摘要：目前我国经济发展迅速，城市化和经济发展对建设用地的巨大需求进一步吞噬耕地资源，使原本相对稀缺的耕地逐年减少。我国又是人口大国，粮食安全和耕地保护的任务很重，建立和完善耕地保护体系迫在眉睫。本文通过对发达国家和地区耕地保护方法的归纳和总结，从政策制度、法规建设、经济手段、技术手段、教育宣传等方面为我国的耕地保护提出一些建议。
1引言 我国耕地面积仅占国土面积的14.6%，耕地质量总体水平低，且耕地数量逐年减少。目前我国土地利用方式粗放，普遍存在重数量轻质量的不良现象；土地利用追求短期效益，只考虑局部和眼前利益，造成耕地资源的大面积破坏，不利于可持续发展。再加上经济建设、城市化发展、各种基础设施建设占用和基于生态保护的退耕还林还湖等，耕地资源受到多重压力。我国人口对粮食的需求要求我们必须保护好耕地，以保证我国社会、经济、环境的可持续发展。 保护耕地资源不只是我国的一项重要任务，世界各国也很重视对国内农（耕）地的保护。发达国家和地区的农（耕）地已经发展到比较成熟的阶段，对我国的耕地保护具有积极的借鉴意义。借鉴发达国家和地区的农（耕）地保护经验，对建立和完善我国的耕地保护体系具有重要的意义。 2耕地保护的主要方法 发达国家和地区的农（耕）地保护方法很多，本文通过对发达国家和地区农（耕）地保护经验和方法的归纳分析，将其归纳为政策制度、法规建设、经济手段、技术手段、生态保护和教育手段等六个方面。 2.1政策制度方面 2.1.1农（耕）地分区保护 我国台湾地区按区域规划实施农地重划，对土地使用以分区管制的方式加以规范，以提高农地的质量和价值，缩小农地与变更农地之间的收益差距，减少农地变更使用的压力[1]。韩国制定了农业振兴地域制度，将农业振兴地域划分为农业振兴区域和农业保护区域。农业振兴地域的农地一般都是优质农地，一旦划定，在农业振兴地域的行为就受到限制。韩国的农业振兴地域制度有效地保护了优质耕地。实行该制度以前，韩国耕地转用面积的40%以上是优质耕地，而实行该制度以后则下降到20%左右[2]。 2.1.2用途管制与变更许可制度 用地管制是建立在农用地分区的基础上的，一种限制农用地用途转变的制度。土地用途分区管制起源于德国。而正式的综合分区管制规则却出现在美国纽约。1916年，美国纽约市颁布了第一个综合分区管制规则，土地用途分区管制制度才得以正式确立。 目前许多国家都采用了用途管制制度，只是具体叫法不同，如日本、美国、加拿大等国的“土地使用分区管制”，英国的“土地规划许可制”，韩国的“农地振兴地域制度”和“耕地转用许可制”。 2.1.3政府土地优先购买制度 为了在农地流转中把握农地流转的方向，保证农地的农业用途不改变，政府优先购买流转中的土地。优先购买权制度自拜占庭时期的罗马法于租佃关系中确立之后，被法、德民法典继承，并得以完善和发展。法国是土地优先购买制度比较典型的国家，所谓“土地优先购买”，即土地所有者在出卖自己的土地时，政府或政府指定机构有权优先购买其土地；只有在土地所有者表示同意让出土地时，优先购买权才起作用。法国政府于1968年开始实行优先购买权，市政府定期公布因优先购买权所得利益，或其他土地所有者在其它地方自由出售的利益[3]。通过设立政府优先购买权来限制农地的非农化转移，达到保护耕地的目的。 2.1.4设定他项权 在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权，即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人，使农地永远失去用作城市建设的开发权，但失去开发权的农地仍然可以买卖[4]。这种农地保护手段在美国的应用比较多，主要有两种操作方式（购买开发权和转移开发权）。 设定他项权，理论上可以永久保留农地用作农业用途。一方面农地所有者可以在保证农用地用途不变的情况下通过转让和出卖农地上的发展权来增加经济收益，体现自己的土地权利；另一方面，购买发展权的一方可以通过适当提高建筑容积率获得收益，有利于土地的集约利用，提高了基础设施投资的效率。同时，设定他项权后，农地的价值降低，有利于愿意从事农业的人获得农地，从而减少了农地撂荒，相应提高土地规模经营的水平。 2.1.5备用地保护计划 保护耕地，除了要保护现有的耕地资源，也要注意耕地备用地的保护。在这一方面美国做的比较好，为备用耕地提供农业补贴，有效的防止了对备用地的掠夺式开发。1996年，美国通过的《联邦农业发展与改革法》修订了有关环境保护条款，使可耕备用地计划适应市场的变化。在新农业法支持下，农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕地条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴[5]。 2.2法规建设方面 耕地保护离不开土地法规的建设。耕地保护做的好的国家都有一套比较完善的土地法规体系。英国有《绿带法》、《城乡规划法》、《农业法》等；加拿大有《农地委员会法》、《农地保护和农业活动法》、《土地利用规划和发展法》等；日本有关土地方面的法律更多，有《土地基本法》、《农地法》、《农地调整法》、《农业振兴地域法》(《农振法》)、《农业经营基础强化促进法》(《农促法》)、《增进农用地利用法》、《土地改良法》等，据统计，日本有关土地管理方面的法律共有130部之多。 2.3经济手段方面 2.3.1税费手段 通过对农地实行减税和免税优惠，减轻农民的税费负担，提高农民保有农地的积极性；通过对农地非农化的转让环节征收较高的转让税，来提高农地转让的成本，限制农地的非农化流转。同时征收转让税可以延缓开发速度，并可为农业用地保护项目提供资金来源。美国的许多州都采用这种手段来保护农地，如美国马里兰州在农地转用时将征收3%―5%的农业转让税[6]。 同时美国还对农地转让过程征收影响费。影响费是指由土地所有者(或土地的买方或开发商)缴纳，以补偿土地性质的转变给公众带来的损害。这些税费征收通过提高土地转让的成本，限制土地用途变更。如果考虑实际的开发成本，这些费用的征收意味着现有的土地期货需要支付更高的费用，以适度地降低城镇或城市开发占用农地的可能性。这在一定程度上限制了加速式的开发[6]。 2.3.2农业补贴 农业补贴是促使农民保护耕地最直接的一种方式，通过现金补贴来直接增加农民收入，鼓励农民休耕、轮种或加大对农地投入，提高农地质量。美国、日本、欧盟的一些国家都实行了农业直接收入补贴制度。在英国，国家通过农业补贴促使农民休耕轮种、加大农业基础建设和土地整治，不仅保护了耕地质量，还有利于农地集中经营发挥规模效益。 在英国，如果农场主每年将其20％的土地作为永久性休耕地，其所享受的补贴最高可达200美元。如果将20％的耕地进行轮耕，其所享受的补贴最高可达180美元。对愿意放弃经营农业的小农场主，可获得2000英镑以下的补贴，或领取终生养老金。整治、改良土地可获60％的补贴，对园艺农场进行的土地改良、建筑和购置设备，给以15％～25％的补助；对农场主自己修建道路、堤坝、供电系统等则提供所需费用2/3的补助[7]。 2.4技术手段方面 2.4.1加强土地调查、分类定级 加强土地调查和耕地的定级分类，通过调查和分级，一方面可以重点保护生产力高的耕地；另一方面可以有针对性的对中低产田进行改造，提高耕地的生产力。美国、日本和我国台湾通过将农地划分为不同的等级进行不同管理，保证了不同级别农地用途的管制。如美国将全国农地划分为四大类：①基本农地，最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588×108hm2，禁止改变用途；②特种农地，生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地，各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地，有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以改变或有条件改变用途[8]。 2.4.2实施土地综合整治 实施土地综合整治有利于改善农业生产条件、提高耕地质量、保护耕地生态环境。日本的《农业振兴地域整备法》针对农村土地区划整理也有明确规定，对农村土地进行农业基础设施整理（排灌、平整、改良等）、农村的整理（农业用水废水处理、农村地域环境整治、农村道路整理等）和农地保护管理（农地防灾、环境保护、复垦整治等）[9]。欧洲各国从中世纪就开始了土地整理工作，其中德国的土地整治对具有代表性。20世纪70年代起，德国的土地整治已从单纯的改善农业生产条件、提高耕地质量过渡到重视农业生态保护上，促进了耕地资源的高效可持续利用。 2.5生态保护方面 对于耕地的生态保护需要国家政策和法律的支持。1985年美国依据《土壤保护法》，对占全美耕地24%的“易发生水土流失地”实行10~15年休耕，休耕还林、还草的农户可从政府拿到补助金。欧共体于1988年规定，为控制生产和保护环境，实行20%的农地不耕作，对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿。瑞典政府早在1969年就制定了环境保护法规，在此基础上，1999年颁布了一部完整的《农业保护法》，把对农药、化肥、水等的使用上升到法律高度。德国的农业有一套较完善的法律、法规，一般农产品种植必须遵循7项法律法规，即种子法和物种保护法、肥料使用法、自然资源保护法、土地资源保护法、植物保护法、垃圾处理法、水资源管理条例[10]。 2.6教育宣传方面 美国的农地保护宣传做的比较好。美国农业部通过现有的一些机构和中介机构组织、设计并实施了一系列教育计划。通过信息媒体、学校和联邦其它机构让大家了解农地资源信息以及农地保护对整个国家的福利有多重要。农业部还指定一个或多个农地信息中心作为出借或出售政府出版物的地点，以便让大家及时了解有关农地争端、政策、计划、技术更新方面的消息和当地或州政府的一些提议[11]。 3耕地保护的借鉴和建议 本文将发达国家和地区耕地保护经验和方法归纳为以上六个方面，这六个方面必须同时作用才能更好的保护耕地资源。耕地保护是一项综合性的工作，需要国家在政策制度、法规建设、技术培训和宣传教育等方方面面提供强有力的支持。土地相关政策制度的完善为耕地保护提供制度框架和国家层面的支持；法律法规通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来规范各方行为，为耕地保护提供执法依据和强制力，能更有效的保护耕地资源；经济手段以经济利益引导土地利用各方的行为，能充分调动农民保护耕地的积极性；技术手段的加强，可以为耕地保护提供数据和现实基础，保证政策法规的可行性；生态保护为耕地资源提供一个良好的生态环境，有利于耕地资源质量的保护和提高，也是保证耕地资源可持续发展的关键；教育宣传要贯穿于耕地保护的各个环节，既有利于增加公民的土地法制、经济等方面的知识，也有利于提高公民耕地保护和可持续发展的意识，为耕地保护工作提供群众支持。六个方面共同作用才能更好的保护耕地资源，才能形成一套比较完善的耕地保护体系框架（如图1）。 发达国家和地区农（耕）地保护的经验和方法对我国耕地保护具有重要的借鉴意义，下面本文将从政策制度、法规建设、经济手段、技术手段、生态保护和教育手段等六个方面对我国耕地保护提供一些建议。 3.1政策制度方面 目前我国有关耕地保护的制度有土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地征用制度、土地税费制度、耕地保护目标责任制等，制度在数量上比较丰富，但在制度的内容和具体实施上还有一些不成熟。土地征用制度对征用范围的界定、征地补偿等问题还不完善，土地税费制度还有很大缺陷，各种制度在实施层面还是有待于加强和完善。目前我国的耕地保护相关制度保护目标单一，许多政策制度设计重视是围绕耕地资源的数量保护上，制度之间还没有形成一套完整的体系。以后我国在土地制度方面应对农地产权的界定进行研究，合理界定产权关系；明确政府角色和职能，转变政府行政干预方式和方法，更多的运用市场经济手段；加快中国土地市场一体化建设，研究宅基地退出机制和农用地流转机制，为增加和保护耕地资源、节约集约利用土地找到出路。
3.2法规建设方面 我国在土地法规建设方面比较缺乏，大多是部门立法和政府条例，没有上升到国家法的层面，导致在实施过程中缺乏权威和强制性。《土地管理法》的内容一直也是在修改和完善过程中，土地法规体系还没有建立。而只有形成了一套成熟的土地法规体系才能为土地管理提供依据，才能更好的规范土地权益各方的行为。土地法规除了要明文规定法律鼓励、限制和禁止的行为，还要有比较健全的奖惩措施才能体现法规的实效性，不然就会沦落成一纸空文，毫无价值。我国应该尽快修编和完善有关土地的管理、交易、保护等方面的立法，同时提高土地法的法律地位，为更好地保护耕地资源、保护土地权利人利益服务。 3.3经济手段方面 借鉴国外的农业补贴的成功经验，完善我国的农业补贴政策，加大农业补贴力度。我国从2004年开始农资综合直补政策，2006年又增加了粮食直补政策，补贴力度逐年递增，在一定程度上加大了农民耕地保护和农业生产的积极性。 建立耕地保护奖惩机制。除了农业补贴之外，还要加大对破坏耕地行为的处罚力度，对破坏耕地资源、擅自改变用地性质的单位和个人给予严厉的惩罚。鼓励农民保护耕地，对检举他人破坏耕地行为的个人，政府对检举人进行适当的奖励，调动群众保护耕地的积极性。 提高农转非的成本。可以通过完善征地补偿的方式、提高征地的成本和提高土地增值税等方式，来减少和遏制农用地转为非农建设用地。 3.4技术手段方面 强化土地利用总体规划和城市规划。加强土地利用总体规划和城市规划的法律强制性和实施性，通过规划限制城镇的无序扩张和经济建设对农用地的占用，保护城镇郊区高质量的耕地资源；通过土地利用规划来调整农业结构，建立农田保护区，实现农产品的集中生产。 积极开展土地综合整治和新农村规划。土地整治也是我国目前正大力实施土地综合整治项目，国家加大财政投入，采取国家、省级重点项目的形式对部分地区的中低产田、低丘岗地的实行改造，提高耕地生产水平和耕地质量。我国《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”通过新农村规划，实现农村集体建设用地的节约集约利用，在提高农民生活水平和环境的同时也可以增加耕地面积。 开展农村土地的调查和登记确权工作，为土地市场一体化、土地流转和宅基地退出等打下基础；加强农村土地的分等定级，为成片成区保护耕地资源提供技术参考。 3.5生态保护方面 目前耕地保护工作已不再是单纯的耕地保护，要保护耕地就必须保护与耕地有关的各种景观，以联系的观点看待问题。目前，我国有1/5的耕地受到重金属的污染，耕地的重金属污染、有机污染、农用化学品污染等已导致农产品的品质和产量下降，每年至少造成数百亿的直接经济损失[12]。另外，耕地的水土流失严重，每年都有大量的农田、道路和建筑物被破坏，土壤沙碱化、肥力流失等都威胁着我国的耕地资源。要保护耕地，就不得不保护耕地环境，防止土地污染和贫瘠化。为此，我们一方面要加强农地基础设施建设，另一方面我们要适当的生态退耕。在不适宜耕作的地区提倡退耕还林和退耕还湖，以此来增加林木的固土培肥和湖泊的吸纳调节作用，保护耕地生态，达到提高耕地质量保护耕地的目的。 要加强对土地综合整治项目的环境影响评价工作，一份客观全面的环境影响评价，可以对项目前期、中期及后期的环境影响情况做到很好的预期，能减少和避免破坏耕地生态环境的项目施工，防患于未然。 3.6教育宣传方面 积极开展国土危机教育，改变传统地大物博的观念，唤醒民众的土地忧患意识，提高公众耕地保护参与度。为了增强我国公民的国土意识，我国政府将每年的6月25日定为“土地日”，通过各种宣传造成强大的声势和社会舆论。虽说我们已经经历了20个“土地日”，但土地违法行为仍然很多，公众的土地忧患意识还有待加强。我们要通过“土地日”和耕地保护知识下乡宣传等活动，增加社会参与度，让耕地保护不再只限于政府层次，要扩大到农民和第三方非盈利社会机构和团体，壮大耕地保护团队，有效保护耕地，让耕地保护社会化。 4结语 本文分别从政策制度、法律法规、经济手段、技术手段、耕地生态和宣传教育等多方面归纳了发达国家和地区的耕地保护方法，并为我国耕地保护提供了一些建议，但由于知识的局限性，有些方面可能考虑的还不够深入和周全。保护耕地是一项复杂和庞大的工作，需要从各个方面考虑综合处理，需要有一套比较完善的体系作保障，更需要全国人民共同的关注和努力。 参考文献： [1]朱德举.台湾耕地保护政策的演变[J].国土资源情报,2004,1:14-20.
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