，土地经营权可以自由流转。但是，土地归“集体”所有的主体对象或其代理人往往不明确，农村集体土地缺乏明确的人格化代表，农村集体土地产权主体虚设，或产权主体缺位，而没有明确主体的产权就无法实现产权的排他性，使得土地权属边界模糊，权利纠纷频繁，农民的土地权益无法得到有效保障。
2.产权不完整。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足，例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。
3.产权缺乏有效的实现途径和保护机制。合法的转让权是实现财产权的关键。但是，因为农村土地产权主体不明晰和产权不完整，以及产权交易市场建设滞后，现实中土地权利的交易性和变现性很差，导致土地资源要素配置扭曲，产权效率低下，不能帮助农民有效实现产权收益。另外，在现实中农民往往缺乏充分行使自己土地权利的能力，组织化程度也较低，土地权益很容易被侵害。
4.城乡土地产权不对等。中国城乡土地划分为国有和集体所有两种。这两种土地产权存在严重的不对等：国有土地可以在一级市场交易；而农村集体土地产权没有完整的用益物权属性，其权益无法在一级市场实现，只能通过征收转为国有。而这一过程中的行政干预导致土地价格无法真实反映市场供求，大部分增值收益被政府和开发商拿走，农民权益被大肆侵害。
二、国内外农村土地制度改革的实践
（一）印度和越南的农村土地制度改革实践
1.印度的农村土地制度改革。
在殖民统治期间，印度上等阶层拥有大量土地，通过收取土地租金获得收益；少量拥有小块土地的农民形成自耕农阶层；大量的佃农不拥有土地，通过承租地主的土地获得微薄收入。在1950～1972年期间，印度进行了大量的农村土地制度改革试验，改革的主旨是将土地权利扩大到更多的阶层。印度政府规定，单个农民拥有的土地数量有一个严格的上限，因而没有一个农民可以拥有大量的土地，地主阶层随之消亡。随后，印度政府取消了农业部门的税收。在这一改革期间，印度每个邦大概通过了平均2.1项关于农村土地制度改革的法律，10%的耕地被重新分配。印度农村土地制度改革对经济和社会的长期影响是多方面的。首先，在消除不平等上，农村土地制度改革减少了收入不平等程度，平均而言，土地制度改革将收入不平等程度降低了20%。但这一影响的程度依赖于历史上土地的分配情况。其次，在生产率方面，农村土地制度改革提高了农业生产率和农业工资，增加了农村劳动力的供给。但是，农业工资的提高会降低发生土地制度改革的地区对工业企业的吸引力，因而土地制度改革对工业化的长期影响还需要后续研究进一步探讨。
2.越南的农村土地制度改革。
越南的土地立法开始于1954年。作为一个社会主义国家，越南在法律上规定大部分农村土地归集体所有，仅有5%的农村土地归私人所有，但是，农户家庭收入中的80%来自这5%的私有土地。因为农村土地集体所有缺乏有效激励，从集体化开始到20世纪80年代，越南成了一个粮食净进口国。在20世纪80年代末期，越南进行了土地制度改革，具体体现为1988年通过的第10号决议，该决议规定，土地收益归私人所有，土地使用权的期限是10年。1993年，越南通过了新的《土地法》，把土地使用权的期限增加到20年，而且对土地进行确权颁证。其中，农民对土地拥有下述权利：可买卖、可抵押、可遗赠、可继承。新的《土地法》促进了农村土地流转，促使农民增加了对土地的长期投资，提高了农业生产率，越南农产品产量大幅提升。但是，目前越南的农村土地流转有所减缓，主要原因是缺乏合适的制度安排来解决失地农民的补偿问题。
（二）中国最新的农村土地制度改革实践
近年来，在中国许多地方出现了农村土地制度改革的创新，与会专家主要讨论了3个典型的农村土地制度改革创新模式，即“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。
1.“成都模式”。成都市从2008年开始开展了以“还权赋能、农民自主”为核心的农村土地制度改革。这一改革包括如下几个部分：一是确权颁证。成都市政府对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权进行确权、登记和颁证。二是出台相关法规，搭建交易平台。成都市政府出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》和《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》，而且搭建了农村土地产权交易平台。三是建立“政府引导、市场运作”的投资平台，创新农村金融体制，发展新型农村金融服务机构。四是在全国率先设立耕地保护基金，用经济手段落实耕地保护责任，增强了农民保护耕地的意识。成都市农村土地制度改革取得了如下成效：一是明晰了农民相应的财产权利，使其能够成为市场主体选择是否转让以及如何转让土地权利，为促进劳动力、土地等要素在城乡间自由流动创造了条件；二是增强了农民对地权稳定性的预期，有利于土地流转，使土地经营走向规模化；三是搭建了产权交易平台，为土地要素流动奠定了基础；四是提升了农民主体地位，增强了农民民主意识。有专家详细介绍了成都金陵村发生的土地制度改革案例。金陵村在农民自愿的基础上通过“星星对月亮”的形式将农户集中到新区居住，通过整理宅基地共节余110亩土地，其中76亩利用国家增减挂钩政策，以每亩15万元的价格将土地指标卖给政府，将这些建设用地转化为农业用地；另外34亩土地以每亩44万元的价格，将40年的使用权转让给一家企业。通过土地的整理和转让，金陵村不仅增加了农民的财产性收入，而且土地利用效率也大大提高。金陵村的案例表明，合法的土地转让权能够实现农民土地的财产性收入，促进土地资源的合理配置。与会专家在讨论中提出，金陵村的土地制度改革模式如果能突破区域限制，例如，东部地区给外来农民工提供经济适用房，这些外来农民工将老家的宅基地复垦，宅基地建设用地指标通过公开的市场流转到东部地区，那么，这一改革思路将不仅能够帮助外来农民工实现市民化，而且也将解决东部地区建设用地指标短缺问题。
2.“嘉兴模式”。嘉兴在农村土地制度改革方面也进行了创新。嘉兴于2008年启动实施了“两分两换”的农村土地制度改革试点。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障等权益。
这一改革的具体措施包括：第一，实施以宅基地换钱、换房、换地方的试点。在农户自愿的基础上鼓励农户放弃宅基地，并提供多种可选置换形式：一是政府给农户到城镇购买商品房提供货币补贴，二是农户到新市镇和城乡一体化新社区置换搬迁安置房，三是农户拿出部分或全部房子到工业园区置换产业用房，用于从事工业生产或出租。第二，实施以承包地换社保的试点。具体来说，就是在坚持和稳定土地家庭承包经营制度、农用地用途不变、农用地量与质不变的基础上，以土地承包经营权换股、换保障，流转土地承包经营权，推进规模经营，转变农业生产方式。
3.“苏州模式”。苏州为推进城乡一体化进行的农村土地制度改革的具体措施是“三集中”、“三置换”与“三大合作”。“三集中”包括：第一，推进工业企业向规划区集中；第二，推进农业用地向规模经营集中，鼓励农地在农户间规范流转，组建土地股份合作社，发展规模现代农业；第三，推进农户向新型社区集中居住，换房进城进镇，或就地集中居住。“三置换”就是依照相关法律和政策，经过一定的合法程序和市场化运作，由农民自愿将自己在农村集体经济组织内拥有的三大经济权益（即集体资产所有权和收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房所有权），进行实物置换或价值化、股份化置换。具体包括：第一，将集体资产所有权和收益分配权量化到个人，转化成社区股份合作社股权；第二，将土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权，或以预征地方式置换基本社会保障；第三，将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换第二第三产业用房，或置换股份合作社股权。“三大合作”是苏州推进城乡一体化中明晰产权、实现资产资源共享的重要机制创新，包含了土地股份合作社、社区股份合作社、农民专业合作社。专家们讨论认为，这些农村土地制度改革实践能够启发其他地区进行类似的改革探索，从而为中国未来大范围内的农村土地制度改革提供借鉴。以上三种模式均实现了农民土地的财产性收入，提高了农民的生活水平，促进了土地资源的规模利用，增进了农业生产效率。当然，这三种模式也存在差异，因为不同地方的资源禀赋、发展阶段、发展模式不尽相同，而且制度的演化是存在成本的，但三种模式的出现，从新制度经济学的角度而言，均是朝着交易成本最小化的方向发展的。
三、中国未来农村土地制度改革的思路
1.明晰产权主体。在这方面，个别专家提出应该将农村土地彻底私有化。但是，更多的专家认为，在中国目前的现实背景下，土地私有化既不可行，也没有必要。不可行的原因是通过土地私有化明晰产权的成本太过高昂。不必要的原因是产权为一组权利束，具有可分解性；同时，土地具有多种属性，既有私人属性，又有公共属性。因此，土地产权既可以公有、私有、共有，也可以混合所有，关键是要将权利界定清楚，明晰土地归谁所有，并界定清楚谁有产权的实施能力，使更多的使用权物权化。实际上，这正是科斯开创的新制度经济学的核心观点：产权的界定比产权的所有形式更为重要，产权界定的原则是尽量降低产权界定与实施的成本，并且提高产权的实施效率。在农村土地集体所有这一前提下，明晰产权主体需要弱化所有权、强化使用权。具体而言，对于三类不同形式的农村土地，要进行如下改革：一是使土地承包权永久化和物权化。农民的土地承包经营权本质上是一种物权，而不是债权。二是使农户宅基地及其房产财产化。明确农户拥有其宅基地上的住房与城市居民私宅同样的财产权利，核发产权证，允许异地交易、置换和银行抵押，同时，改变“一户一宅”无偿使用、无限期分配宅基地的制度。三是将集体建设用地股权化。允许农民集体经济组织在一定范围内，市场化开发利用非农建设用地，发展农村第二第三产业和集体经济。
2.培育土地产权交易市场。市场是资源优化配置的有效手段和必经之路。与会者讨论认为，合理的土地转让不仅能够促进土地生产率的提高，而且能够增加农民的财产性收入，降低城乡收入分配的不平等程度。因而，要赋予土地资源合法转让权，在明晰产权主体的基础上，充分发挥市场的作用。“成都模式”的经验表明，土地产权交易市场的存在能够让农民或其代理人成为交易的主体，有效地配置土地资源，实现多方“共赢”的局面。因此，培育土地产权交易市场是土地制度改革中非常关键的一环。具体措施是培育县（市）、乡（镇）、村三级土地产权交易市场与相关服务体系，首先在一定的区域范围内实现土地产权的市场交易，进而逐步推进农村土地产权跨市、跨省交易。
3.实现城乡土地产权对等。在当前统筹城乡发展的背景下，要通过农村土地制度改革让农村集体土地使用权与国有土地使用权拥有同等的、完整的用益物权属性，包括农业用地、宅基地、农村集体建设用地。城乡土地产权的对等可以使土地使用权在城乡之间依照市场机制自由流动，从而保障在土地要素的市场化配置中农民的土地权益得到体现，最终从制度上建立新型的城乡关系，让农村居民和城市居民具有均等的发展机会。要实现这一点，需要国家在法律法规上有所突破。
4.保障土地产权的实现。产权实现的前提是产权主体的明晰，在此基础上，通过市场机制实现产权收益。但是，因为信息不对称等因素的存在，土地产权在转让时很容易被侵害。要减少产权被侵害现象的发生，需要完善治权体系，保障产权的实现。治权的意义在于为土地产权的实施和保护提供制度保障。要实现有效的治权，首先，需要进行相关司法建设，以利真正形成公正、公平、开放的土地产权交易市场体系。其次，需要完善干部绩效考评机制，提高地方政府的侵权成本，改善治权结构。再次，需要完善农民组织，提高农民自我保护产权的能力。5.解决好社保和失地农民的问题。与会专家讨论认为，深化中国农村土地制度改革的前提条件是解决好农民的社保问题。农民的社保问题不解决，农村土地制度改革就难以得到社会的支持，改革的风险会很大。此外，解决农村劳动力转移问题是深化中国农村土地制度改革的必要条件，农村劳动力转移主要依靠非农产业发展，地方政府需要为非农产业发展提供宽松的政策环境。
