引言　　留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式。留地安置能够保障失地农民的长期收益，使被征地农民的收入随着城市化进程的持续推进不断提高，同时对被征地农民的社会保障以及转非集体的可持续发展也有很强的保障作用。　　留地安置模式最早出现在深圳经济特区。20世纪90年代初，在建设资金紧缺、政府没有财力对整个失地农民的住宅和生活等方面进行补偿的情况下，深圳特区政府给原农村集体划拨一定数量的土地，用于发展村集体经济，村民从集体经济组织中获得收益并以此解决失地农民的就业。之后，随着经济的发展和城镇化的不断深入，越来越多的城市开始采用留地安置这种办法安置失地农民。如：1999年重庆市政府出台《重庆市征地补偿安置办法》（渝府令[1999]55号），其中第18条规定，按照每个农转非人员20至30平方米的标准向该经济实体划拨土地，用于发展生产，安置农转非人员；浙江省2002年出台《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[200227号），其后又出台相关文件规定：“市县征地单位须将10%―15%的被征用土地，留给被征地村合作经济组织，用于发展二、三产业，产生稳定的经济收入，反哺失地农民”；从2005年开始，上海市郊区农村在征地中将推行农民集体留用地制度，农民由此可长期享有土地和集体资产的收益分配，在农村城市化的发展空间中“水涨船高”。　　从我国城市化进程较快的深圳、浙江以及上海等地的安置经验来看，留地安置的失地农民在工资性收入、房屋出租收入、留用地经营收入和社会保障等方面有了基本的保障。从实施效果看，绝大多数采用留地安置的地区，这种安置模式在保障失地农民土地权益、保障农村可持续发展中都发挥了积极的作用。　　按照《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》，重庆市到2020年城镇化率将达到70%，按照建成区年均增长30平方公里的速度计算，到2020年主城建成区将在现有基础上增加近一倍，重庆市各级城市，特别是重庆主城及区域中心城市大都处于一种大规模外延扩张期。大规模的外延扩张必将带来大规模的征地拆迁，拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出，留地安置模式在整个安置过程中的优越性也必将显现，对于化解拆迁安置矛盾、实现失地农民安稳致富、构建和谐社区，既具有紧迫性，又具有十分重大的现实意义。然而，从重庆市留地安置的实践来看，仍然存在着一些不合理、不科学、不可持续的现象。如果对这些问题不加以重视、调整和解决，将会极大地阻碍重庆市经济社会的稳步发展。　　一、重庆市留地安置中存在的主要问题　　1.留地安置相关政策法规落实不到位　　为了维护被征地单位和个人的合法权益，保障征地工作顺利进行，1999年出台了《重庆市征地补偿安置办法》（渝府令[1999]55号）（以下简称55号令）。从近年来的执行情况来看，这种有利于农村集体经济生存与发展、有利于转非居民生产与生活、有利于保一方安定的好政策落实不到位。主要表现在：一是绝大部分被征地拆迁的集体经济组织没有得到55号令规定的留地。对重庆市巴南区、南岸区、九龙坡区、大渡口区及高新区4个街道共15个居委会或行政村（部分征地暂保留村）的调查中发现，除了少数村集体在转非过程中实施了留地安置之外，大部分村集体在转非过程中没有得到留地安置。二是已解决留地的村集体，在留地安置过程中并不没有严格按照55号令以合法程序进行留地安置，主要是凭借村社干部和转非村民的“讨、要、闹”等“非正常手段”才得以实现留地安置，客观上形成“会哭的孩子有奶吃”的局面，导致留地标准不一引发攀比矛盾。三是个别地方政府在留地安置上带有很大的随意性，如某区承诺以30万元的价格给村集体留地60亩，时隔不久为了招商，把承诺留给村集体的60亩地“协调”给开发商，半年后开发商转手以60万元的价格出让，引发了政府、开发商与转非居民的尖锐矛盾。　　2.把预留土地纳入“招拍挂”程序，加大了留地安置难度　　随着《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资源部，1999）以及国土资源部11号令（2002）等法规文件的出台，我国的土地供应终结了以往行政色彩颇浓的协议供地方式，进入了公开交易时代。然而，重庆市在贯彻国家的法规性文件时，没有与55号令对接，55号令明文规定以“划拨”的方式进行留地安置。不加区分地把转非集体留地统一纳入“招拍挂”，实际上是把集体经济组织这一土地所有权人与其他开发商等非所有权人同等对待，这显然是不合理的。由于这个原因，调研中发现，本应按照征地成本价留给被征地集体经济组织的土地，在土地市场中“花落谁家”成为未知之数。被征地村集体受其财力的限制，在竞标过程中往往处于下风。结果有两种：一是本应留给村集体组织的土地以市场价卖给“他人”；二是被征地村集体“砸锅卖铁”勉强买回来后，再无开发土地的资金，甚至一卖了之。这样导致农民转为城市居民后缺乏自己的经济组织载体，违背了55号令留地安置用于发展集体经济、解决转非居民就业的初衷。　　3.少部分落实了留地安置的集体土地开发缺乏总体规划　　重庆市土地征用分期分批的现实导致给各个转非集体的部分留地不是一次性完整划留，而是征一次划一次，这样易造成地块零星分布。同时，相关部门对预留土地的开发建设的规划监督和管理不到位，或者留地安置区域城市规划滞后、规划变动较大等因素导致“城中村”的出现。据重庆市国土资源与房屋管理局统计，主城区现有“城中村”55个，涉及7个区，土地面积516公顷，涉及农村居民7249户、15845人，常住流动人口2.8万余人。　　二、现行留地安置模式的主要负面影响　　一是农村居民失地后，其赖以生存和发展的土地生产资料的财富价值不能在转为城市居民后得到体现。部分转非人员在转非后变为“城市贫民”，成为享受最低生活保障的主体。据调查，2007年重庆市巴南区花溪镇转非城镇人口占全镇享有最低生活保障总人数的88.3%；又如高新区渝州路街道低保户2002年仅有27人，2007年8月为1132人，短短5年时间低保人数就增长了近40倍。说明农村居民转非后部分居民成为城市贫民，“开发一片贫穷一片”的问题没有根本解决。为了解决转非社区日常的实际困难，巴南区花溪镇采取由未转非（包括未全部转非）的村委会一对一对口帮扶已转非的居委会的办法，这是典型的农村支持城市。　　二是在政府公共财政能力较弱、公共服务供给严重不足的现阶段，尤其是在国际金融危机的现实背景下，农村居民失地后，其赖以生存和发展的土地生产资料的社会保障价值不能在转为城市居民后得到体现。如按照渝府令[2008]26号的标准，截至2008年11月，巴南区花溪镇农转非人员办理基本养老保险的只有13%的人员通过了审核，养老保险覆盖率很低。同时，转非人员成为城市居民后，绝大多数参加的依然是新型农村合作医疗保险，保费收入低，转非居民因病致贫的问题仍然没有得到根本解决。　　三是农村居民拥有土地不能转化为集体经济组织为转非居民提供的就业载体。目前，发展村居经济已成为我市解决城乡劳动力，特别是农转非劳动力就业、创业致富的重要途径，而村居预留的土地则是发展村居经济必不可少的载体。由于缺乏属于自己集体经济组织的就业载体，转非居民就业难的问题较为突出，如高新区渝州路街道农转非劳动力失业率达到50%以上。　　四是失地农民生产、生活得不到基本保障，已经成为社会不稳定的重要诱因之一。由于重庆市失地农民大多为主城周边的近郊农民，他们对国家法律、政策以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，随着失地农民与政府、开发商之间矛盾越积越深，极易酿成大规模的群体上访事件。由于土地补偿和留地问题导致部分农转非人员多次到区、市甚至进京上访，给我市经济发展和社会稳定造成了一定的负面影响。　　三、完善留地安置模式的对策措施　　征地拆迁留地安置问题涉及失地农民的切身利益，是农村转非居民拥有的土地生产资料财富价值的重要体现。保护这一群体基本的合法权益，是执政为民的基本要求，是给予转非居民国民待遇的基本要求，是构建和谐社会的基本要求，是维护党和政府行政权威、保证政令畅通的基本要求，是各级政府乃至每一个合格公务员的基本义务和责任。　　1.切实解决认识问题　　（1）充分认识留地安置的重要作用。在政府财政能力不强、公共服务供给不足的历史条件下，留地安置对解决转非居民的实际困难、保一方平安具有十分重大的意义。根据对巴南区花溪镇解决较好的留地村集体的调查，留地安置归纳起来具有六个方面的积极作用：是转非居民重要的财富收入来源；二是转非居民的就业渠道和劳动收入来源；三是转非居民社会保障的重要补充；四是转非居民转岗培训经费的重要补充；五是社区社会福利的重要补充；六是社区管理和文化建设经费的重要来源。如巴南区花溪镇新屋村、建新村、先锋村等，以留地折股的方式成立有限责任公司，结合花溪特色工业园区建设，用集体留地建设标准厂房，通过出租物业获得稳定收入。每一个村集体每年从集体经济组织收入中专门划出一部分，用于对老年人、老党员、弱势群体、特困家庭、子女升学、医疗、文娱、体育活动、上级政府安排的各类社区“创建”活动等进行补贴，这类支出最多的年均在260万元以上。通过预留集体发展用地，既较好地解决了转非居民的就业、社会福利等基本生活保障，同时也解决了财力有限的现实情况下村居日常运转困难的问题，实际上承担了部分公共财政功能，起到了保一方平安的积极作用。　　（2）切实树立正确的政绩观和民生观。要解决创造政绩和改善民生的价值目标问题，即“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。尤其是在当前国际金融危机的大背景下，重庆市处于大开发的关键阶段，各级领导干部要切实树立正确的政绩观和民生观。正如温家宝总理在《2009年政府工作报告》中所说：“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定。坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果”。国务院出台的3号文件，也十分强调要“着力解决劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生问题，切实维护社会稳定”。　　2.切实建立完善监督机制和监督程序　　（1）明确监督主体，落实监督职责。建立由市国土与房屋管理局、市规划局一区县国土与房屋管理局（分局）、规划局（或分局）一镇三级组成的管理监督体系，根据各层级的行政职能，明确分工，细化责任，形成责任链条；同时，建立责任追究制度。　　（2）建立针对留地安置的目标考核机制。建议对征地拆迁留地安置的各项目标任务进一步细化，落实在各级政府相关部门的工作计划当中，以此建立目标考核指标体系，并纳入年终考核。　　（3）进一步规范留地安置程序。一是利用国务院3号文件赋予的先行先试的权利，对征地拆迁集体经济组织留地不纳入统一的“招拍挂”范围，采取协议出让的方式出让给被征地集体经济组织。二是在城市新区开发过程中，除基础设施等公共用地外，优先考虑留地问题，在征地拆迁程序上把留地安置作为征地的必要条件，在征地合同签订之前签订留地合同。　　3.合理确定留地转让价格　　为了切实保障失地农民的基本利益，对失地村集体更为公平，更具有普适性，根据我市的实际情况，需要对以留土地方式直接出让给被征地集体经济组织的土地价格进行核算，要根据所在区域实际制定统一的有一定浮动的指导价格。出让价格制定的基本思路是：征地成本＋土地整治成本＋部分土地级差收益（土地级差收益由政府与所有权人分享）。　　4.统一规划，搞好留地开发建设　　对于留地安置的土地，除了严格执行片区控制性详细规划之外，建议改变目前各个集体经济组织各自为政的开发建设模式，在区、县级层面或镇级层面进行二次统一规划布局、统筹开发建设，尽量避免粗放开发带来的后遗症。　　结语　　随着我国城市化进程的深入推进，失地农民将面临日益狭小的就业空间、社会保障体系的不健全等一系列问题，在失去赖以生存的土地生产资料后，农村居民将采用何种方式取得合法收入，如何缓解失地农民、政府和开发商之间的利益矛盾，农民的市民化如何实现等，这些问题都将是处于城市化进程提速阶段城市必须正视并加以解决的。留地安置这种模式从失地农民的基本生产、生活保障出发，以其独有的优越性弥补了征地补偿费用的不足。从这个思路出发，留地安置模式适合于重庆市城市化进程提速、财力有限、大规模外延扩张的实际，是比较理想的安置模式之一。重庆市在征地过程中，应按照55号令的要求以及各地区的发展实际，总结经验，创新机制，逐步完善留地安置制度。同时，对于与重庆处于同样发展阶段、有着类似地发展历程的部分中西部省市来说，重庆实施的留地安置模式有一定的借鉴意义。