摘要：随着市场经济的发展和新农村建设的推进，为了实现传统农业向现代农业的过渡，通过市场实现土地资源的优化配置，农村土地流转成为必然趋势。农村土地流转既巩固了土地的存量利益，又带来了可持续发展的增量利益。在辨证看待这一基本利益关系的基础上，深入分析农村土地流转中其他利益阶层对农民利益的侵害情况，深入归结造成这些侵权现象的内在根源、深层原因及社会条件。通过倾斜性制度安排矫正农村利益竞争中的失衡状态，促成土地流转与农民利益和谐互促、同质同向的发展。
关键词: 农村土地流转 存量利益 增量利益 利益冲突 多位一体保障机制
农村建设的新阶段，赋予农民长期而有保障的土地使用权，是保证农村长远发展和稳定的重大战略措施。在此基础之上，为了实现传统农业向现代农业的过渡，发展集约型规模型现代农业，农村土地流转成为必然趋势。农村土地流转带来利益格局新的调整和变动，为了切实维护农民利益，我们必须采取倾斜性的制度安排保障农民利益。
一、源起意蕴：农村土地流转引发利益格局的调整和变动
众所周知，利益是关系到人类社会存在和发展的基本问题，而社会发展是一个由无数的社会个体以及利益群体不断博弈的过程。农村土地流转对利益主体和利益关系进行了重新的配置，打破了原有的均衡，实现着新的动态均衡，以通过市场配置实现土地资源的可持续利用。[1]系统分析制度变迁带来的利益变动，为维护农民利益提供逻辑起点和制度着力点。
从存量利益角度审视，农村土地流转巩固了土地的现存利益。
土地是农业最基本的生产资料，也是农民收入的基本来源。马克思认为土地是社会财富的原始形成要素之一，英国著名古典经济学家威廉・配第曾说过，“劳动是财富之父，土地是财富之母”，可见土地资源的是社会发展的基础。[2]在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能。农民对于土地享有不可否认的利益。从静态的存量利益审视，这些利益主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益。例如直接从种植业、林业、畜牧业等农业生产活动中获取收入，以及通过土地的转包、互换、转让等流转方式获得的收益。在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。“黄箱”补贴主要有直接的价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、休耕补贴和反周期补贴等等，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。“绿箱”补贴主要包括一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、农业基础设施建设、农业环境保护补贴和地区援助补贴等。这些补贴无疑以利益为内容，直接体现着国家对农业产业利益的支持和对农民利益的保护。无论是从农民自身劳动获得的利益而言，还是从国家对农业的扶持和补助层面而言，农村土地流转会使这些附着于土地的存量利益得到进一步巩固。
从增量利益角度考量，农村土地流转带来可持续增加的潜在利益。
随着改革开放进程的加深及新农村建设的推进，我国社会经济环境发生了很大的变化。以人口均分土地为基础的生产方式造成了人均耕地狭小、经营分散、产出效率低的弊端，是我国解决“三农”问题的重要制约因素。农村土地流转通过市场配置土地使用权，使土地负载了可持续增加的潜在利益。从微观方面来看，单位面积的土地能够产出质量更优产量更高的农产品，直接促进了农民增收，农业的弱质性和农民经济上的弱势都能逐渐得到转变。加之原来的承包户可以成为农业企业经营业主或者雇佣工人，收入来源更广了。例如将土地作价入股而获得的分红、转出土地所获得的转让费、转变为雇佣工人而取得的工资收入。另外，解除土地对自己的束缚后在非农产业打工也能带来收入的增加。由此城乡关系将会发生重大改变，这也为城乡二元体制的根本改变提供了重要条件。从宏观层面来看，我国农业的产业化现代化指日可待。因为市场在资源配置中会促使现代化的农业经营者出现，这样农村就能摆脱困扰农业现代化的藩篱，以最快的速度实现农业现代化。[3]采用先进的生产工具，聘用具有专业技术的农业工人，批量式采购生产资料并生产农产品等等一系列措施，都能促使农业投资曲线呈下降趋势，产生可观的规模利益。农业产业化现代化，也能增强我国农产品的国际竞争力。长远而言，我国的农业经济可以实现良性循环，无形中实现农业产业潜在利益的可持续增加。
二、现状检视：农村土地流转中强势群体对农民利益的侵害
农村土地流转制度带来存量利益的巩固和增量利益的分配，各利益主体为了追求自身利益的满足势必会展开激烈的竞争和角逐。农民由于先天的弱势性在利益博弈中处于极为不利的地位。深入分析农村土地流转中农民利益受到的侵害，以期在具体制度供给中采取措施，避免农村土地流转成为他们剥夺农民最后利益的盛筵！
（一）土地发包方基层政府对农民利益的剥夺
农村土地流转中，地方政府的目标是既能加快本地区农业经济的增长速度，又能实现地方财政收入显著增长和任期内政绩最大化。农户的目标是争取获得高于或者至少不低于目前务农的各项收入，而且会考虑到土地未来的增值收益和自己的生活保障费用。在土地流转的利益博弈过程中，政府运用自身强力优势实现部门利益最大化：1.人为扭曲土地流转价格。农民处于信息不对称的劣势，对市场行情不能充分把握，对土地流转的定价十分随意。政府则以行政力量的不当干预来压低价格，造成土地流转市场价格的人为扭曲，土地流转价格远低于其应有价格。2.侵犯农民自主决策权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。把土地流转作为增加当地收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这些行为受到政策法规的严厉禁止的，但现实生活中却屡禁不止。3.变相侵蚀农民土地利益。以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，低价强行“租用”农民承包地。在操作中曲解甚至违背土地政策，例如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。部分政府受利益的驱使，已经背离了作为土地所有者和管理者的本职，职能异化的现象相当严重。
（二）受让方农业企业及其他经济组织对农民利益的挤压
农村土地流转中，在农户自愿移转土地使用权的前提下，关键是与受让方如何协商价格的问题，讨价还价博弈的结果取决于博弈双方的谈判筹码。[4]农民自身的分散性及权利意识的淡薄，导致其缺乏影响政府决策的能力及与农业企业或其他经济组织平等谈判的能力。现阶段，法律规范及相应中介机构尚不健全，运用市场机制进行土地流转进行监控和引导的阻力较大，受让方农业企业或其他经济组织利用自身优势挤压农民利益的现象较多。其一，借政府力量压低土地价格。农村土地流转必须经由基层人民政府审批，受让方利用这一点借政府之权力压价，挤压农民的利益空间，为自己节约成本，政府也从中获得利益和好处。企业与政府获益，但农民利益却缩水了；甚至于土地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿，这也是导致普通农民阶层与政府管理阶层和受让方之间发生冲突的一个重要原因。其二，在农村土地流转合同的签订及履行中以强压弱。农民法律意识淡薄，对签订书面的文字合同很是生疏。即便签定协议，但协议内容简单，标的物不明确，权利、义务规定不细，违约责任不详，容易引发合同纠纷。民事合同形式上平等，实质上双方实习悬殊，人力物力财力及诉讼能力都相差甚远，农民在主张自己权益时处于弱势地位，甚至于根本无法充分行使法定权利。其三，采强迫、利诱或欺骗手段获得农民的土地。有些农业企业或其他经济组织打着发展农村经济、推进农业产业化经营的招牌，利用种种手段强迫或欺骗农民流转土地，有些甚至利用承租的土地变相搞房地产开发，从中获取不正当利益，挤压农民的利益空间。此处仅以农业企业或其他经济组织作为较典型的受让方，剖析较普遍的一些挤压农民利益空间的行为，其他不予一一列举。
三、缘由追溯：农村土地流转中农民利益受损的原因归结
农村土地流转中农民利益受损的原因是多方面的，既有历史的，也有现实的，既有客观的也有主观的。但追溯深层面的缘由不难发现，利益冲突是造成农民利益受损的内在根源，农民本身的弱势性是造成利益受损的深层原因，而政府职能异化和和社会中间层缺位是农民利益受损的社会条件。对原因进行准确归结是我们进行制度供给以保障农民利益的前提。
首先，利益冲突是造成农民利益受损的内在根源。
问题特别是利益矛盾和冲突及协调问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。[5] 利益冲突是造成农民利益受损的内在根源。1.政府作为公共权力代理人具有天然的自利性趋向。[6]在农村土地出让价格一定的情况下，总是试图压低付给农民的补偿款以获取差额利益。2. 资本的天生逐利性和农民作为劳动者的利益需求必然产生矛盾。受让方作为“理性经济人”，追求投资利润最大化、成本最小化，在与农户的谈判与交涉中，总是试图凭借自身强大的人力财力物力及诉讼能力尽可能压低受让金，降低自己前期投资成本。甚至不惜选择向政府支付一定的“租金”或者做出某种经济承诺，“雇佣”政府出面以强力措施迫使农户进行土地流转。3.作为弱势集团也不甘示弱，希望尽可能从利益强势集团那里分割到应有的利益。在协商土地出让金时，农民出于自身实际利益的考虑，在条件允许的情况下，肯定也尽可能的抬高价格。农村土地流转的利益博弈中，其他强势群体在利益角逐中明显处于优势地位。为了争夺利益，他们利用一致的集体行动试图并展现出有能力影响其他群体或政府的决策，甚至通过法律的制定尽可能扩大自身发展所需的利益。如何保护处于弱势地位的农民是新农村建设中推行土地流转制度绕不开的一个结。
其次，农民的弱势性是造成自身利益受损的深层原因。
在农村土地流转的过程中，农民自身的才能与资质显然弱于拥有行政职权的政府机关，以及拥有严密组织机构的农业企业和集体经济组织，在形式平等之下掩盖着实质上的不平等。农民缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，信息来源不畅，权利意识不强，力量分散，话语权薄弱。这些都直接导致分散的农民个体无力去争取并维持自己的合法利益，更和谈平等谈判。农民自身的分散性及权利意识的淡薄，使得他们在政府前景规划、制度设计、利益分配等国家决策中无法发出自身的有力声音，在与受让方协商价格时，缺乏平等谈判的能力和筹码。况且目前很多农民掌握的只是传统粗放型、浅层次的劳动技能，远不具备现代农业所要求的技术能力。无论留在农村还是走向城市，都缺乏就业竞争力。在我国特定历史条件下，薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。[7]农民的政治参与意识、法制意识和自我保护意识相对都比较淡薄，严重阻碍了农民在土地流转中应有的政治权利和合法的经济利益的有效实现。这些是造成农民利益受损的深层原因。
再次，政府职能异化和社会中间层缺位是农民利益受损的社会条件。、
从然层面而言，乡镇政府、村民委员会、村民小组三级都是我国农村集体土地所有权代表，对村集体所有的土地享有经营权和管理权，理应忠实地代表土地所有者的利益。[8]但实然层面上，从目前土地流转的各环节看,行政操作的痕迹不仅清晰可见,而且在某些地区甚至构成了主要的推动力。政府部门利用自己的强势地位剥夺农民的合法利益，土地流转远远偏离了自愿等价有偿的交易平台，政府部门职能异化的现象相当严重。另一方面，我国农村土地流转中介组织尚处于起步阶段，数量也很少，远不足于适应现阶段农村土地流转的客观需要。根据组建方式的不同，可将其分为农民自发兴办型和部门兴办型两大类。现有农村土地流转中介组织主要是依托政府部门而建立起来的，属于外生型中介组织。[9]江浙沿海发达城市此类中介组织相对较发达，但中西部这种组织则相对稀少。且现有中介组织仅仅发挥着收集发布土地流转信息、调解土地流转纠纷的作用，极少涉及土地测量评估、估价等方面的业务，远远不能承担农村土地流转本身对它的要求，功能缺失比较严重。政府职能异化与社会中间层缺位是导致农民权益受损的外部条件。
四、路径选择――农村土地流转中农民利益保障机制构建
农村土地流转中，诸多复杂因素综合导致农民利益受损。人类社会的各种制度和规范，说到底都是对利益矛盾和冲突进行协调的产物，其内在地体现着人们之间一定的利益关系。[10]我们必须建立多位一体的利益保障机制，积极引导农村土地流转走上法制化规范化轨道，并且要平衡协调各方的利益冲突。通过制度供给矫正利益竞争中的不平衡状态，保障农民的合法利益，实现不同利益的和谐互促、同质同向发展。
（一）法律规范层面：实现农村土地流转的制度化和规范化
尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，奠定坚实的法律基础。以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。法律本身以权利和义务为其内容的精髓，法律的利益调整功能也是通过权利和义务实现的，所以我们必须通过法律对农村土地流转各主体的权利义务进行合理配置，并且建立公正合理的运行程序。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。法律具有强制力和普遍约束力，我们必须以法律法规的规范性指引农村土地流转的具体操作，确保农民的自主决策权，协调流转中各方利益，，实现不同利益的和谐互促、同质同向发展。
（二）组织架构层面：搭建三位一体组织体系
第一，基于政府的宏观视野，转变政府职能，复归村民自治。政府作为公共利益的代表者和公共管理的实施者，必须做好自身功能定位。1. 政府职能必须准确定位。基层政府作为我国农村集体土地的所有者和管理者，在农村土地流转中扮演着组织协调和引导的角色。在农村土地流转中，政府必须本着为民谋利的宗旨来开展工作，不得参与任何利益分配和资金使用，不下行政指令。以优化土地资源配置为目标，为农村土地流转塑造良好的外部环境。通过加强对农村土地流转情况的调查研究，及时掌握动态，做好具体环节的指导和管理，合理引导，妥善处理各方利益关系，有计划、有步骤地推进农村土地流转。作好农村土地流转相关政策信息的宣传、收集和发布，推动土地向大户、种田能手和产业化基地有序流转，规范农村土地流转手续等工作内容。[11] 政府应制定土地利用总体规划，扮演好协调者、服务者的角色。2. 建立农民利益表达机制。新农村建设及新一轮土地改革中，除了发挥政府的宏观引导功能外，还必须切实实现基层村民自治。确保农民的参与权、决策权和知情权，这在农村土地流转中是非常重要的。能否参与到立法过程中来并有效地影响决策至关重要，尤其在关系农民重大利益的决策中，必须尊重农民的知情权和决策权。政府需要建立农民利益表达机制，具体措施有：加强对农民的普法教育，让农民真正了解国家的法律、政策，提高农民的法治意识和民主意识；重大事务由村民直接投票决定，彻底推行村务公开，细化村务公开程序、内容和罚则，民主管理，民主监督。转变政府职能，复归村民自治，深入贯彻实施“以民为本”的政策，使基层政府及村民自治组织真正成为群众的服务者！
第二，基于社会中间层的中观视域，培育社会中间层组织。社会中间层组织是连接宏观政府与微观农民个体的纽带，新形势下我们要尽早培育农村土地流转市场和中介服务组织，提供信息、中介、组织和协调等服务工作。一是通过政府设立农村土地交易价格评估机构，作为公益性机构服务于农村土地流转工作。综合采用成本法、收益法、市场法等多种方式，根据土地等级和基准地价，对农村土地进行基本的价格定位，作为参考价格供土地出让方和受让方订立合同时参照适用。通过土地交易价格评估体系确保土地价格的市场化。二是完善中介服务组织，包括资产评估机构、委托代理机构、土地融资机构和土地保险机构等等。搭建一个广覆盖、高效率的信息平台，确保土地的出让方和受让方能够及时得到自己所需要的信息，高效率低风险的完成农村土地流转，通过市场切实实现土地资源的配置。最后，搭建农村土地流转交易信息数据库。由政府有关行政主管部门或市场中介机构通过各种渠道调查搜集农村土地流转的供给和需求信息、市场价格、中长期预测等资料，并加以统计、分析、整理和预测，对外公开发布。实现本地乃至全国范围内的信息共享，使流转双方能够及时准确地获取可靠信息，疏通市场供需双方的信息渠道，促进农村土地资源的优化配置。
第三，基于农民的微观视角，提升农民技能水平及组织化程度。提高农民技能和组织化程度是农民利益保障制度运行机制内化的基本途径。首先就是大力发展农村教育，提升农民劳动技能水平。对于继续留在农村从事农业耕作的人，要提高专业劳动技能，培育他们使用新型工具、适应新型管理方式的能力。充分利用因特网、广播电视等现代资源，培养造就既有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民，带动农业发展。[12] 对于走出农村，进城务工的农民，我们要对其进行非农产业素质教育。通过多种形式免费开展技能培训，全面提高农民工文化素质和专业技能，增强农民工就业竞争力。使失地农民都能掌握一门实用技术，引导他们适时向非农产业转移，基本做到失地不失业。其次，必须提高农民组织化程度，让政府在前景规划、制度设计、利益分配等国家决策中听到农民的声音。在西方，利益集团是指由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。[13]我们也得通过制度安排建立代表农民利益、反映农民意愿的利益集团。首先，应当鼓励农民成立农会或各种专业协会等社团组织，提高农民的组织化程度和市场竞争的博弈能力。这些组织体能够真正代表农民利益参与国家大政方针的决策，及时向政府表达农民的意见和心声。另一方面能够通过信息服务、传播和推广科学技术等形式，引导农民从事专业化、规模化生产经营。其次，应当大力发展农民合作经济组织，寻找代表农民利益的集团和契约结构。以此推进农业产业化，增强农产品的市场竞争力，提高农民利益集团在社会利益分割与制衡中的话语权和行动力。
（三）制度保障层面：建立健全农村社会保障体系
农村土地流转的最终结果可能是使农民的成员权和土地使用权做最彻底的分离，即农民失去唯一仅剩的财富――土地。在我国农村社会保障体系尚不健全的情况下，农民一旦失去了土地，且又无法通过其他途径增收时，温饱难以维持，势必严重影响我国广大农村地区的社会稳定。我们应当根据各地的经济发展水平，尽快完善农村社会保障体系，为农村土地流转制度搭建最后一道防护网。其一，扩大最低生活保障制度的覆盖面，为基本生活水平低于当地最低生活保障线的农民提供保障金，帮助他们度过农村土地流转制度推行的过渡期。资金由地方政府、村民委员会、集体经济组织以及农民共同负担，各级政府加大财政转移支付的力度，增加对最低生活保障资金的投入，辅之以社会化帮助的渠道募集资金，确保农地低保制度的持续性和稳定性。其二，建立广泛的农民养老保险制度，以个人账户为主，不同年龄不同标准，既适应一次性移转所有的土地的，也适用以土地入股分红的农民，还应适应农民自由择业的需要，为他们的养老免去后顾之忧。其三，切实推行农民新型合作医疗制度，按法定比例负担农民看病所支付的医疗费，解决农民看病贵看病难的问题。这三项是我国农村最基本的社会保障制度，逐渐弱化着并将最终取代农村土地的社会保障功能，确保农民在土地流转之后看病、养老及最低生活水平都有保障。我们当前最紧迫的任务应该是分步骤分阶段、因地制宜地建立全方位、多层次的社会保障体系，为农村土地流转制度的推进保驾护航。
结 语
农村土地流转制度打破了原有的利益格局，实现着新的动态均衡，各利益主体正在展开新一轮竞争与角逐。受利益冲突、农民弱势性以及其他社会因素的影响和制约，农民在这轮利益博弈中处于极为不利的地位。我们必须采取多位一体保障机制，通过制度供给矫正农村土地流转中各方利益主体的力量失衡状态。切实维护农民的合法利益，保障农村土地流转制度的顺利实施，推动新农村建设向更高层次发展。
参 考 文 献
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