十七届三中全会为完善土地管理制度做出了新的部署，农村改革将进入一个新的阶段。这次会议的突出亮点是让农民享有更多的土地使用权和流转权，进一步推进城乡一体化建设，完善农村金融体系，保障国家粮食安全，从而缓解长期困扰中国的“三农”问题。以解决土地问题作为切入点，可以说抓住了推进农村改革的“牛鼻子”，是推进我国改革开放大业的关键所在。透视土地在中国革命和建设中的作用，将有助于我们正确地理解这一点。

    一、封建土地所有制

    封建土地所有制是封建社会生产关系的基础。封建经济的特征是：一方面，以农业和手工业相结合为基础的自给自足的自然经济占据着主要地位，这种自然经济结构通过农业和手工业的直接结合，节省了巨大的物力并曾经造就了当时世界上发达的农业和手工业；另一方面，在封建社会里，作为统治阶级的地主、贵族和皇室拥有最大部分的土地，而作为被统治阶级的农民则很少或完全没有土地，因此，地主阶级和农民阶级作为封建社会两大基本阶级，他们之间的矛盾是封建社会的基本矛盾。这种矛盾斗争之根本原因在于其经济根源，即土地的占有和使用。作为统治阶级的地主阶级总是利用其掌握的经济或政治上的特权谋求对生产资料的最大占有，大搞土地兼并，从而使土地越来越集中到少数贵族权贵手中，而广大的农民则更多的失去其赖以为生的最基本的生产资料。中国的封建社会延续了2000多年，土地兼并现象在历朝历代都有不同程度的反映，但在中国封建社会末期的明清两代，较之前朝，而是更加突出、更加严重、更加尖锐了。农民连最起码的生活保障都没有，导致发生农民起义。

    二、兴国土地法与土地革命

    一九二九年四月，红四军到达兴国，在那里制定和颁发了《兴国土地法》。这个土地法是根据党的“六大”精神，在《井冈山土地法》的基础上修改制定的。把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”，这是一个原则的改正。七月在上杭召开的中国共产党闽西第一次代表大会，总结了闽西土地斗争的经验，通过了《土地问题决议案》。其中规定，“没收一切收租的田地山林”，“随即分配于贫农”。“自耕农的田地不没收”。“富农田地自食以外的多余部分，在贫农群众要求没收时应该没收。”“田地以乡为单位，按原耕形式，抽多补少平均分配”。后来闽西又提出“抽肥补瘦”的办法。这些规定都是正确的。由于正确的政策得到广大群众的积极拥护，闽西出现了“分田分地真忙”的大好形势。在很短的时间中，在长汀、连城、上杭、龙岩、永定纵横三百多里的地区内，解决了五十多个区、五百多个乡的土地问题，约有六十多万人得到土地。广大农民欢天喜地，积极从事生产，粮食产量增加，生活也得到改善。 

    《兴国土地法》中明确规定农民已经分得的土地归农民个人所有，可以自主租借买卖，别人不得侵犯；生产的产品，除向政府缴纳土地税外，均归农民个人所有，任凭自由买卖。在土地革命时期，毛泽东把土地革命与武装斗争、建设根据地看作红色政权得以存在和发展的三个必要条件。实际上，在这三个条件中，土地革命是最为根本的，因为只有土地才能充分调动根据地农民发展生产和参军的积极性。可以毫不夸张地说，没有根据地农民的支持，就没有红军，更没有红军的胜利。

    三、中国土地法大纲   

    1947年7月17日至9月13日，中共中央工委在河北平山县西柏坡召开了全国土地会议，会议研究制定了《中国土地法大纲》。这一大纲于同年10月10日公布并被各革命根据地采纳，成为指导农村土地改革的重要文献。 《中国土地法大纲》的产生也同其它法规一样，有自己的特定环境和条件。1947年6月，人民解放军转入战略进攻，形势要求解放区更加普遍深入开展土地改革运动，以便进一步调动广大人民的革命和生产的积极性，使正在胜利发展的解放战争获得源源不断的人力和物力的支持。《中国土地法大纲》的主要内容是:

    第一，规定“废除封建及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。同时，规定“废除一切地主的土地所有权”。对于富农，只废除其封建式剥削部分，即出租的土地。对于富农经营的土地仍承认其所有权、这就将地主和富农进行了区分。 

    第二，规定“乡村中一切地主的土地及公地由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人民不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，在质量上抽肥补瘦，使乡村人民获得同等的土地，并归各人所有。”这个规定在总体上有利于满足广大农民，首先是贫雇农的土地要求，也可以避免重复历史上“地主不分田富农分坏田”的错误。 

    第三，规定“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下的出租的权利”。“保护工商业界的财产及其合法的营业，不受侵犯。”这些规定是完全正确的。

    另外，还规定了土地改革的执行机关和执法机关，以及土地分配中的若干特殊问题处理办法。由此可以看出它是一部彻底的、比较完备的土地法大纲。

    《中国土地法大纲》在解放区的实施，是中国几千年历史上一次翻天覆地的社会大变革，它从根本上废除了在中国大地上盘根错节的封建制度的根基。使长期遭受地主阶级残酷压迫的农民翻身做了主人，获得了主要的生产手段――土地，他们的生产积极性空前提高。《中国土地法大纲）的实施不仅是人民解放军力量的源泉和战略决战胜利的基本条件之一。[1]

    四、土地改革运动

    1950年6月30日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己耕种，自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。规定了没收、征收和分配土地的原则和办法。《土地改革法》将过去征收富农多余土地、财产的政策，改变为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，稳定民族资产阶级，以利于早日恢复和发展生产。《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序第开展了土改运动。近3亿无地少地的农民，分到了7亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等；还免除了每年向地主缴纳约350亿公斤粮食的地租。在土地改革运动中，党的各级领导干部基本上正确贯彻和执行了党的土地改革的路线和政策。

    五、农业合作化运动、人民公社化运动

    1953年,由于土地改革的完成和国民经济的迅速恢复,党在过渡时期的总路线和总任务被提了出来。而私人所有、小农经营方式的局限和生产技术的落后,很快便与迅速工业化战略及农业生产资料的社会主义改造要求格格不入了,再加上土改后期因土地买卖而重新出现了两极分化的现象,中央决定重新调整土地政策,实现农村土地制度的再一次变革。为此，在社会主义改造和人民公社时期,国家先后通过了1953年的《关于农业生产互助合作的决议》、《关于发展农业生产合作社的决议》、1955年的《农业生产合作社示范章程》、1958年的《中共中央在农村建立人民公社的决议》和1962年的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》等一系列决议,对农业合作化和农村人民公社化土地制度进行了明确规定。其中,农业合作化过程被分为三个阶段:

    一是互助组,包括临时互助组和常年互助组两种形式。二是初级农业合作社,其特点是开始对土地实行统一经营。农民虽然还拥有土地的所有权,但使用权已归农业生产合作社,农民以土地入股,在年终分配时,农民按股分红,其比例约占分配总额的30%,按劳动数量和质量分配总额占70%。三是高级合作社,高级社取消土地分红,每个合作社的报酬分配,主要按劳动数量和质量决定。人民公社主要是通过农业生产合作社的合并建立起来。生产队的规模相当于初级合作社,大队则相当于高级合作社；原来固定到生产队使用的土地基本不动,个别进行调整,其所有权可以归大队也可以归小队；原来生产队所固定使用的耕畜,其所有权一般归生产队所有；原来归大队所有的大片集中的森林,可根据具体情况,或归大队或下放归生产队。分散在各生产队土地上的小片森林,一般归生产队所有；原属于一个生产队使用的水利设施仍归原生产队使用,原属几个生产队共用的水利设施则由几个生产队联合管理和使用,原属全大队共同使用的仍由大队管理。生产队对土地实行集中劳动,集体经营,“产品按需分配”,取消按劳分配原则。这些政策内容以法律的形式对农业生产合作社集体经济和“三级所有,队为基础”的人民公社体制加以确定,使农村的土地所有制关系由农民土地私有制转变为集体所有制,又过渡到全民所有制。但由于人民公社化运动基本上是按照行政命令方式进行的无偿合并与调动,使农村土地制度在所有权和使用权上进一步集中,导致了权责利的严重脱节。再加上这一时期的大跃进运动,大炼钢铁,对于土地的破坏相当严重,造成了土地经济关系的严重扭曲,农业生产的严重滑坡,粮食大量减产,粮食供应关系严重恶化。[2]

    六、农村家庭联产承包责任制

    1978 年兴起的改革开放始于农村家庭联产承包责任制。要了解当代的中国，要了解中国的农村，要了解中国农村的改革，就要从了解小岗村开始。1978年12月的一天晚上，小岗村18位村民为了解决吃饭问题，集体按血手印秘密签下了分田到户、自主生产的“生死契约”，拉开了波澜壮阔的中国农村改革的序幕。“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，大包干在保证国家税收和集体收入不减少的同时，使农民富裕了起来。小岗村大包干前后的变化说明，中国没有懒人，所谓的懒人是由于土地制度和管理办法造成的，如何使人由懒变勤，调动人们的积极性，就要了解小岗村的变革历程，就要到农民中去，就要看到土地的神奇魅力。小岗村的改革，推动了家庭联产承包责任制在全国农村的推广。农民重新焕发了活力，农业走出了粮食和农副产品缺乏的困境，为城市改革积累了经验，打下了基础。

    土地在中国革命和改革开放中所爆发出来的巨大力量改变了中国的命运。然而30年后的今天，三农问题却再次成为中国改革的重点和难点。这是为什么？根本原因之一是农民并未真正成为所在土地的主人。在家庭联产承包责任制中，农民只是承包了公田，而不是自己的田地。长期以来，中国农民只拥有对土地的有限使用权，而无产权，更谈不上可以买卖田地的权利和自由了，这在一定程度上制约了市场经济条件下农村的发展活力，更遑论“盘活固定在农村的千万亿资产，打破城乡对立的二元格局，还农民以国民待遇，提高国内需求，加快市场经济发展”的大战略了。[3]

   七、十七届三中全会的土地流转取向

    中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”农业是国民经济的基础，如何实现农村经济更大突破是这次三中全会解决的重点，这次三中全会出台的决定也着重提到农村土地承包权的问题。始于30年前的中国改革开放也是率先从农村发起的，家庭联产承包责任制的推行，一直实行到现在。

    然而，随着改革开放政策在全国不断深入铺开，农村改革发展面临着许多新情况和新问题，经济社会发展被城市远远地甩在了后面，城乡收入差距急剧拉大，城乡二元化问题非常严重，农村跟城市享受社会成果相当不平等。随着中国改革发展进入关键阶段，仍以土地制度为核心，在新的起点上设计并实施新一轮农村改革已成为中国改革的关键环节，它将实质性地推动解决城乡二元化体制积弊，促进农民分享城市化、工业化发展成果。这次三中全会出台的关于土地流转的政策也是总结原有农村土地体制不足以及部分地区土地流转成功经验基础上出台的，同时也是承前启后的政策，保持连贯性。

    土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这样才符合私法自治的原则，也促进农村经济发展的开放性。当前侵害农民土地流转权的现象较多，还有当前农村的普遍现象是外出人口增多，那么这一部分人原来所承包的土地将无法由他们自己亲自经营，如果不转让给其他农户经营的话，势必造成资源的浪费。而如果这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排的话，成本非常大。对于现行法律在农户之间的土地承包权流转上设置的多重障碍，必须加以完善。[4]

参考文献

[1] 郑志廷.论《中国土地法大纲》的历史地位 [DB/OL].http://www.hebei.com.cn/node2/node1318/
node1321/node1324/userobject1ai162301.html
[2]陈方南新中国农村土地政策评析[DB/OL].
http://blog.sina.com.cn/s/blog_49b8ee8f0100bct4.html
[3] 许忠明.土地问题与中国历史进程 [DB/OL].http://www.lxqq.gov.cn/bgtj.asp?newsid=3669&pid=8&typeid=117&sortid=38
[4]姜建华.土地流转问题初探[DB/OL].
http://cz.suqian.gov.cn/?uid-1007-action-viewspace-itemid-2