中共十七届三中全会召开前夕，胡锦涛总书记考察安徽农村，并在30年前中国农村改革起始点的小岗村里，面向村民公开承诺说：“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”  

 ，“同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”由此释放出的政治信号，意味着我们将以“新土改”来继承并延续前人的改革开放路线，所以这让社会各界对即将审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》饱含期待。  

     

  屈指算来，这已是新中国历史上的第四次土地流转改革。而这一轮土改是由中国改革开放的前沿阵地――广东省首开先河。  

     

  历史会记住   2005   年   10   月   1   日   。以“政府令”形式发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》于当日正式生效实施。广东省农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份――同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。    

     

  实践其实走在立法前面。尽管它被诸多学者点评是“一个懂得市场需要的制度安排”，但在农地出让、出租、转让、转租和抵押等方面所作出的一系列深具操作性的具体规定，正是来源于全国各地尤其是珠三角农民在实践中的创造。  

     

  正如改革开放的总设计师邓小平同志在评价上一轮土改时所指出的，“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”  

 这一次自然也不例外。  

     

  然而这其中的过程，却远比我们想象中复杂。从1999年国土资源部在全国30余处试点，各地探索有关农地入市的试行办法，到2003年广东开始直接入市试验，再到2004年国务院明确有关精神，全国第一部地方性法规这才正式问世。  

     

  这是因为，农村土地制度的变革一直都伴随着意识形态的论争。假如以1978年作为最重要的节点考察，新中国成立至今的历次农地制度变革，正应了一句民间俗语：“三十年河东，三十年河西”。  

     

  2008年，我们庆祝改革开放三十年。重新梳理这段历程，农地变革的脉络其实已经明朗。  

    现在，我们不妨先来简单回顾下这段曲折的变革之路。  

     

1950年代初：“耕者有其田”  

     

     

    1950     年     6     月     30     日   ，《中华人民共和国土地改革法》颁布实施。在此前召开的中共七届三中全会，正式通过了关于在全国范围内开展土地改革的决议。  

     

  这是一部承载着几千年来中国农民“耕者有其田”梦想的法律。通过广泛深入地开展土地革命，它废除了民国时期的封建地主土地私有制，建立起了农民土地私有制，“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其他生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的苛重地租”。    

     

  新的土地私有制由此焕发出时代的最强音：“翻身不忘共产党”。广大农民不仅分到了一份完全属于自己的土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”（《土地改革法》第30条）。  

     

  这意味着，土地所有权的全部权益即土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权、继承权等，农民们都可以完整行使。至于土地流转的权利，更被真正赋予。  

     

  不过，这个时期并不长。1951年12月，土地改革初步完成，《关于农业生产互助合作的决议》发布，大力推动农业互助组。  

     

  实际上这是1953～1957年“过渡时期总路线”的一部分，要以集体的农业生产组织代替小农经济的个体农业，以“克服农村中自发的资本主义的倾向”，再“引导全国农民过渡到社会主义”。  

    传统小农们的“黄金时代”至此结束。  

     

1955－1978年：“跑步进入社会主义”  

     

     

  1955年夏，随着党在过渡时期的总路线和总任务（“一化三改”）的提出，为了避免小农经济方式和局限和生产技术落后，农业生产资料的社会主义改造和人民公社化运动就此揭开帷幕。  

     

  政府推行农业合作化分为三个阶段：第一阶段是农业互助组。土地仍属农民所有。第二阶段是初级农业生产合作社。农民以土地作股入社，由社统一经营，统一分配，废除了农民经营支配之权。保证农民权利实现的同时也调动农户的参与积极性，进出自由，增进了组织效率，获得良好经济绩效。第三阶段是高级农业生产合作社。社员除保留自留地（占土地的5%）的使用权外，土地及其他生产资料都实现了集体化，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归集体。取消土地报酬制，实施集中劳动，劳动成为农民获得收入的基本依靠。  

     

 “大跃进”加快了这些阶段的过渡，“跑步进入社会主义”也就此成为那个年代农地命运的主要标记。1961年春，中央开始制订《农村人民公社工作条例修正草案》（农业60条），1962年颁布实行。  

     

  它规定：在中国大多数地区的农村人民公社，以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期的事情，而是在长时期内（例如至少30年）实行的根本制度，从而使土改后农民个体土地所有制正式变成为“三级所有，队为基础”的土地集体所有制。  

     

  在这个时期，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。  

     

  饥饿更几乎成为贯穿该时期的主要记忆。在饥饿的驱使下，1960前后在安徽、湖北等地曾试行过一段时间的“包产到户”、“包干到户”，然而囿于意识形态，在政治高压的干预下，不久即纷纷被迫放弃。  

     

  不过，“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度也就此正式确定了我国现行的土地所有制的基本框架。  

     

     

1978年―21世纪初：“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”  

     

     

  1978年冬的一个寒夜，安徽凤阳的小岗村被“托孤”的悲壮感笼罩。18户农民，以18个红指印为契约，搞起了“大包干”，从而宣告进入了中国农村土地改革的新时期。  

     

  这个由农民自己创造的土地变革，让中国农村土地制度实现了从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。而在这一时期，农村土地的流转已经开始松动萌芽。  

　　1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。  

　　1987，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。  

     

  两部土地大法盛行的时代来临了。1999年的《土地管理法》虽然对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制，但2003年实施的《农村土地承包法》却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。  

     

 《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。  

    正是这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。  

　　  

2005年至今：“把土地还给农民”  

　　  

     

  2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确农村集体建设用地使用权可于   2005   年   10   月   1   日   起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。  

     

  这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。而从2007年开始的统筹城乡发展的试点，包括重庆、成都等城市在内，也开始遵循“同地、同价、同权”等主要原则开展了一系列探索。  

     

  时间进入2008年，围绕农宅入市、农地经营权抵押等问题，在全国范围内也进入了白热化的讨论状态。与此同时，“让农民分享更多的土地增值收益”，甚至“把土地还给农民”也呼声日高。  

    一个新的时代已经来临，这就是第四次土改。