农村土地制度改革及今后的完善思路
2010-07-09 23:14:03 本文共阅读：[]
摘要：现代中国的农村土地制度进行了三次伟大变革，其基本成果就是现行农村土地制度；这一制度关系国之根本并具有其基本合理性，但也存在某些严重缺陷，应当以高度慎重的态度进行渐进式的改革完善。城乡二元体制是造成农村土地制度严重缺陷的首要根源，应当坚决摒弃。关键词：农村土地制度；渐进式改革；城乡二元体制；集体所有制；家庭承包制现代中国的农村土地制度历经民主革命的土地改革、社会主义革命的农业集体化改造和当代经济改革中的家庭承包制，其累积综合产物和最基本成果，就是被称为集体所有制和家庭承包制的现行农村土地制度。这是中国经济社会的一项根本制度，具有其基本合理性，很好地体现了自古以来一直推崇的“耕者有其田”的理想，但同时也存在某些缺陷和问题，其中最亟待解决的莫过于城乡二元体制带来的严重弊端。一、中国农村土地制度的三次伟大变革与“耕者有其田”的基本原则1、中国农村土地制度的三次伟大变革第一次伟大变革。新中国成立前后进行的土地改革是现代中国农村土地制度的第一次重大变革，它对农村土地进行存量再分配，以现代革命方式推行均田制，是两千多年来第一次彻底全面地实现“耕者有其田”的伟大原则，并以农户个体土地产权和家庭经营方式为其具体制度形态。土地改革作为激烈的革命，难免有一些偏差失误，但它使中国经济社会进步的伟大历史功绩是应当充分肯定的。土改之后的“耕者有其田”制度充分调动了农户的积极性，显著地促进了农业发展，但随后出现了农民之间的贫富分化，并且产生了在农业现代化进程中如何有效开展农村公共事业建设的新课题。第二次伟大变革。20世纪50年代的农业社会主义改造是现代中国农村土地制度的第二次重大变革。在社会主义改造中，“耕者有其田”的具体制度形态发生了重大变化。出于从根本上避免土地兼并以求长久保障“耕者有其田”的基本考虑，以及保障统购统销以完成工业化原始积累等原因，50年代推行了合作化和人民公社化，逐步形成了农村土地集体产权制度，以土地集体所有、生产集体经营并实行工分制分配的方式体现“耕者有其田”的原则。作为现行农村土地制度基本特征并为宪法明确规定的集体所有制，正是在社会主义改造的第二次土地制度变革中确立的。如何评价这一次变革？当时指导思想确有严重偏差，违背了合作社运动的自愿参加和民主决策原则，错误地取消了具有长久生命力的家庭经营方式和土地农户产权(少量自留地除外)，导致直接农业生产环节中平均主义、低效率的严重后果。但是，确立土地集体所有制也确有一定的合理性，不仅以特定形式保障了“耕者有其田”，避免了土地兼并，而且非常有力地促进了农村公共事业发展特别是农业基础设施建设，在农田水利、义务教育、医疗卫生、交通通讯、农业科技等多领域取得了伟大成就，对当时及以后的农村、农业发展都作出了重大贡献。第三次伟大变革。1978年改革后实行家庭承包制是现代中国农村土地制度的第三次重大变革，也是对前两次变革的综合。第三次变革一方面保留了第二次变革形成的土地集体所有制的基本框架，大体保留了与农村公共产品相关的集体经营，另一方面恢复了第二次变革取消的农业家庭经营方式和土地农户产权(家庭承包权)，农民获得了剩余收益权(“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”)。家庭承包制代表的第三次变革相对于土地改革的第一次变革和社会主义改造的第二次变革，是一个否定之否定的综合，它把土地改革的个体原则与社会主义改造的集体原则在新时期综合起来，确立了集体产权和农户产权相结合的新的“耕者有其田”制度，逐步实行了家庭经营和集体经营“统分结合、双层经营”的农业生产方式。这的确是一个伟大的创造，它在新时期以新形式体现和发展了“耕者有其田”的原则。在前两次变革成就基础上，家庭承包制改革大大促进了农业增产，基本解决了中国的吃饭问题。但现行土地集体所有制和家庭承包制还远不完善，既没有解决家庭经营的适度规模问题，又不能适应新时期的农村公共事业建设。第三次伟大变革的深化继续。土地承包权流转改革是在充分明确承包权的基础上，把离农农户的土地承包权或暂时或长期或永久地租赁转让给务农农户，目的是避免农地资源的闲置浪费或低效率利用，使农地承包权适当集中，以形成农业家庭经营的适度规模(这个适度规模既是由中国人均耕地数量的基本国情决定的，也是由农村剩余劳动力转移的城市化进程动态确定的，因而绝不能简单套用外国的规模标准，但可借鉴情况类似的国家或地区，如日韩两国和我国台湾地区)。土地承包权流转改革是家庭承包制中农户承包权的健全和完善，是农村土地制度第三次重大变革的深化继续和组成部分。本文不赞成把土地承包权流转改革称为“第二次土地改革”或“新的土地改革”，这种观点无视现代中国农村土地制度已经进行了三次伟大变革，夸大土地承包权流转改革的意义，对土地承包权流转改革与土地改革的本质区别及联系缺乏深刻理解，无助于正确把握土地承包权流转对于完善土地集体所有制、家庭承包制和推进城市化的真正意义。2、现代中国的“耕者有其田”制度中国古代多数思想家认为“耕者有其田”制度最有利于社会稳定和农业生产发展，西方从斯密、穆勒等古典经济学家到缪尔达尔、舒尔茨等现代经济学家，均认为“耕者有其田”的自耕农经济是公平而有效率的农业生产方式，现代发达国家的自耕农经济证明了他们的远见卓识。我国历次土地制度变革不可动摇的前提就是坚持“耕者有其田”原则，今后的改革完善也必须坚持这一原则，从而也必须坚持家庭经营而非雇工经营在农业生产中的主体地位。“耕者有其田”制度的具体形态演变。从土地改革以后的土地农户产权及家庭经营，到社会主义改造后的土地集体产权及集体经营，再到集体产权和农户产权相结合的家庭承包制及“统分结合、双层经营”的生产方式，“耕者有其田”的基本原则始终没有改变，中国农民一直拥有土地，但具体制度形态经历了三次重大变化。有关农民在合作化以后失去土地的说法是不正确的。那种说法认为，农民和任何公民只能以个人产权形式拥有财富，不能通过集体、村社、社团以至国家产权的形式拥有财产。这种结论当然是不能成立的。农业合作化改变了“耕者有其田”的具体制度形态，并没有改变“耕者有其田”的基本原则。当然，“耕者有其田”的不同具体制度形态，决定了其效率与公平性质存在重大差异。现代中国“耕者有其田”制度的历史意义。春秋晚期井田制瓦解以后，历代中国农民一直渴望获得并长久保有自己的土地，然而土地私有制下的自由买卖特别是皇室贵族官僚的强买豪夺导致土地兼并，使大批自耕农失去了土地，这是古代社会的痼疾。历代先进思想家和开明统治者都试图找到抑制土地兼并和常保“耕者有其田”的理想制度方案，其间从北魏到唐朝中叶，还曾在特定历史条件下(战乱使人口减少、国家掌握大量荒地)实行了近三百年的均田制，但最终陷于瓦解。新中国继承发扬古代和近代“耕者有其田”的宝贵思想遗产，通过农村土地制度的三次伟大变革，以集体所有制基础上的家庭承包制确立了现代中国的“耕者有其田”制度：一方面以土地集体产权长久可靠地保障“耕者有其田”并促进农村公共事业建设，另一方面以家庭承包制的土地农户产权调动农民的家庭经营积极性，因而具有伟大深远的现实和历史意义。中国的现代“耕者有其田”制度如何能够长久稳定存在。中外历史充分表明：“耕者有其田”的制度和自耕农经济的稳定存在，需要国家政权法律的强有力维护和惠农政策的长期扶持。古代王朝国家周期性的衰落崩溃使得均田制迟早会瓦解(人口大量增加也是一个重要因素)，“耕者有其田”的基本原则不可能长期坚持(但其经验教训对现代仍有启示)，但北朝隋唐均田制尚且实行近三百年之久；现代发达国家的制度法律和惠农政策趋于长久基本稳定(以及农业人口逐步降低到很小比例)，这就保障了现代“耕者有其田”制度(不必是完全平均主义的)能够长久稳定存在。中国正在快速走向现代文明社会，维护农民土地产权的法律和扶持农业发展的政策都应当也定将渐趋完善和稳定，特别是国家法律维护的土地集体产权将有效保障广大农民不会失去土地承包使用权，因此，中国的现代“耕者有其田”制度能够长久稳定存在。当代中国“耕者有其田”原则的时代特征和基本要求。在不同历史阶段，农村土地制度问题及相应的“耕者有其田”原则具有不同的特征和要求。第一，当代土地制度在本质上有别于传统社会。那时农业是主要的就业产业，“耕者有其田”原则要求绝大多数人口拥有土地，土地集中会产生严重后果。第二，它的本质也有别于工业化城市化完成之后的情况，那时农业人口仅占很小比例，“耕者有其田”原则只涉及社会少数人口，人地关系已趋于稳定。第三，当代中国的农村土地制度变革是在工业化城市化迅速推进时期进行的变革：一方面城市化必然要求大部分农业人口逐步永久性地离开农村到城市就业，农业现代化也要求土地适当集中以形成适度规模的家庭经营，即“耕者”的数量应当减少，“有其田”的规模应当增加；另一方面农村多余人口要稳定有序地离开土地，应实行以农村土地承包权换城市市民身份及相应社会保障的原则，农民在自愿转变为正式市民的条件下才能也应当放弃农地承包权。如果背离上述要求而出现农地集中过快、规模过大的情况，大量农民失去土地却未成为市民，就将危及中国的社会稳定和经济发展。二、现行农村土地制度的深度剖析及今后改革完善的基本思路如前所述，中国的现行农村土地制度是三次伟大变革的最基本成果，这一制度具有基本合理性，但也存在脆弱性和严重缺陷，需要不断探索改革完善的方法与思路。1、合理性剖析坚持“耕者有其田”原则的中国农村土地制度，在不同时期都发挥了巨大而积极的多方面的经济社会功能。首先，并且也是最重要的，这一制度促进了农业生产的重大进步，历史性地逐步解决了十多亿人口的吃饭问题，以较少的农田较好地养活了世界上最多的人口，保障了至关重要的国家粮食安全。这就足以表明，现行农村土地制度具有其基本合理性。其次，这一制度对工业化资本积累作出了历史性贡献，这是它具有基本合理性的理由之二。改革前工农产品价格“剪刀差”包含的农业剩余是工业化原始资本积累的主要来源，改革后征用农地增殖是新时期工业化资本积累的主要来源之一，其绝对数额远超过统购统销的剪刀差。最后，现行农村土地制度有效防止了土地兼并，农村剩余人口在转变为市民之前拥有土地承包权作为最起码的经济社会保障，避免了拉美式、南亚式的失地农民大量涌入城市的现象，维护了中国城乡社会的基本稳定。在本次国际金融大危机冲击之下，数以千万计的农民工返回农村而没有引起混乱，就是这种功能的最新证明。因而，农村土地制度的社会保障和稳定功能是其具有基本合理性的理由之三。以上三项功能足以证明，现行农村土地制度确实关系国之根本，它与城市土地制度一起构成中国社会的基石。必须指出，城乡二元体制在很大程度上限制和扭曲了现行农村土地制度三次巨大积极功能的发挥。简单讲，这一体制使农民在社会资源分配中处于不利地位而束缚农业发展，使农民对工业化资本积累作出巨大奉献却不能合理分享工业化成果，使农村土地的保障功能被过度强化而延缓城市化等(具体分析见后)。2、脆弱性剖析现行农村土地制度具有满足人民基本需求和保障国家粮食安全、实现工业化资本积累、基本社会保障和社会稳定等功能，它历史性地确定了并维系着农民与国家之间、农民相互之间、农村与城市之间根本性的利益分配格局，进而从根本上制约着资源配置方式。虽然现行农村土地制度关乎国之根本，但是，由于农村土地资源在工业化城市化进程中对全社会的极大重要性(中国人均土地资源少使得围绕土地资源的各方利益博奕相当尖锐)，由于现行农村土地制度本身存在严重缺陷而使农民土地权益容易受到侵害，特别是由于城乡二元体制使农民在各方面都处于弱势地位，因而农村土地制度变革容易成为过度关注、炒作和轻率试验的对象，进而使这一国家根本制度变得脆弱而需要特别维护。只有摒弃城乡二元体制，健全完善以民主法制保障的农村土地制度，有效维护农民的正当土地权益，才能克服现行农村土地制度的脆弱性。3、双重缺陷剖析现行农村土地制度在农户产权和集体产权、家庭经营和集体经营两方面存在明显的双重缺陷。第一，家庭承包制实行后的农户土地细碎分散且规模过小，不足以发展农业现代化要求的适度规模家庭经营，农户从事农业生产的比较利益很低，然而，现行土地承包权远不够明晰稳定，又缺乏健全的土地流转制度，因而不利于通过承包权流转形成家庭经营的适度规模，不利于剩余劳动力转移的城市化进程，不利于在土地承包权关系变动中维护农民权益。第二，实行家庭承包制以后，农村集体产权显著弱化，双层经营中的集体经营薄弱，国家财政对农村的投入又长期不足，农村公共事业建设萎缩，公共产品供给减少，存在明显的吃老本现象，严重影响了农业经济的可持续发展。20世纪90年代开始的农村税费改革减轻了农民负担，缓解了农村干群矛盾，但却不能解决农村公共事业发展的筹资机制问题。农村土地制度的进一步改革完善必须同时注重消除上述两方面的严重缺陷，因而具有双重任务：既要通过土地承包权确权和流转改革而更好地保障、稳定、完善农户产权，并有利于发展适度规模的家庭经营；又要通过必要改革而健全土地集体产权，以利加强集体经营从而发展农村公共事业。总之，是通过农户产权和集体产权的双向完善来全面发展“统分结合、双层经营”的农村经济。4、改革完善路径剖析现行农村土地制度具有改革完善的巨大制度潜力。现行农村土地制度即土地集体所有制基础上的家庭承包制，蕴含了累积综合三次重大土地制度变革的丰富成果，它绝非简单的集体所有制，而是一个涉及多重主体的非常复杂的产权体系(需另文讨论)。一旦消除了城乡二元体制的束缚制约，它具有适应时代要求进行开放式改革完善的巨大制度潜力，可以因时制宜地进行必要改革以发掘实现这种潜力(开放式改革即改革的程度、范围和方向都具有充分选择自由的开放性)。现行土地制度是一个有缺陷但可逐步完善的制度，没有任何理由轻率放弃，而贸然代之以任何理论上似乎完美但实则未必有效且具有巨大制度风险的简单化的土地制度模式。健全集体产权是开展新农村建设、推进农村公共事业发展的制度保障。新农村建设的重点和难点在于大力开展农村公共事业建设，切实解决农村公共产品供给问题。从城乡平等发展的前景来看，农村公共产品供给一如城市应当更多或主要地由国家负责，但在摒弃城乡二元体制之前的现阶段，乡村集体经济和相应的集体产权仍将在农村公共建设及其资金筹集方面发挥基础性作用。进一步说，农村农业社区具有不同于城市社区的性质，即便在实现城乡平等发展的未来，农村社区的集体经济和相应的集体产权仍将扮演重要的角色。所以，实行和健全农村土地的集体产权制度，不仅仅是为了保障“耕者有其田”和避免土地兼并，而且也是为了开展集体经营而保障农村公共事业的发展。中国的基本国情如人均耕地和水资源十分匮乏、自然灾害频发、生态环境脆弱、需要实行普遍的精耕细作等，对通过统一集体经营发展农村公共事业、加强农业基础设施建设、增加公共产品供给提出了较高要求，因而对农村集体产权(首先包括但不限于土地产权)提出了相应较强的制度要求。总之，农村公共事业建设既需要国家的大力投入，又需要农村集体产权、集体经营的全面配合。应当强调，农村集体产权的集体性质必须以健全的农村基层民主和村民自治来保障，否则就会发生蜕变。现行农村土地制度关系国之根本，一要坚持维护、二要改革完善。土地制度的重大变革影响深远，一旦推行开去就会造成短期难以扭转的局面，如果变革有重大偏差并草率进行，就会动摇国本，产生国家、民族、人民难以承受的后果。现行农村土地制度具有基本合理性又确有缺陷，因此，一要坚持维护，保持其基本稳定，二要改革完善，常保其时代活力。这种改革必须诚惶诚恐，慎之又慎，周密研究，充分试点，以稳妥而有序的方式渐进推行，在达成充分共识之后才能推广切实看准了的重要改革。5、改革完善农村土地制度的基本思路改革完善农村土地制度，应遵循这样的基本思路：“总体坚持、局部变革，稳妥务实、渐进有序，从容不迫、平静舒缓，细水长流、因时制宜。”这是农村农业用地制度改革完善的总体方针设想 (32字方针)，具体实施方案需要精心谋划，非农业用地制度改革需另作研究。“总体坚持、局部变革”。现行农村土地制度具有基本合理性，因而必须总体坚持。但这一制度在农户产权、家庭经营和集体产权、集体经营两方面具有双重缺陷，因而必须进行局部改革以求完善。总体坚持是既坚持维护土地的集体所有制或集体产权，大力发展集体经营和农村公共事业；又坚持维护土地的的农户产权(承包权)，坚持家庭经营在直接农业生产环节的主体地位。当前开展的承包权确权工作属于局部改革，但却是非常重要的基础性工作，其目的在于完善稳定农民的土地承包权并使之得到国家法律的切实保护，进而有效推进土地承包权流转改革、发展适度规模的家庭经营；也应当进行完善健全集体产权的局部改革，巩固土地集体所有制，以便大力开展新农村公共事业建设。“稳妥务实、渐进有序”。农村土地制度改革关乎国之根本，高度重要又极端复杂，自然必须慎重稳妥。务实就是注重效果，绝不搞“为改革而改革”的花架子，更不搞任何倾向的意识形态挂帅。走一步看一步的渐进式改革风险小，最有利于保障农业和农村经济的快速发展，也最有利于确保城乡社会的基本稳定。渐进式是中国改革的基本战略原则，关系国之根本的农村土地制度改革更应当渐进。恰当的顺序和步骤安排对于渐进式改革非常重要，可以避免不必要的反复和折腾，达到务实有效的目的。如确权工作就是土地承包权流转和其它土地产权交易的前提，这个顺序绝不能颠倒。“从容不迫、平静舒缓”。现行农村农用土地制度虽然存在明显缺陷，但还大体正常地发挥着前述各项基本功能，因而改革应当也可以“从容不迫”地进行，完全不必匆匆忙忙地草率从事。土地制度变革关系重大而且在政治和意识形态上十分敏感，因而应当“平静舒缓”地进行，切勿刮风搞大轰大嗡的炒作方式；学术研究尽可自由开展，实际操作和新闻宣传必须平静舒缓。“细水长流、因时制宜”。农村土地制度改革是在工业化、城市化、农业现代化过程中进行的，变革的时代背景在不断移动变换，并且变革具有总体坚持、慎重渐进的性质，因此，应当根据现代化对土地产权不断提出的新要求而“因时制宜”地实行“细水长流”式的改革。虽然是细水长流，因时制宜的累积结果却是意义重大的。以上改革基本思路是针对农业用地而言的，对于非农业用地改革(如小产权房问题)不一定适用。三、消除农村土地制度缺陷的治本之道――摒弃城乡二元体制现行农村土地制度存在明显缺陷的原因有两点：一是土地制度本身不完善，包括农户产权不明晰和集体产权被弱化；二是城乡二元体制对农村土地制度的根本性制约和束缚。城乡二元体制是导致现行农村土地制度严重弊端的首要根源，因而，摒弃城乡二元体制是消除农村土地制度严重缺陷的治本之道。城乡分割、城市偏向的城乡二元体制是中国式传统计划经济的一个根本特征，它把发展中国家自发形成、普遍具有的城乡二元结构和城乡差距行政性地分割强化、固定化和扩大化，由此造成了极不合理又具有极大刚性的利益、财富分配关系，并且在改革后有新的不良发展(现在城乡实际收入差距已高达六倍且还在扩大)，从而使农村长期处于相对贫困状态。城乡二元体制在改革后变革最迟、最慢且最少，成为传统计划经济的最大后遗症和现行体制的最大弊端，它是“三农”问题的总病根，也是形成不可持续的现行经济发展方式(消费需求严重不足、经济增长过多依赖外贸和投资需求)的首要原因。城乡二元体制实乃国之大弊，毫无公平与效率可言，消除这一体制是中国改革深化攻坚乃至完成的最重要任务，是决定中国工业化、城市化能否持续顺利推进、小康社会能否如期建成的关键性问题。1、城乡二元体制造成的农村土地制度弊端城乡二元体制阻碍城市化进程，从根本上限制土地承包权流转和发展适度规模的农业家庭经营。改革前城乡二元体制已使城市化严重滞后于工业化，改革后城乡二元体制派生“离土不离乡”的工业化进一步造成城市化滞后，而且和浪费中国最匮乏的土地资源，这些都大大增加了农地适当集中以发展适度规模经营的困难。城乡二元体制在改革后又派生出中国特有的农民工体制，上亿农民工常住城市就业却不能获得市民的身份和待遇，只能把家乡土地作为最后的保障，从而在根本上不能离开和放弃土地，严重阻碍了(以转移农村多余劳动力为主要目标的)城市化的真正实现(因此城市化率把常住农民工简单计入是不合理的)；这必然使土地承包权流转转让受到根本性限制而只能是局部的或短期的，适度规模的家庭经营无从普遍实现。再者，由于农民工不能顺利转变为市民，因而城市化正常具有节约城乡非农建设用地的重要功能在中国无从实现，严重加剧了中国土地资源的短缺困难和权益冲突。城乡二元财政体制严重减少对广大农民的公共服务和社会保障，阻碍农村公共事业建设，弱化集体经营和集体产权。城市偏向的财政体制是城乡二元体制的一个主要部分，国家财政支出过度倾斜于大中城市的经济社会发展和公共事业建设，广大农村和小城镇获得的财政资源过少并且在改革后比例降低，全国多数地区的县乡财政都比较困难。广大农民享有的基本公共服务和社会保障水平(特别是医疗、教育和养老等)与城市相差过大，这既造成了农民的相对贫困，也会阻碍土地承包权的必要流转。再者，农业作为一个基础产业又是弱质产业，在任何现代国家都需要公共财政的大力扶持，国家财政投入过少必然直接损害农业发展；并且，国家投入过少会严重削弱直接服务于提供农村公共产品的集体经营和集体产权；造成包括农田水利、交通通讯、自然灾害防治、生态环境保护、科技培训推广等多方面的农村公共产品供给长期严重不足，这是近年来城乡差距继续扩大、三农问题日趋严重的重要原因。城市偏向的金融体制使农民土地产权容易受到城市大资本的损害。城市偏向的现行金融体制是城乡二元体制的又一个重要方面，国家金融机构的信贷发放过多地偏向为城市经济服务，而较少提供适合农业特点和农民要求的金融服务；现在农业贷款仅占总贷款的5%(须知现代农业具有一定的资金密集性质)，农户个人和农民集体都远远不能获得足够的信贷支持。在这种二元金融体制下，城市资本若不下乡将使农村缺乏资金，城市资本下乡又极易发生对农民个体和集体土地权益的损害，甚至使部分农民失去土地，以土地承包权抵押就更易如此。其实，即便不存在严重的城乡二元体制，城市大资本下乡也往往发生对农民权益的损害，所以，现代各国政府都严格限制甚至禁止城市大资本下乡进入农业，目的是切实防止大资本排挤损害自耕农经济。根据各国经验，农业生产的产前产后产中的社会化服务应主要依靠发展农民合作社来解决，同时，政府应当直接或支持建立健全服务于农村农业发展的金融系统(获诺贝尔和平奖的孟加拉国尤努斯先生做出了表率)，现阶段中国尤其必须大力发展民营金融机构。城乡二元体制派生不平等无效率的城乡二元土地征用制度。国家征用城乡土地的方式和补偿标准是二元的，城市土地补偿标准很高，市民能够较多地分享土地增值收益，同时这种高补偿标准即征地高成本也较有力地约束了政府在城市的拆迁征地行为；相反，农地征用的补偿标准很低，农民很少分享甚至不能分享土地增值收益，并由此形成了依靠农地征用增加财政收入的地方政府土地财政。城乡二元土地征用制度不仅严重损害征地农民的权益，而且征用农地成本过低极不合理地“激励”地方政府多征滥征农地以增加财政收入，造成宝贵土地资源的浪费或低效率利用，进而严重威胁对中国至关重要的耕地数量保护。另一个问题是部分农民因征地失去土地却没有按农村土地换城市保障原则转变为市民，这使他们成为没有土地的农民。消除现行农村土地制度缺陷亟需破解和摒弃城乡二元体制。城乡二元体制是农村土地制度严重缺陷的首要根源，因此，摒弃城乡二元体制农村土地制度的改革完善才能获得治本的解决回避城乡二元体制根本变革而谈论农村土地制度的改革完善，只能是治标而不治本。只有破除城乡二元户籍制度，大力推进以转移农村多余人口为主要目标的真正城市化，才能全面开展土地承包权流转改革，进而普遍实现适度规模的家庭经营；只有摒弃城乡二元财政体制，逐步推行城乡平等的基本公共服务与社会保障，持续增加国家财政的支农投入，农村集体经营和集体产权才能得到有效的维护和完善；只有改变城乡二元的金融体制并严格限制城市资本下乡，才能更有效地维护农民个体和集体的土地产权；只有改变城乡二元土地征用制度，才能更有效地保护耕地、使农民合理分享土地增值收益，并在未来实行“同地同价”的城乡统一的非农建设用地制度，等等。当然，减轻弊端的治标式改革也是需要的。2、摒弃城乡二元体制的基本思路摒弃城乡二元体制的基本思路和总体方针应是：“根本大计、当务之急，积极稳妥、快速渐进，总体摒弃、局部破解，增量调整、因情制宜”(又一个32字方针)。摒弃城乡二元体制既是转变不可持续的经济发展方式、实现中国工业化城市化和消除现行农村土地制度严重缺陷的“根本大计”，又是当前应对国际金融危机、努力提高农民和农民工收入以扩大内需的“当务之急”，自然应当积极推进。但是这一变革涉及城乡之间艰巨的重大利益调整和财富再分配，因而只能步骤稳妥地快速渐进。渐进是保持稳定和快速增长的要求，快速出于改革的紧迫性。城乡二元体制已完全过时，因此要“总体摒弃”，最终建立城乡一体化新体制。但摒弃城乡二元体制只能渐进实现而不可能一步到位，因而要“局部破解”，如逐步增加财政对农村支出、提高农地征用标准、将完全失地农民转为市民和逐步提高农民工待遇等。强调“增量调整”，因为城乡二元体制五十年来已经形成刚性极大的利益格局，存量调整容易引发城乡矛盾而增加阻力，必须充分考虑市民的实际和心理承受力，只宜主要采用增量调整以缩小差距，好在中国处于工业化快速发展阶段，快速渐进的增量调整是可行而有效的。“因情制宜”包括因地制宜和因时制宜等。中国是一个经济发展极不平衡的大国，所以需要因地制宜；在经济发展不同时期，城乡二元体制变革的内外条件很不相同，这就需要因时制宜。当前的国际金融和经济大危机对中国经济不仅是巨大的挑战，更是加快城乡二元体制改革的难得机遇，应当紧紧抓住这一机遇，从而加快转变不可持续的现行经济发展方式。顺便指出，摒弃城乡二元体制不仅是经济改革，而且也必然要求进行相应的政治改革。所以，继中共十六大报告指出中国的“城乡二元经济结构还没有改变”并确定“统筹城乡经济社会发展”的方针之后，中共十七大报告又明确提出了“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的政治改革任务。3、完善农村土地制度的32字方针与摒弃城乡二元体制的32字方针之比较和前述农村土地制度改革完善的32字方针比较，摒弃城乡二元体制的32字方针同样主张渐进式改革，但相对而言，前者慎重而后者积极，前者是“总体坚持”的改良式改革，而后者是“总体摒弃”的革命式改革，前者突出稳妥渐进，后者强调快速渐进――为什么两个32字方针会有这样重大的区别呢？农村土地制度是中国现代革命和当代改革的伟大成果并具有基本合理性，因而改革是改良式的；城乡二元体制是计划经济遗留的临时性重大制度且已经丧失合理性，因而改革是革命式的。国家制定和实施改革战略，应当快速渐进地大力推动破解、摒弃已然完全过时的城乡二元体制的变革，而把具有基本合理性的农村土地制度的改革完善放到一个恰当位置，从容舒缓地进行。
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