集体所有、家庭承包经营，是十一届三中全会后确立的农村土地的基本制度，也是三十年来我国农村土地经营制度的基本特征。相对于人民公社时期的集体所有、集体经营的“公有公营”的土地制度，这种旨在强化农户土地使用权属的制度创新，曾经显示极大的制度优越性。但从市场经济的发展和提高农地资源配置效率看，促进农地使用权流转已成了一个在家庭承包制基础上必须的新的制度安排。十七届三中全会提出允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。顺应形势的发展，各地推进农村土地流转的力度将会加大。但我们需要认识到，土地流转是在家庭承包制基础上次生的一个制度安排，农地流转并不是要否定家庭承包制，农民在土地流转中还是居于主体地位。只有理顺这些关系，才能促进土地的有序流转并在土地流转中保障农民权益。
农业是个低效率的产业，分散的、局限于农户“单干”的家庭承包经营制，延续的是自然的、小农的经营方式，虽然由于制度的激励机制极大地解放了农村劳动生产力，但与现代农业发展需要进行适度规模经营已不相适应，均田承包的制度变革回归的其实是分散和细碎化经营，在劳动效率提高的同时显示了一定程度的制度缺陷。如果说家庭承包制的制度创新曾经最大限度地释放农民的劳动潜能的话，经过三十年的发展，却已慢慢显示出我国农村这种“均田承包”的制度形式所能带来的提高农业生产效率和经济效益的极限。显然家庭承包制并不能一劳永逸地完全解决农业生产中的效益增长的问题。进一步促进农业经济的发展还需要创新制度形式。随着农村二三产业的发展及农村劳动力的有序转移，一些地方的农村土地开始丢荒，农村土地流转开始呈现出扩大的趋势。如何推进农村土地流转，成了伴随家庭承包制实施后农村土地制度创新面临的一个新的抉择。在现有国情和政治形势下，对农用地的制度创新的一个基本前提必须是：保持对农用地的集体所有、家庭经营的制度基石不变。只有在基本制度框架不变的条件下，才谈得上更好地进行土地流转的问题。
检索改革开放以来我国的农地政策，在土地家庭承包的制度框架下，鼓励农地流转一直都被纳入中央的决策范畴，稳定家庭承包和鼓励土地流转并重，政策和法律都显示出了相当的持续性：《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》在要求“土地承包期一般应在15年以上”的同时，“鼓励土地逐步向种田能手集中”；1993年11月《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出土地承包期“再延长三十年不变”，同时“经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”。 1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包人同意允许承包方在承包期内对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”２００３年３月１日起施行的《农村土地承包法》规定：“国家实行农村土地承包经营制度”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定更加明确农村土地承包和土地流转应遵照的原则，要求：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2009年中央一号文件提出“稳定农村土地承包关系”，“建立健全土地承包经营权流转市场”。
在如此清晰的政策导向下，农地流转必然推进无疑。但土地流转并不是要伴随农民“失地”现象的产生，在进行土地流转时把农民利益流转掉显然有违中央的政策导向，并不是大家所希望看到。这也是农地流转能不能持续顺利推进的重要保证。从土地作为农民最基本的生产资料和生活资料来看，土地流转的前提首先必须是农民的生活得到保障。对于农民来说，农地的自愿流转暗合的其实是已获得生存保障的假定心理之后作出的决定。一些沿海地区及城市郊区农村，随着农村二三产业的发展、农村劳动力的有序转移，农民的非农收入实际大大超出务农收入，农村土地流转水到渠成地呈现出了扩大的趋势。从我国农地制度变迁看，随着非农产业的发展、农村劳动力的大量转移，单块土地经营比较效益的下降，土地使用权流转事实上也将成为必然之势。这也将成为今后一个较长时期各地将要面临的一个事关农业和农村发展的重大问题。
农村土地为什么要进行流转？这还与我国的具体国情有关。我国农地人均资源十分匮乏，按18.26亩耕地面积均分，全国人均耕地不足1.4亩，相对于8亿农民，能进行有效耕作的水田并不多，在家庭承包经营的制度格局下，分散和细碎化的小农经营方式效益并不高。把土地适当集中，剩余的农村劳动力可以转移，使农村中人均有效耕作面积增多，农业机械化才会有用武之地。从土地生产率、务农收入、人均劳动产出、粮食商品化率、技术和资本等生产要素投入看，规模经营绩效都是十分明显的，收获的也将是规模效益。推进土地使用权流转，是提高土地、劳动力、资本等资源配置效率的最有效途径。
分析农村土地流转发生的条件，张红宇发现，推动农村土地使用权流转的主要动因，正是来源于农业外部环境变化和农业内部的积极因素推动。首先，农产品供求关系发生重大变化，农业结构调整和非农产业发展，农业比较效益下降以及农业劳动力转移，为土地使用权流转在更大范围的推进提供了前提。其次，农业低迷，土地撂荒以及潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会，公司式的农业经营方兴未艾；再次，地方政府和社区对推动土地流转有积极性。（张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，中国农业出版社，2002年5月版，第143页）挖掘和提高土地生产率，实现土地资源的优化配置，可以通过土地流转促进规模经营。从农村土地兼有保收入、保就业和社会保障功能等多种属性来看，不难理解，农村土地的流转，为什么最初是在大中城市效区和沿海经济发达地区这类具有相对较多的非农就业机会的区域出现。原因就是随着非农就业机会的增多，土地的保障功能在发达地区已经有了较为明显的减弱。张红宇认为，规模经营的推进，明显地受制于区域和农村社区内非农产业发达程度，能吸纳富余劳动力的能力，农民的收入主要来源于非农产业以及社区农业社会化服务体系是否健全等诸多制约因素。（张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，中国农业出版社，2002年5月版，第92页）
对于我国中西部广大的农村地区而言，非农产业并不发达，许多家庭的主要生活来源还必须依赖于自己的“一亩三分”薄田。富余劳动力外出打工，职业稳定性也不高，随时都有被迫卷起铺盖返乡的可能。一旦失去了土地的保障功能，农民稳定的生活来源就成为问题。近三十年来，我国农村土地流转进程缓慢，比例不高，据统计，截至2008年8月底，全国的土地承包经营权流转面积为1.06亿亩，仅占承包耕地总面积的8.7%。原因也就在于许多地区还并不具备土地流转条件，土地仍是农民生活的基本保障。这就是说，虽然随着非农产业的发展、农村劳动力的大量转移，土地经营收入的下降，土地使用权流转会成为必然；但我们还是必须看到，由于土地资产的特殊性，在收入、预期、风险目标等综合因素的制约下，短期内还无法在更大范围内实现土地资源的流转和合理配置。对于农民而言，拥有土地和土地经营，不仅仅是一种生产方式、经营手段，而且还是一种生活方式，对农民来说轻易不能改变。土地经营事实是还承担着太多的责任。
集体所有、家庭承包经营的土地制度，由于人口的增长和变动，土地一直都面临着着调整的压力。但土地的频繁调整，既直接影响农户对土地的经营投入和预期，对稳定农户的土地承包关系也带来影响。那么有效地解决农地频繁调整的治本之策，除了发展非农产业外，就是进行农地使用权的流转了。从稳定和调整的关系来看，土地流转在一定程度上可以替代调整，其意义和作用不言自明。在有些地方，土地流转难以推进，也并非不具备条件，部分农民主要的担心是，由于土地产权不明晰，会不会因为土地流转而使自己的“责任田”变成了他人的承包地？一些动辄流转十年二十年甚至三十年的土地，会不会因为土地经营权的变换而最终导致失去？这些顾虑在现实的农村中并非少数，在一些地方，农民正是因此而宁肯丢荒土地也不愿意让土地流转。打消农民的这些重重顾虑，需要把中央的政策贯彻落实到村到户到人。
随着国家对农业扶持力度的加大、农业产值的提高，农用地还会有所升值；农村产业化、规模化项目的不断增多，需要更多的土地进行相对规模化经营，这些都将刺激农村土地的流转。处理得好，土地流转和保障农民收入并不矛盾。所以农村土地流转最关键的还是能不能规范化操作的问题。在土地流转中农民权益受损的情况一是，一些地方由于信息的不对称，土地转让和租赁价格偏低，而且一订就是二十、三十甚至五十年，虽然农民眼前得到了一些实惠，但从长远看，在转入土地的业主经营收益大幅增长时，农民的土地租金还只能维持在原来水平，必然影响农民的长远利益。
另一种情况是，在土地流转过程中，一些地方集体经济组织没有按照规定公开招标发包，村干部私下与承租方达成交易有之，与承租者串通通过搞假招标蒙骗村民有之，这其实是明着“反租”、暗着“倒包”。这实际上是一些乡村组织以集体的名义直接充当土地流转的主体，不尊重农民意愿的表现，并不符合中央政策的要求。从权属来看，所谓土地流转，是指农地的承包经营权的流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权包含三种权利，一是所有权，归集体所有，二是承包权，三是经营使用权，在土地流转之前，承包权和经营权（使用权）都归属于农户。因此，土地经营权（使用权）流转的含义，可以理解为拥有承包经营权的农户将自己所拥有的两种权利中之一的土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织经营，即保留承包权，转让使用权。因为本来使用权是归属于农户的，转不转让这一权利，自主权在农民手里，应该完全由农户决定。所有超越农户意愿的农地流转，都是错误的行为。
新形势下农村土地流转是农业经营方式的转换。家庭承包经营的制度基石并没有改变。对此，十七届三中全会强调：土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。要搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能。值得注意的是，现行法律规定的农村土地集体所有，尽管农民作为集体的主体，但所有权却无法清晰到位，由于“集体”概念的模糊不清，农民并不能真正成为土地的所有权主体，倒反给村委会或村民小组的农村土地经营管理者处置农村土地提供了借口或理由，使他们在农村土地流转等收益中拥有支配的权力，肥了自己腰包。《农村土地承包法》第三十三条指出土地承包经营权流转要遵循的原则是“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”；对于农民在土地流转中的主体地位，该法第三十四条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2009年中央一号文件也明确：“坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转”。
在本文的最后，我们不妨作如下归纳和总结：不管土地如何流转，家庭承包制的农村土地制度基石并不会改变，明确这一点，农民的土地承包经营权才会得到保证。在农村土地调整中，农民权益时常受到侵害，根本原因是农民的土地产权虽然趋于完善但还不明晰，还有待于今后进一步的制度创新。为保障农民不因为土地调整和流转而受到利益上的损害，十七届三中全会明确，现有土地承包关系保持稳定并长久不变，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，这是顺应农民的期盼，对于农民而言无异于吃下一颗“定心丸”。在土地流转过程中，地方政府需要加强的是对农民权益的保护，既不能不切实际地贸然推进，对于符合产业化要求进行的土地流转，有条件的村组要鼓励农民进行土地流转，让农民知道，土地流转是实现双赢共享的制度选择，同时注意确保农民从中受益，并建立健全土地流转后相应的保障机制。土地流转并非是要否定家庭承包制，而是对这一基本制度的必要补充和制度创新，但主动权仍掌握在农民手里，农民其实是居于土地流转中的主体地位。土地流转必将在更大范围进行，但农民在土地流转中的权益不容侵犯
