一、文献回顾
长期以来，我国农民的社会保障是建立在土地保障基础上的，随着新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）的推出和土地经营权的流转，探讨农民养老问题与土地流转的相互关系很有必要。人口老龄化以及由此带来的养老保障问题是一个世界性难题，对于发展中国家而言问题更为严峻。发展中国家是未富先老，尤其是对于我国这样一个人口大国来讲，养老问题极具挑战性。中国70%的人口是农村人口，解决农村人口的养老保障问题更具有挑战性。解决农民养老保障问题能够进一步促进农村土地流转经营。而农村土地规模化经营，是农村社会化大生产的客观要求，必将提高农业生产效率，增加农民收入，推动农村经济的发展。
学术界对农民养老与土地流转的关系进行了深入探讨。当然，很多学者在论述的时候强调土地的社会保障功能不仅指土地的养老保障功能。在笔者看来，土地的社会保障功能主要体现在就业保障和养老保障两个方面。
有些学者提出通过土地经营权的流转，激活土地保障功能，增加农民收入，增强土地的养老保障功能。姜长云（2002）指出，应鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种土地资本化形式，提高土地保障功能，化解土地利用公平与效率的矛盾。［1］钟涨宝、狄金华（2008）探讨了在土地经营权流转的社会背景下，以土地使用权的流转为依托构建中国农村社会保障体系在客观上的可行性和一些具体对策。［2］
还有一些学者论证了土地保障功能的局限性和土地作为农民保障载体对农村土地流转的影响及对经济发展的阻滞作用。沈晓丰（2003）认为，只有解决好农民的社会保障问题，才能促使农民最终放弃他们作为基本生存保障的土地，使土地规模经营成为可能。［3］钱文荣和张忠明（2007）认为，老年农民经营农地主要是为了解决家里口粮和个人的养老问题。农业经营者的老年化、低知识化现象是导致农地经营效率较低的重要因素，这同时也严重阻碍了农地规模经营的推行。［4］何国俊和徐冲（2007）认为，社会保障对农户土地流转意愿影响显著，只有在农户生存有了保障以后，其经济理性才会得到体现，才愿意流转土地。［5］包宗顺等（2009）以农村社会养老保险参保率作为反映农村社会保障水平的指标，考察其对土地流转的影响，认为在农村社会保障特别是养老保险缺失的情况下，土地的养老保障作用尤其重要，这个因素极大影响着农村土地流转。［6］王银梅（2010）也指出，目前我国的农民是属于高度社会化的小农，他们选择较低风险但稳定的收入，而放弃高风险的高收入，选择亦工亦农，而不选择以纯非农产业收入作为家庭的持久收入。他们将土地作为家庭的最后保障线，这极大地影响了农村土地流转。［7］许恒周等（2011）研究发现，越是依靠家庭养老的农民越不愿意将土地流转，越是收入高的和参加社会养老保险及商业保险的农民越是愿意将土地流转。［8］王春超（2011）认为，农村土地特殊的保障功能是阻碍农村土地流转的重要因素。当非农领域就业的收入风险爆发时，土地能够作为最后的社会保障。大多数农户并不希望将“最后的生存保障”流转出去。［9］
通过上述文献的回顾可以发现，有的学者强调土地流转对农民的养老促进功能，也有学者强调农村土地的社会保障功能对土地流转的负面影响。笔者认为，我国区域差异较大，不同地区土地的收益程度不同导致土地保障功能差异显著。有些地方土地流转困难，有些地方土地流转容易。特别是在实施新农保的背景下，如何进一步促进农村土地流转，如何把农村社会养老保障和提高土地保障功能相互结合起来是值得深入探讨的问题。
二、农民养老问题与土地流转的相互关系
农民养老问题与土地流转之间具有密切的关系。农民养老问题解决得越好，越能进一步促使部分农民主动放弃土地使用权，促进农村土地流转。土地流转机制越完善，越能增加农民收入，促进农民参加社会养老保险甚至商业养老保险，更好地解决农民养老问题。相反，土地流转机制越不顺畅，土地利用效率越低，农民收入增加越缓慢，导致农民参保能力降低，农民养老保障需求难以满足；农民养老问题不解决，又进一步强化农民对土地的依赖性，阻碍了农村土地流转。
（一）农民养老保障制度的不完善制约着农村土地流转
土地是农民赖以生存的资源，具有生存保障、就业保障和养老保障等多项保障功能。土地不仅是最基本的农业生产要素，而且是农民最基本的生活资料来源，对农民起着重要的保障作用。要让农民放弃土地的承包经营权，起码要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益，而土地的收益不仅包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。
一般来说，农民对土地的处置方式有两种：一是自己耕种，二是把土地转让他人经营。究竟选择何种方式，农民不仅要考虑土地转让所获得的经济利益，更要注重土地的养老保障功能。从某种程度上说，土地具有为农民提供养老保障的特殊功能，在农村社会养老保障制度发展缓慢的情况下，土地的养老保障功能就会被强化，从而制约农村土地的流转。目前，农村中有三类人群从理论上说可以转让土地经营权。第一类是农村中有劳动能力且长期在城镇打工的农民，第二类是丧失劳动能力的农村老年居民，第三类是完全丧失劳动能力的农村残疾人。由于农村养老保障制度不完善，在实践中上述三类人群都没有完全放弃土地经营权。丧失劳动能力的农村老年居民和残疾人大多是把土地交给自己亲戚耕种，他们实际没有放弃土地经营权。长期在城镇打工的农民由于区域和工作的频繁变动，难以参加城镇基本养老保险，即使参加了城镇养老保险，退保率也较高。他们依然把土地视为将来养老的依靠，不能轻易放弃土地经营权。这部分长期在城镇打工的农民通常是离乡不离土，短期内可能会转让土地的经营权，但情况一有变化，他们随时都会收回土地的经营权。
现阶段，尽管土地收益在农村家庭中的比重有所下降，但调查表明，农民还是不愿意放弃土地。农民最看重的还是土地的养老保障功能。土地的重要作用表现在：作为生产资料，它可以给老人提供基本的生存需要；作为交换资料，它可以凭借使用权的出让换得子女的供养或转包他人以获得收入。［10］所以，大多数农民在当前农村社会养老保险制度不健全的情况下不愿意放弃土地，其实也是农民一种理性的选择。农民养老保障制度的不完善制约着农村土地流转。
（二）土地流转能实现农业规模经营，增加农民收入，增强农民参保的能力
农村土地流转是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织的一种行为。土地流转的实质是促进土地资源优化配置，提高土地利用效率。我国上世纪70 年代末期开始实施的农村家庭联产承包责任制，在当时的历史条件下极大地调动了农民的生产积极性，解放了生产力，推动了农村经济大发展。然而，经过几十年的发展，我国的经济发展水平与社会结构已发生深刻变化，家庭联产承包责任制的弊端开始显露。这种经营模式导致我国农业领域向粗放型、分散型发展，土地利用效率较低。家庭联产承包责任制其实就是一种土地均分制。土地平均分配使每个农村居民都拥有一小块土地的经营权，其后果必然导致小规模、平均化的分散经营。这种粗放型、分散型的经营限制了农业生产的专业化发展，难以获得专业化和规模化的好处，直接导致农业生产率和土地利用效率的低下。这种粗放型、分散型的农业经营模式不仅导致土地保障功能不足，农民收入增加缓慢，而且还使农村土地质量下降很快。由于是粗放型、分散型的经营，许多农民使用化肥、农药不合理，使耕地结块、肥力下降，进一步限制了土地的利用效率和农民增收。
从发达国家的农业现代化进程看，西方发达国家的农场规模不断扩大是一种普遍现象。以美国为例，美国农场的平均规模在1860 年为54 公顷，1950 年为87 公顷，1970 年为151 公顷。［11］我国人均耕地面积则在逐步减少，2008 年，我国东部地区农村人均耕地面积只有1.2 亩、中部地区只有1.6 亩、西部地区只有2.4 亩、东北地区只有7.6 亩。我国这种均分的农村土地制度制约着农村经济的发展。邓小平曾指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”［12］通过土地经营权的有序流转，能够促进农业的适当规模经营，推进传统农业逐步向现代农业转变。许多地方通过多种形式推动土地流转，促进了农业规模经营，有效地盘活了土地资产，农民收入增加很快。江苏省南京市早在2001 年就开始土地流转，实现了土地适当规模经营，农民增加收入显著。在土地流转过程中，转出土地的农户不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均元，最高达800 元的利益补偿。［13］福建省通过土地流转来增加农民收入的成效也比较显著。通过土地流转，使原来过于分散的土地集中起来，开展适度规模经营，实现规模效益。土地流转后，通过土地集中招标、招商引资等方式，吸引种植大户和龙头企业，既促成农业适度规模经营，加快当地农业产业升级，又增加了土地流转的地租收入。［14］北京天则经济研究所课题组研究认为，土地规模流转和农业现代化经营，明显地改变了农业的生产方式和生活方式，为农村的发展注入了新的因素，农民收入明显增加。［15］
农民收入水平是目前新农保制度发展的一个重要外生变量，农民收入水平的高低是影响农民参加新农保的重要因素。在新农保制度试点过程中发现，许多低收入农民不愿意参加新农保。农民收入的增加必然增强农民参加新农保的能力，甚至还能促进有实力的农民参加商业养老保险。
三、我国各地区农地保障功能的差异分析
我国是一个幅员辽阔、区域发展极不平衡的国家，根据经济发展程度不同，我国可分为东部地区、中部地区和西部地区三大区域，也有分为四大区域的即东部地区、中部地区、西部地区和东北地区，不同地区土地保障功能差异十分突出。土地保障功能就是指土地能够提供满足农民基本生活需求的功能。它主要受土地面积、土地肥力、经营土地的农民自身素质、使用农机状况等各种因素的影响。土地保障功能的差异最终可以用经营土地所获得的纯收入指标来测度。
（一）各地区农村居民家庭拥有的土地面积不同
以耕地为例，根据《中国统计年鉴2010》显示，农户拥有耕地最多的是黑龙江省，平均每人拥有耕地亩，最少的是上海，平均每人拥有耕地0.29 亩，最大值和最少值的差即极差是11.4 亩。全国平均数是每户农户拥有2.26 亩耕地。拥有耕地最多的五个省份是黑龙江、内蒙古、吉林、新疆和宁夏，拥有耕地最少的五个省份是上海、北京、浙江、广东和福建。
表1 各地区农村居民家庭人均耕地面积情况（略）
（二）各地区农业生产经营条件差异明显
根据国家统计局公布的第二次全国农业普查主要数据公报，我国各地区拥有的农业技术人员、农业机械及使用情况差异较大。2006 年末，全国共有农业技术人员207 万人，其中，在农业生产经营单位中从业的94 万人。按职称分，高、中、初级农业技术人员分别为12 万人、46 万人和149 万人。从农业技术人员的分布情况来看，东部地区拥有70 万人，中部地区拥有39 万人，西部地区拥有77 万人，东北地区最少，只有21 万人。西部地区拥有的高级农业技术人员最多，有4 万人，东北地区的最少，只有2 万人。2006 年末，全国农业拥有大中型拖拉机140 万台，小型拖拉机2 550 万台，联合收割机55 万台。从分布的情况看，东北地区拥有的大中型拖拉机最多，有44 万台，中部地区最少，有29 万台；中部地区拥有的小型拖拉机最多，有1 003 万台，东北地区最少，有284 万台；中部地区拥有的联合收割机也最多，有24 万台，而东北地区和西部地区都只有4 万台。各地区拥有的农业机械数量与当地的地型、地貌及人均拥有土地面积有关。
（三）各地区农村土地收益差异明显
由于各地在自然条件、拥有土地规模、生产经营条件、农作物种植结构及农民自身素质等方面存在差异，各地区的土地收益存在较大差异。国家统计局把农村居民家庭人均纯收入分为工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入和转移性收入四个部分。家庭经营纯收入主要是指经营耕地、山地、园地和牧草地所获得的收入。我们把家庭经营纯收入看做是土地的收益。2009 年，我国农村居民家庭经营人均纯收入最高的是浙江省，达3 869.56 元，最低的是上海，只有590.17 元，两者相差3 279.39 元。
表2：2009 年各地区农村居民家庭经营人均纯收入（表略）
四、引导农民参加新农保和促进土地流转的对策
我国土地保障功能区域差异明显。在农村市场经济和土地流转市场不断发展的背景下，土地这种稀缺资源会流向更能有效使用的人手中，从而促进资源优化配置。土地收益高的地方比土地收益低的地方更能吸引人来承包土地。这样，必然导致一些地方土地流转很容易，另外一些地方土地流转很困难。因此，在土地保障功能区域差异显著的情况下，应通过建立和完善新农保制度来推动农村土地流转，促进两者良性互动，在解决农民养老问题的基础上推动农村土地流转。
（一）根据各地土地收益程度不同，合理确定土地的养老替代率
农村居民家庭人均纯收入按来源分为工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入四个部分。对农村老年人来说，靠种地获得收入占其整个收入比重是相当高的，甚至有些老人的收入唯一来源就是种地。农村老年人只要身体许可，一般不会轻易放弃经营土地。因此，要想让老年农民退出农业生产，转让土地承包权，合理确定土地的养老替代率至关重要。
土地的养老替代率的测定标准主要参考两个指标：一是当地经营土地收益的社会平均数，二是当地农村居民生活消费现金支出社会平均数。土地的养老替代率就是老年农民退出农业生产所获得的土地转让收入与当地经营土地收益社会平均数的比率，或是老年农民退出农业生产所获得的土地转让收入与当地农村居民生活消费现金支出社会平均数的比率。从理论上说，对老年农民来说，只要土地流转所带来的收入大于或等于自己经营所得的收入，他们就愿意将土地流转。从土地流入者的立场看，其承包土地不能亏本，即扣除各种生产成本和支付土地承包费之外，必须获得正收益。否则，土地承包者是不愿意承包土地的。
在经济学中，消费者的生活水平是通过效用函数U(x)进行度量的。其中，U 表示效用水平；…,Xn),即消费者消费的n 种商品的数量；U（x）则表示消费者消费商品的组合所获得的满足程度，也即达到的生活水平。目前，我国农村居民生活消费支出主要包括食品支出、衣着支出、居住支出、家庭设备用品及服务支出、交通和通讯支出、医疗保健支出等方面。为确保老年农民退出农业生产，愿意转让土地，同时又要确保其基本生活，土地的养老替代率至少要相当于或高于当地经营土地收益的社会平均数。同时，土地的养老替代率要相当于或略低于当地农村居民生活消费现金支出社会平均数。也就是说，土地的养老替代率必须是当地经营土地收益的社会平均数的100%或100%以上，老年农民才能愿意转让土地，土地的养老替代率必须是当地农村居民生活消费现金支出社会平均数的100%或80%～，才能确保老年农民的基本生活。土地的养老替代率还是动态变化的，只要上述两个参考指标变化了，土地的养老替代率也应该相应发生变化。
（二）把土地流转的部分收益纳入新农保个人账户，推动农村部分居民积极参加新农保
对农民工和失去劳动能力的农村残疾人来说，应鼓励他们转让土地，把土地流转的部分收益纳入新农保个人账户，推动他们积极参加新农保。对农民工来说，他们主动离开农村，以打工或经商为主要职业，非农收入是他们的主要生活来源，但他们在农村继续保持土地承包经营权，他们不愿意放弃土地的重要原因是考虑他们将来的养老问题。现在新农保的推出可解决他们的后顾之忧。对失去劳动能力无力经营土地而又没有达到60 岁的农村残疾人，他们将来也面临养老问题。应根据当地实际情况，制定相关政策鼓励他们转让土地，把土地流转的部分收益纳入新农保个人账户。对积极转让土地的农民工，地方财政补贴上可以适当增加。因为新农保规定，地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30 元，对选择较高档次标准缴费的农村居民，可给予适当鼓励。
（三）充分尊重不同区域不同居民的认知意愿，引导农村居民参加新农保和土地流转
新农保对于广大农民来说是新事物。新农保是为农民谋福利的，但政府担心把好事办砸，所以对新农保采取政府主导与农民自愿相结合的原则，引导农民参保，不强制实施。因为新农保是社会保险，不是商业保险。社会保险能解决消费者的“短视行为”，化解老年风险。新农保政策性特别强，操作难度大，加之各地情况又不同，不同群体对新农保的认知程度也不相同，必须充分尊重不同区域不同群体的认知意愿，加大宣传力度，引导农村居民参加新农保。此外，受传统观念的影响，农民对土地的依赖性和依恋感非常强，许多农民视土地为命根子，是他们生存保障的最后一道安全线。有些地方通过行政命令，下指标、限时间、限面积流转土地，强迫农民流转土地，这只会适得其反。因此，对农民土地流转必须尊重农民意愿，坚持遵循依法、自愿的原则。
五、结论与展望
土地不仅给农民提供基本的就业保障，而且在社会养老保险缺失的情况下，土地也能给农民年老时提供基本养老保障。农民的养老保障与土地流转间有密切关系。我国各地农村土地保障功能区域差异明显。应根据农地保障功能的区域差异，构建符合各地实际的农民养老保障制度，充分尊重不同区域不同利益群体的认知意愿，根据各地土地供养程度的不同，从兼顾效率与公平的视角，建立新型农村社会养老、土地养老和家庭养老多元养老相结合的养老模式，满足农村居民养老需求，在农民养老问题解决的基础上推动农村土地流转。
从今后的发展方向看，应把新农保与农村土地流转结合起来，制定相关政策，推动老年农民、丧失劳动能力的残疾农民和长期在外打工的农民工土地流转的制度化，鼓励他们既退出农业生产，又退出土地承包经营权。在实施新农保的历史阶段，既要促进土地流转，又要引导农民积极参加新农保，实现农村经济健康发展和农民老有所养。
注：收稿日期：2011-07-06
作者简介：陶纪坤（1972-），男，湖南邵阳人，江西财经大学财税与公共管理学院社会保障系主任、副教授。研究方向：社会保障理论与政策。
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