新中国成立以来，中国农地制度已经走过了一段较长的变化过程。为什么会有这样的农地制度变化?变迁的主要目标是什么?成效究竟如何?变迁是为了国家还是农民?变迁更有利于国家还是农民?这是人们反观和追思中不能绕开的问题。而且，农地制度的未来走向，是放开土地交易还是保护农民利益，更是近期热烈争论的焦点。过去和现在都告诉我们，农民权益(财产权利和经济利益)是农地制度变迁的核心和关键。是否重视农民权益，甚至是否高度重视农民权益，决定了农地制度变迁的起因、方式、成效。也就是说，一个农地制度能否发生、以什么样的形式出现、带来什么样的经济绩效，都是由它是否关心农民权益、关心到什么程度决定的。农民权益是农地制度变迁的内核(内在本质和内在逻辑)，这就是本文提出的基本假说。本文将从对国内外研究文献的引用和分析中，验证这一基本假说。

　　一、国外的研究:格外关注农民权益

自1978年推行经济改革以来，国外学者也一直对中国农地制度保持关注。国外的研究主要关注农地制度能给农民带来什么，它们甚至将这看成了各种具体制度变迁能否发生的原因。研究的角度则有所侧重，有的关注农地制度变迁中农民获得的收益，有的则进一步考察农民得到的财产权利(产权)，还有一些则关心农民的产权和收益是否得到应有的保障。

　　在农地制度变迁带来的收益这一视角下，Kung等人［1－2］的研究表明，中国农村土地制度的某种安排能否为农户所接受，取决于在现存制度环境的规约下是否可以获得经济利益。［3］以及．D和Loren．［4］在贵州省湄潭县以及其他县实行“增人不增地，减人不减地”政策的村镇进行调查时，发现非农就业少，新增人口没有被分配农地者、租入农地者会倾向于反对当地的“两不”政策，希望进行农地调整。进一步研究表明，农地调整发生的频率和当地的经济发展水平有关，而农户的公平愿望是决定农地调整的关键因素。Douglas C．Macmillan指出，许多国家农地改革的压力源于食物的缺乏和人口的增长，但农地改革的经济效用尚未充分开发。它们说明了过去变迁的发生和今后制度变革的深化，都需要关注农民的经济利益。

　　在产权视角下，美国华盛顿大学法学院教授唐纳德・克拉克指出，中国政府“希望通过赋予农民稳定的农地使用权来刺激农业投资和生产”，但与之配套的法律制度不尽如人意，因此产权安排带来的效果也就不很理想，尤其是大量的土地农转非现象令人遗憾地发生了［6］。米切尔・卡特、米切尔・罗斯和格申・费达［7］在《农地制度与农业绩效》中指出农地制度的核心是产权的界定和产权的分配，并从理论和实践两个方面证明了产权的界定和产权的分配对农业绩效的影响。他还归纳道，农地改革一般是由公众对由不平等的农地分配所引起的日益紧张的社会关系所推动的;而对农地产权的保障问题，也是影响农业绩效的最重要的因素。显然，产权的安排、分配和保护，决定着制度变革能否发生，也决定着它会带来的绩效。

　　在上文已经涉及的保障视角下，进入视野的包括农民收益的保障及农民产权的保障两方面。Mark W．Skinner，Richard G．Kuhn和Alun E．Joseph［8］指出，工业化和城市化已经造成重大的经济、社会和环境变化，导致现有的农民农地退化和丧失。而地方政府给出的农地保护政策很少，应该尽快加以弥补。美国华盛顿大学农村发展研究所蒂姆・汉斯塔德和大卫・布莱索［6］认为，中国农村农地制度和法制改革面临三大挑战:一是使农民获得有保障的农地使用权;二是培育农地市场三是确定和保护大众在农地中的合法权益。这其实说明，制度变迁带来的农民收益增加、产权优化安排以及相关的制度保障，三者缺一不可。

　　总的来看，国外的研究初步验证了本文的假说:因为这些研究显示，农地制度能否发生、为了什么目的发生、为谁而发生、以什么样的方式发生、绩效如何以及存在的问题等等，都取决于农地制度变迁中的农民权益。可以说，最初吸引外国学者研究中国农地制度的，就是它对农民权益带来的改善;他们对变迁进行分析判断的标准，无疑也是农民权益。例如，对土地农转非问题和配套政策不理想的评论，都从农民权益出发，以农民权益为依归。综合国外研究的各方面，不难发现，在国外研究者的视野中，农地制度变迁中不存在与农民一样举足轻重的利益主体，在农民权益之外也不存在产生根本影响的、值得关注的权益。言外之意就是，国家服从农民，服务于农民权益，天经地义。在农地制度变迁中关注农民权益，格外关注农民权益，这是国外学者一致的思维定式。

二、国内的研究:以农民权益为内核

关于农地制度中的农民权益，国内的研究基本可以分为以下三个部分:从农地制度变迁的角度，审视农民的权益是否得到实现和保护;从近期的土地流转中考查农民权益的得失;从国家与农民的博弈中，分析制度变迁的内在机理。这与国外的研究形成了异曲同工之效。只是相对而言，由于了解的更多，研究也就更为具体深入。

　　(一)制度变迁中农民自发的制度需求

新制度经济学理论已经证明，与国家通过政策法令引起的强制性变迁不同，一个(群)人追求制度不均衡时的获利机会的自发性变迁，也就是诱致性制度变迁，才能更好地体现主体的权益诉求，并较好地实现主体的权益。相关研究也相应地集中在制度变迁的方式和其中农民权益是否得到实现和保护上，借以证明制度变迁是为了谁而发生的，为谁服务的。具体包括以下三个方面：

1、制度变迁方面

姚洋［9］把中国农村主要的农地制度类型分为6种，并认为农户经营加“大稳定、小调整”最普遍，被中等发达地区广泛采用。而且在多数情况下，这种农地制度是在农民自发要求下形成的。张红宇［10］也指出，不同的制度和不同的制度变迁方式、不同时期经济绩效的差异，很大程度上受到制度演进方式的影响。而各阶段的制度变迁中，只有诱致性变迁以及具有诱致性变迁特征的制度变迁，才能代表农民的意愿。张瑞兰［11］指出，与人民公社相比较，从整个制度转变的过程来看，农地制度转变不是一个有目标、有计划的改革方案执行的结果，而是源于自下而上农民自发的制度需求，国家则在财政及农民政治压力下被迫退却。而1992年以后，农民群众“为富求变”进行农地制度的二次创新，是农民群众求富裕、求发展，要求分享改革带来的收益的一种合理诉求［12］。李汉卿［13］也认为，1978年以来的农村农地制度改革都是诱致性制度变迁方式，通过农民内生的制度需求，来渐进地、缓慢地推动制度改革。20世纪90年代后期以来，农民对农地的依赖程度比过去大为下降，越来越多的农村劳动力从农地上解放出来，客观上就要求建立一套完善的农地使用权流转机制，健全农地产权交易市场，使农地得到更充分的利用。有学者［14］甚至提出必须为农民留出足够大的空间，使农民作为农地占用和使用主体成为农地制度进一步创新的主导力量，农民在权益诱导下自发进行的农地制度创新将决定农地制度的具体表现形式和制度效率。綦好东［15］总结道，先试验后推广的改革思路在我国农地的就业和生活保障功能仍居首要地位的情况下，是适当的、有益的，有利于确保农业、农村的稳定和发展。这些研究一致表明，农地制度变迁是为了农民的权益而发生的，是为农民权益服务的;甚至只有这样，制度变迁才是有效的。

2、农民权益方面

与国外学者的研究相一致，国内学者也格外强调制度变迁中农户是否能够得到应有的权益。比如，有学者［16］认为维护和增进农民权益是农村农地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本权益结合起来，让农民成为自己权益的代表并有足够的动力和能力参与到改革中来。而农民珍视承包农地权利的原因，不仅仅在于农地的经济价值，更重要的还在于承包制使农民分享到了农地所特有的社会保障权益。在多种情况下，后者比前者重要许多［17］。这些研究表明，只有实现农民权益(包括经济价值和社会保障权益)的制度变迁，才是值得赞许的。

3、农民意愿方面

虽然对于不同的制度形式(包括产权制度的不同构成部分)，农户有着不同层次和不同程度的需求，例如，姚洋［9］就认为在不同经济发展水平条件下，当一个人能够比较容易地找到非农就业机会时，农地的保险功能就弱化了，农地的调整频率就会因此降低。陈志刚和曲福田［18］也认为，在不同经济发展地区，人们对农地使用权、转让权和收益权的需求程度的不同，是导致强调不同农地权利的农地制度创新出现的主要原因。但是，很多学者都认为，各种形式的农地制度，以及农地产权制度的各种构成部部分的建构，都要格外关注农户的意愿，制度创新必须严格建立在农户的制度需求基础上。王品潮［19］通过对当时几种农地经营形式的利弊分析，认为农地经营形式的创新，必须建立在充分尊重农民农地使用权的基础上。张文渊［20］也指出要尊重群众的意愿，因地制宜地推进农地适度规模经营。这无论是经济发达地区还是欠发达地区都一样。这些研究表明，不仅是对整个农地制度变迁的期望，还是对不同的权利束、不同制度功能、不同制度形式的不同偏好，农民的意愿对制度的效率和绩效都产生着决定性的影响。

　　从以上三个方面可以看出，与国外研究相一致，国内研究证明，只有为了农民、为了实现和保护农民权益的制度变迁，才是良性的制度变迁。制度变迁的诱致性、变迁致力于追求农民权益、在不同层面注重农民意愿，就是变迁良性特征的具体体现。与此相对，国家单方面的主观偏好，则是易于伤害制度效率和制度变迁绩效的，是制度变迁中应该格外加以约束和限制的。今天关于放开土地交易的讨论，绝不能忽视这一长期农地制度变迁凝练而成的重要经验，就像不能忘掉1978年以前强制性制度变迁带来的惨痛教训一样。国内研究相对于国外研究的具体深化，则表现在各种制度变迁形式、农民的各种权益、各种不同样态的农民意愿等等。

（二)农地调整和流转中农民的意愿

这方面的研究不乏一些客观的实证分析，对农地调整和流转在工业化城市化背景下的某些合理性进行了解释。但更多的是对此的忧虑，对违背农民意愿、伤害农民权益的担心。

　　关于前者，研究表明，并非所有的土地流转和调整都是违背农民意愿的，但只有遵从农民意愿才会受欢迎。谢世卿、沈贵军［21］认为在经济发达地区实行“两田制”，提高了农地的利用率和产出率，群众比较满意。因为调整中遵循的六原则之一就是有90%以上的群众同意方可调整。根据廖洪乐等人［22］对6个省36个样本村的824户农户所作的分析，大多数农户认为承包期内应根据人口变化进行农地调整，但不同村组之间却有很大差异。董德坤、朱道林［23］采取随机抽样调查方式对处于唐山市城乡结合部的117个村进行了调查，调查结果显示:非农收入增加使务农的机会成本增大，一定程度上降低了农民对农地的依赖程度，从而为农地向非农用地转变提供了客观条件。高长敬等［24］调查发现，农地承包形式与形势发展不相适应，是大批劳力弃农外出的原因之一。

　　关于后者，有些学者［25］认为一些农村地区的农地流转行为出现了偏差，产生了一些问题，主要表现为一些由乡镇政府出面组织的农地流转中存在忽视承包农户的经济权益，采取行政强制手段强迫农民交出承包农地用于流转的现象。个别地方甚至强行收回农民的承包地，用于搞所谓的“农业开发”等。这些行为，损害了农民对农地的承包权，背离了农村农地流转这一新生事物的本质属性。

　　可以看出，尊重和顺从农民的意愿已经是学者们的共识。而从定性分析趋向于定量分析的态势，说明学者不仅考虑农地制度变迁是否体现了农民意愿，更进一步考虑其意愿得到了多大程度的重视，以及在不同地区的差别。可惜目前还缺乏对农民满意度的调查研究。

（三)农地制度变迁博弈中的内在机理

用博弈论工具分析农地制度变迁，是1990年代农业经济学领域出现的研究趋势，也将农地制度的研究推向了一个新阶段。这些研究基本上是从反思改革开放以前的农地制度开始的，研究目的则是为了阐释农地制度变迁的内在逻辑或者内在机理。

　　林毅夫［26］认为，当国家的意志违背经济规律时，在意识形态主导经济发展的原则上建立起来的农村农地产权制度及其机理机制没有经济效率，必然会阻碍甚至是严重阻滞经济的发展，最终结果只能是导致这种不切实际的产权制度的毁灭。周其仁［27］认为在名义上一切归公的人民公社体制下，私人产权从来没有完全消失，并通过“部分退出权”(经营自留地)，加重了国家控制集体农地制的制度成本，终于迫使国家逐步重新承认私人的农地使用权以及通过承包所得到的农民私产与此类似，有的学者［28］将农地制度看作是国家和农户之间博弈的结果，从集体生产到家庭经营的制度转变是一个帕累托式的改进，既增加了农民自己的收入，也提高了全国的食物供给。但是，在第一波改革后，农民与国家的权益冲突再一次显现出来，并突出表现在农民对地权进一步个人化的要求和国家对此的控制上。

　　还有学者从国家、集体与农户三者的关系来分析农村地权问题，张孝直［29］认为中国农村农地问题的总根源在于权力对权利的现实和潜在威胁，在于农民太弱小，而政府太强大，农村实际上是根据权力地位决定地权归属，农民无力合法保护自己的农地产权。类似的观点来自郭建雄、苏全义［30］，认为政府关心粮食安全，而农民要求增加农业生产收入。因此，农地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民追求收入增长目标之间的协调，又必须使它纳入有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。

　　可见，在博弈的视角下，学者们形成的共识是，农地制度不应该、也不能是单方面设计的结果，而应该是兼顾国家和农民各方利益的帕累托改进。前者得到了人民公社的充分反证，后者则在改革开放后的制度变迁中逐步被证实。其中，作为弱者的农民主体及其权益，应该始终得到足够的关注，万不能有片刻的遗忘和忽视。这就是农地制度变迁的根本的内在逻辑，也是始终作用于变迁的内在机理。

　　综合以上制度变迁、土地调整和流转、以及博弈三个方面，可以归纳如下:农民权益同样是中国学者眼中农地制度变迁的关键和核心。农民权益的内核说体现在:制度变迁要求从农民权益出发并以实现农民利益为依归;土地调整和流转的绩效主要归因为是否充分尊重农民意愿;而博弈中形成的内在机理正是兼顾各利益主体尤其是农民的权益。本文的基本假说同样得到了这些文献的验证。

　　三、结语

数十年的研究表明，国内外学者不约而同地认为:中国农地制度变迁的内核就是农民的权益，实现和保护农民权益，就是变迁的使命和宿命;从农民权益出发、服务于农民的制度变迁，才会是良性的制度变迁;只有充分重视农民意愿的农地制度变革，才会得到普遍的认可;在格外关注农民权益的基础上兼顾博弈各方，才会形成制度变迁的良性逻辑和内在机理;与此相对应，约束和限制国家等的干预，减少对农民利益的无视、伤害和剥夺，也是题中应有之义。这些文献中形成的结论，也是对中国农地制度变迁经验的提炼和总结，它应该在当前和以后的农地制度抉择中，尤其在城市化背景下的圈地潮中，在最近的农地交易试验和规模化经营实践中，发挥应有的镜鉴作用，以使中国农村始终走在健康发展的康庄大道上。

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