[摘要] 在我国，农地法律制度中存在的所有权“主体虚位”、“权能弱化”问题，不可能通过仅仅改变现行农地法律中的规定得到有效解决。我国建国以后，在过度集中的政治体制下建构起来的宪法中，就已经存在着农地所有权主体没有“宪法主体地位”、没有“基本权利”的问题。宪法中农地所有权制度的这种状况，是导致农地法律中所有权“主体虚位”、“权能弱化”的深层原因。因此，有效完善农地法律制度中“主体虚位”、“权能弱化”问题的前提，是消除现行宪法中农地所有权制度存在的农民集体“宪法主体缺位”、“基本权利缺失”问题，即确立我国农民集体的“宪法主体地位”、设立农民集体的“基本权利”。这既是有效完善农地法律制度的前提，也是现阶段中国特色社会主义农地集体所有制的基本内涵。同时，又是解决当前我国农业农村经济发展面临“后劲乏力”问题的内在要求。     [关键词]  农地集体所有权  农民集体宪法主体地位  农民集体基本权利 建国以后、尤其是改革开放以来的三十年中，我国逐步建立起了以宪法为基础，以民法、物权法、土地管理法、农业法、农村土地承包法、村民委员会组织法等法律为内容门类齐全的农村土地法制度体系。
我国的农地法律制度，按理应该是保护农村土地农民集体所有权的制度，但多年以来的农村土地集体所有制实践表明，我国农地法律制度中一直存在着集体所有权“主体虚位”、“权能弱化”问题，显然，农地法律制度并没有保护农民集体的土地所有权。
针对农地法律制度中存在的上述问题，我国学术界多年来已形成了四类改革主张：主张通过“农地私有化”、或通过“农地国有化”来消除农地制度中“主体虚位”和“权能弱化”问题。有学者主张国家应该还农地所有权于农民集体，明确农民集体的所有权主体地位。有学者则主张不必与“国家”争农村土地的所有权，只要求国家逐步完善现行农地承包经营权制度。
四类改革主张在十多年以前就被学者们提出来了。十多年来，各种主张仍在不断地充实各自的内涵。但是，到目前为止，这些主张尚未得到国家的积极回应。我国农地制度长期存在的“主体虚位”、“权能弱化”问题，至今依然存在。
在存在“主体虚位”、“权能弱化”问题的农地制度环境下，我国农业和农村经济社会发展中堆积起来的问题却越来越突出。除了老的问题如农业增长缓慢、经济和产业结构不合理、基础设施落后、农民收入水平过低、城乡差距过大等尚得到有效解决外，近年来，一批新的问题又凸现出来：全国耕地面积减少逼近国家粮食安全底线、“城乡一体化”进程中农民的宅基地权益在新的方式下遭受侵害、农业农村经济增长过度依赖政府补贴呈现“后劲乏力”等等。
我国“三农问题”的根在“农地问题”。农村中长期堆积的问题尚未得到有效解决，新的问题又更加严峻地显现出来，农村中问题的这种发展态势，表明我国农地集体所有权“主体虚位”、“权能弱化”问题，已经到了非解决不可的时候。 一、文献回顾 多年以来我国法学界关于消除农地法律中所有权“主体虚位”、“权能弱化”问题的研究，主要是在民法、物权法、土地管理法、农村土地承包法等法律中展开的。即主张通过改变这些法律中关于农地所有权“主体”的界定，清晰地规定农地所有权主体“完整”的权能，以消除多年来农地所有权中存在的主体不明、权能残缺问题。
关于农地所有权的“主体”问题。王卫国（1997）、孙宪忠（2001）主张将农村土地所有权以“股权”量化到农户，认为应对农村土地所有权进行以农户为所有权主体的“股份合作制”改造。马俊驹等（2001）则认为，我国农地所有权应归“农村集体经济组织”所有，在法律上属于“总有”性质的所有权。陈小君（2004，2006）主张通过法律将“国家”、“农民集体”、“农户或农民个体”都作为平等的民事权利主体，通过民法或者物权法确立和调整三类民事权利主体之间的农地法律关系。金锦萍（2002）、张伟（2003）认为，应明晰农地所有权主体，充分尊重集体土地所有权权益，集体土地所有权问题是亟需从民法和物权法上调整解决的核心问题，应实现司法上的“合法财产权一体保护”。胡长明（2005）提出在土地集体所有权制度改造中引入“农社共有”制度，应在物权法中增加和明确“农社共有”的所有权形式，实现农村土地从“传统土地集体所有制”向“现代土地集体所有制”的历史性转变。税杰雄（2005）认为，应明确将“村”作为农村土地集体所有权的“主体”形式，并确立农民永久性经营权制度.。王利明（2002）认为，自我国农村实行“农业合作化”以后一直到目前，农村土地使用实质上是国家主导和支配的，主张将农村土地“集体所有权”规定为“国有所有权”。
关于完善农地所有权“权能”。余能斌、王申义（1998），皮纯协（1999）认为，当前情况下可以“淡化占有权，强化使用权”。主张在现行农地法律制度中首先强化落实农户的“用益物权”，而不强调明确农村劳动群众集体“所有权主体是谁”。先解决现行农地法律制度中“权能弱化”问题。缓解农村土地使用过程中的矛盾。税杰雄（2005）认为，从物权法角度看，应确认农村土地的“村民共同所有权和收益权”。
以上学者们的观点，代表了我国民法学界关于我国农地所有权“主体”问题的主流观点。其核心共识是，我国的农地集体所有权制度应以确立农户在集体中有明确的私权作基础。私权的具体形式可以是集体所有权在全体成员中的股份化，也可以是承包经营权物权化。总之，现行农地法律制度中这种所有权主体模糊、权能虚化、弱化的状况必须消除。
相关研究在形成了重要成果的同时，仍存在值得思考的问题。无论是将集体土地所有权主体界定为上述哪一种具体形式，也无论“国家”是否能作为民事权利主体与“农民集体”和“农户”构成农地关系，都存在一个不可能绕开的问题：“国家”作为公权力主体，与“农民集体”在农地所有权（私权）上的宪法关系问题。国家和农民集体围绕农村土地所有权关系如果没有在宪法中作出基本规定，农地法律制度长期存在的问题仍然是难以有效消除的。
长期以来，农地所有权问题作为财产权问题主要是在民法、物权法范畴中研究的。那么，我国宪法学界有什么相关的研究呢？
宪法学界直接对我国农村土地所有权问题进行研究的成果较少。但宪法学界关于我国不同性质的财产所有权在宪法中实行保护的原则的研究，对于农民集体土地所有权在宪法中应如何保护是有有较大启发意义的。范毅（2007）认为，财产权在宪法中占有很重要的地位。我国现行宪法对目前国有经济、集体经济、个体经济和私营经济的财产权给予不同的宪法地位，宪法对它们的保护强度递减，不符合市场经济体制内在公平要求。宪法对财产权实行不平等保护，既缺乏科学依据，也缺乏事实依据。刘志刚（2007）认为，宪法本质上是公法，而不是无所谓公法、私法属性的根本法。宪法的公法性质是确保作为现代法制之基础的公、私法分类的前提。宪法是私法的制定基础。民法典不足以防范来自国家公权力的侵害。就宪法对民法的影响方式看，宪法中应该有关涉经济内容的规定，但以宪法为制定根据的民法并不需要重复宪法中的相关内容。宪法中关涉财产权的规定是民法的制定依据，后者需要对其加以充实和具体化。
另外，张宝元（2007）对我国宪法中存在的“通过法律将公民的基本权利具体化”的公民基本权利保障方式提出质疑。长期以来我国宪法对公民基本权利保障，是以公民行为首先合乎具体法律为条件的，宪法相关规定的表述特征是“国家依照法律保护……”或“国家保护……合法的……权利”。这种基本权利保障方式与基本权利的性质是不相适应的，需要提升为依据宪法的保障。这些研究成果，对于考察农地所有权法律制度中为什么会存在“主体虚位”尤其是“权能弱化”问题，具有较大的启示意义。
以上考察表明，我国农地所有权法律制度的研究在取得了许多重要成果的同时，仍存在对我国宪法中农地所有权制度研究不够深入的问题。主要表现在，在界定农地集体所有权主体时，对于农民集体的土地所有权如何能够成为具有“排国家公权性”的权利，缺乏研究。另外，在界定农民的土地所有权时，对农户个体的承包经营权研究得比较充分，而对于农民集体的所有权权能则缺乏必要的研究。尤其是对于当面对国家公权可能造成的侵犯，农民集体（不论其具体形式是“村集体”还是“村民小组集体”）有什么宪法权利可以切实保障他们的土地所有权权益不遭受侵犯，尚缺乏研究。
本文针对我国农地法律中存在的“主体虚位”、“权能弱化”问题，研究我国宪法中农地所有权制度的内涵，分析宪法中相关制度存在的问题，解释我国农地法律制度中存在“主体虚位”、“权能弱化”问题的原因。 二、所有权主体虚位：究竟“虚”在哪里？     我国农地法律制度中存在所有权“主体虚位”，表现为三个方面“虚”。
1、宪法缺乏重视对“农村劳动群众集体”主体形式的界定。
纵观建国以后我国历次制宪和修宪，宪法关于“农村劳动群众集体”主体形态的界定越来越模糊，并且脱离了现实。（图表1）
（图表1）    历次宪法、宪法修正案关于农村劳动群众集体主体形态的界定
 农村土地所有制 农地所有权主体形态
1954年宪法 劳动群众集体所有制
个体劳动者所有制 农业合作社
农户
1975年宪法 劳动群众集体所有制
（准国家所有制） “政社合一”的人民公社
1978年宪法 劳动群众集体所有制 人民公社
（删去了人民公社“政社合一”）
1982年宪法     劳动群众集体所有制 人民公社、农业生产合作社、各种合作经济形式（农村集体经济组织）
1993年修宪 劳动群众集体所有制 家庭联产承包为主的责任制，各种合作经济形式（农村集体经济组织）
1999年修宪 劳动群众集体所有制 农村集体经济组织
（家庭承包经营为基础统分结合）
2004年修宪 劳动群众集体所有制 农村集体经济组织
（家庭承包经营为基础统分结合） 从1954年《宪法》、1975年《宪法》到1978年《宪法》，农村生产组织形式从农户、合作社到人民公社，组织的成员在外延是清晰的。用今天的话说，是具有“排他性”的。
但1982年《宪法》中使用的概念就复杂了。《宪法》“第八条”规定，“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”本条中，“人民公社”、“农业生产合作社”、各种“合作经济”形式，都属于集体所有权主体的具体形式。但用“农村集体经济组织”来概括它们，表明“农村集体经济组织”本身是一个抽象概念。
1993年修改宪法时，“第八条第一款”修改为了“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
1999年修改宪法，将第八条修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”
此后宪法中就一直使用“农村集体经济组织”这个范畴来表述我国农村集体经济的组织形式，直到目前也未改变。
值得注意的是，用“农村集体经济组织”来界定农地所有权“主体”，在涵义上是最“模糊”的。20世纪80年代初期我国农村实行家庭联产承包责任制以后，农村中实际已经不存在“人民公社”、“农业生产合作社”这类集体经济组织形式，而只有“村”（有些地方的农民仍习惯叫“生产大队”。我国村民委员会组织法规定“村”不是“农村集体经济组织”）。因此，宪法中使用的“农村集体经济组织”范畴，在农村现实生活中已经难以确认能够与之相对应的所有权主体形式了。这实际导致宪法中界定的农地所有权主体出现“主体虚位”状况。这种涵义上的模糊，导致我国农地制度体系中法律制度与宪法制度之间存在明显的歧义。
由于宪法不重视对农地所有权主体形态的明确界定，导致其它法律对农地所有权“主体”形成了不同的表述方式。仅《民法通则》“第七十四条”的表述就有几种：“劳动群众集体组织”、“（农村）集体经济组织”、“村农民集体，乡（镇）农民集体”。1986年《土地管理法》“第八条”中的表述是“村农民集体”。1993年《农业法》则将“村农民集体”扩展为“村农民集体、村内两个以上集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体”。1998年、2004年《土地管理法》也采纳这种表述。2003年《农村土地承包经营法》中使用的是“村集体经济组织”、“村农民集体”。2007年《物权法》的表述是“村农民集体、村内两个以上农民集体、乡镇农民集体”。
这里特别要指出的是，具体法律中的不同表述，常与宪法中的表述存在着明显的矛盾。不同法律的表述之间也存在矛盾。甚至同一个内部不同地方的表述之间都存在矛盾。如，宪法中“农村集体经济组织”是“所有权主体”。而在具体法律中，“农村集体经济组织”往往是代理集体所有权主体经营和管理本集体土地的“代理主体”。如《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”如，《农村土地承包经营法》“第五条”规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。而在“第十二条”又规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”这里，“村集体经济组织”在“第五条”中的涵义等于“村农民集体”，而在“第十二条”中的涵义，它却是发包人和管理者。（图表2） 图表2                   宪法和其他法律中关于农地所有权“主体”形式的表述
 宪法、宪法修正案 民法 土地管理法 农业法 农村土地
承包法 物权法
1982
年 人民公社，农业合作社，各种合作经济形式（或农村集体经济组织）     
1986
年  村农民集体、乡镇农民集体 村农民集体   
1993
年 农村家庭联产承包责任制，各种合作经济形式（或农村集体经济组织）   村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农业经济组织的农民集体  
1999
年 农村集体经济组织     
2002
年    农村集体经济组织 农民集体 
2004
年   村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体   
2007
年      农民集体，
本集体农民 上述考察表明，从我国宪法到具体法律，对农村集体土地“主体是谁”？“如何行使所有权”？缺乏必要的重视，缺少深入地研究。 2、宪法没有确立“农村劳动群众集体”的“宪法主体”地位。
我国宪法中虽然肯定农村土地属于农村劳动群众集体所有，但却并没有对“国家”与“农村劳动群众集体”之间的权利、义务关系作出基本规定。
我们知道，“国家”是宪法主体。“公民”是宪法主体。在私有制国家中，宪法一般都是围绕“国家（权力）”与“公民（权利）”这两种“宪法主体”之间的权利义务关系作出基本规定。
我国的财产权属结构与私有制国家财产权属结构完全不同。我国公有制内部“全民所有制”与“劳动群众集体所有制”这两类公有财产所有权主体之间的关系是私有制国家所没有的。而“劳动群众集体”作为公有财产的一种“主体”形式，显然不同于一般意义上的“法人”或“非法人团体”，更不同于“公民（自然人）”。因此，我国宪法中的“宪法主体”就不可能象私有制国家的宪法那样仅仅只是“国家”与“公民”两类这么简单。
我国实行农村土地集体所有制，实质是我国政治结构对农村经济关系作出的制度安排。体现在法的关系中时，农村土地实际上仍被国家视作为公有财产的一部分，即农村土地就是国家财产。因此，“国家”并不重视一定要通过宪法和法律来明确农村集体所有土地主体的独立性、更不会重视农地所有权主体相对于“国家公权”的权利。
因此，尽管我国宪法规定农村土地属于“农村劳动群众集体所有”，但宪法只对“国家”、“公民”这两种“宪法主体”的关系作出规定，而没有对“国家”与“农村劳动群众集体”的关系、“农村劳动群众集体”与“农民（作为公民）”的关系作出规定。显然，“农村劳动群众集体”在我国宪法中没有独立于“国家”和“公民”的宪法主体地位。（如图3中“虚线”所示。）这就使“农村劳动群众集体”在宪法中处于“主体缺位”的状态。
（图表3）
我国宪法  
我国民法、物权法、土地
管理法及其它部门法   国家与农村劳动群众集体  农村劳动群众集体与农户
农户与农户   3、宪法缺乏重视“劳动群众集体”的成员如何行使本集体土地的“所有权”。
从我国农地关系的变动历程来看，农地所有权没有真实到“农村劳动群众集体”手中。
建国以后到1982年以前，我国宪法中没有对集体所有制下“农地所有权如何行使”作出过任何规定。农村土地如何使用，每一步都是由中央政府决定，农民几乎没有对本集体所有的土地行使过所有权。
1982年《宪法》在“第十七条”第一次对农民集体“有权做什么”作出了规定，“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”
1993年的《宪法修正案》又将“第十七条”“第二款”修改为“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”该规定的关键词是“实行民主管理”。在宪法中做这样原则性的规定本来是没有问题的。但问题是，有没有具体的法律来落实宪法中“集体经济组织实行民主管理”的法律程序和实施办法呢？我国的农地法律制度体系中并没有制订一部类似《村民委员会组织法》那样的“农村集体经济组织组织法”或者“农村集体所有土地管理法”。而据我国《村民委员会组织法》中对“村民委员会”性质的界定，该法是不适用于“农村集体经济组织”的。所以，宪法中尽管规定了实行“民主管理”，但农地法律制度体系中当前尚没有一部关于“农村劳动群众”行使农地所有权的法律。这是导致农村土地统分结合，农民承包经营实践中，农地所有权如何行使无法可依的原因。这种状况表明，“农村劳动群众集体”作为农村土地所有权的“主体”，在我国宪法和法律制度中的地位和作用是“虚化”的。 三、农地所有权权能弱化：究竟“弱”在何处？ 从立法的角度看，我国的农地法律制度中关于农民“集体所有权”的相关制度，应该是确认农村土地的农民集体所有权，确定农民通过法律途径有效保护自己的“集体所有”土地权益的“权利”的制度安排。也就是说，通过法律，首先，一方面将农村土地的农民“集体所有权”，与国家对国有土地的所有权区分开来，与公民（自然人）和法人所有土地的所有权区分开来。另一方面，将不同的“农民集体”分别所拥有的土地所有权相互区分开来。其次，以这样的明确区分作为基础，确定每个单位的“农民集体”的集体土地所有权及法律保护措施。
那么，我国宪法中是如何确认农地所有权主体的“基本权利”的呢？
对宪法中农地所有权“基本权利”的考察，主要通过考察以下三方面内容来展开：1、宪法规定“农村劳动群众”有什么“基本权利”。2、农民利用法律途径保护自己农地所有权权益的措施。3、国家动用农村集体土地的权限，及相关的“禁止性”规定。
考察历次《宪法》和《宪法修正案》中农民集体的“基本权利”，可以归结以下特征：
1、 我国宪法中关于农民集体“基本权利”的内容目前尚处在解决“从无到有”问题
的阶段。 （图表4）                宪法中农地所有权主体“基本权利”状况
 农地所有权主体的“基本权利” 农民能够利用法律保护自己集体土地所有权的措施 对国家权力的权限及相关的禁止性规定
1954年宪法  国家保护合作社的财产。 国家为公共利益需要征购征用征收农村土地和其它生产资料。
国家禁止任何人侵害公共利益。
1975年宪法  国家保护公有制经济。 国家可征收农村土地和其它生产资料。（删去了国家“为了公共利益的需要”这个限制）。
国家禁止任何人利用任何手段破坏社会主义经济和公共利益。
1978年宪法  国家保障社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。 国家可征收农村土地（删去了国家可征收农村其它生产资料）。
国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。
1982年宪法 1、农村土地属于农民集体所有。2、农村集体经济组织有独立进行经济活动的自主权 国家保护城乡集体经济组织的权利和利益。 重新恢复国家“为了公共利益的需要”可以征收征用农村土地的限制。
国家禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。
1988年
修宪 农村集体经济组织可以出租土地  
2004年
修宪   国家为了公共利益的需要可征收农村土地并给予补偿 考察我国历次《宪法》和《宪法修正案》的相关内容可以发现，1982年以前的《宪法》中，没有对农民集体拥有土地赋予任何“权利”。直到1982年重新制订宪法，这种状况才有所改变。
1982年《宪法》“第十条”中明确规定“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……”。这是我国宪法中第一次明确农民集体对农村土地拥有“所有权”。在“第十七条”中作出规定，“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”这是宪法第一明确农民集体有“自主经营管理土地的权利”，即“用益物权”中的“使用权”。
1988年对《宪法》“第十条第四款”作出修正，第一次明确了农地所有权人有“将土地出租的权利”，即“用益物权”中的“收益权”。
宪法中农民“基本权利”的“从无到有”，也体现在宪法关于“国家权限”的相关规定中。
1954年《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要”才可征购或征用合作社的集体土地。但在1975年《宪法》中却删除了“为了公共利益的需要”这个重要的限制性条件。直到1982年《宪法》中才重新恢复。
2004年修改宪法时，又增加规定国家不仅在“为了公共利益的需要”时才可以征用农民集体的土地，并且必须“给予补偿”。
国家对其“公权力”的自我限制意味着农民集体在限制条件不成立时“有权不出让土地”。
尽管宪法正在经历着农民集体的基本权利“从无到有”的历程，但与我国农业和农村发展过程的迫切需要相比，法律制度建设的进程可以说极为缓慢。究其原因，与现行宪法中对国家权力的限制过少有内在联系。农地所有权“基本权利”的每一步扩展，意味着“国家”的权力须作出相应的“退让”。目前国家对农村集体土地的实际控制能力仍非常强。譬如，1982年宪法中虽然恢复了“国家为了公共利益的需要”可征收征用农民集体的土地，但是，宪法却没有规定“依照怎样的原则和程序”来界定国家征收征用农民集体土地时是不是“为了公共利益的需要”。宪法也没有对国家征收征用农民集体土地给予补偿的“补偿标准需经过什么程序来确定”作出规定。在实践中，一般都是由国家的职能部门或地方政府来独自确定对农民的补偿标准，并以法律或法规的形式加以确定。这实际上等于是在迫使农民按照“国家”所制定的标准“就范”。
这种状况，表明我国农地所有权法律制度中农民集体所有权的权利方面存在“权能弱化”的突出问题。
2、宪法中关于农民利用农地法律制度保护农地所有权的内容，尚处在“先确定权利后保护权利”的阶段。
1982年以前，关于农地所有权的保护，宪法中都是以“国家保护……的财产”的方式来规定的。一直到1982年《宪法》“第八条”才作出规定，“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”这是我国宪法第一次表示每一个农民集体都有其独立的“权利和利益”。
但是，如何保护农民在本集体土地所有权中的“权利和利益”呢？长期以来，我国宪法中从来没有作出农民如何利用法律保护本集体土地权益的规定。如，当“国家保护不力”时，农民集体能够怎么做？当国家（尤其是基层政府）非但不保护反而侵犯农民集体的土地权益时，农民集体能够做什么？
从多年来实践中暴露出的基层政府侵占农民集体土地的问题看，宪法中增加规定农民集体抵制“公权侵犯”的“基本权利”，是非常重要的。
为什么会出现农村土地利用法律制度建设滞后的状况？其原因也与长期以来“国家”对农村土地有着极大的控制能力有关。在现行宪法中的体现是，关于保护农村集体土地的“禁止性”规定中，只有“国家……禁止任何组织和个人”侵害集体土地和财产的规定，而没有国家禁止任何一级国家（政府）机构侵害集体土地的规定。显然，“国家”只是在禁止其他“非国家”的主体侵害农民集体土地权益的行为，而并不是在禁止任何有可能侵害农民的集体土地所有权的行为。另外，我国宪法中从来没有以“农民集体有权……”这样的语言形式作出过保护农民的集体土地所有权的规定。
上述考察和分析表明，目前的农地法律制度环境下，农民集体利用现有法律制度抵制包括来自“国家（政府机构）”在内的任何主体侵害农地权益的行为时，实际上的保护能力是非常弱的。
3、宪法没有规定保障各农民集体“自主设计本集体所有土地的用益物权”的宪法权利。
与前面一点相联系，从宪法与物权法中相互关联的内容看，宪法中一方面肯定“农民集体的土地所有制”，但另一方面却不规定保障各农民集体设计本集体所有土地的用益物权的宪法权利。如《宪法》“第十条”规定农村土地属于（农民）集体所有。但可以注意到，本条中除规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用并给予补偿”外，没有作出诸如“国家保护农民集体的土地所有权的各种权利和利益”之类的规定。因此农地所有权法律制度必然会存在“权能不足”，导致“权能弱化”。
为什么会存在这样的问题呢？这是由于我国建国以来“国家”一直对包括农村土地在内的全国实行集中管理的模式有关。在我国，土地都是“国土”，由国家统一规划其利用。
如《宪法》“第十条”中规定了“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”但作这样的规定，仅仅只是为了限制各种“非国家”性质的主体和个人的行为，而并不包括禁止“国家”或“政府机构”对农民集体的土地所有权造成侵害的行为。
因此，尽管我国宪法中规定了农民拥有农村土地的“集体所有权”，但由于宪法制度中缺乏关于保障这种集体所有权“权能完整性”的基本权利，也成为导致农地所有权法律制度“权能弱化”的原因。 四、确立我国农地所有权主体“宪法主体”地位及其“基本权利” 1、完善我国农地所有权宪法制度的理论分析。
我国农地所有权主体在我国宪法制度中为什么应该有“宪法主体”地位？应该处于什么样的“宪法主体”地位？宪法制度中应该为我国农地所有权主体确定哪些“基本权利”？这些问题显然已经不是法学本身的问题，而是我国法律与我国政治、经济以及文化之间相互关系的问题。因此，可以从社会学理论的角度进行分析。
从社会学视角看，完善我国农地所有权宪法制度，就是促使以宪法制度为核心的整个农地法律制度体系的性质，与我国农地关系中“经济、政治、文化”三种因素各自性质之间持续保持较高的“一致性”。或者说，就是促使以宪法制度为核心的我国农地法律制度体系，体现我国农业农村经济发展的内在要求的性质、体现我国“国家”主导型政治结构下民主化内在需求的性质、体现获得广泛社会认同的价值观念所主张的社会关系性质。这些性质越是能够与法律的公平、公正性质之间保持较高程度的“一致性”，这样的农地所有权宪法制度及其农地法律制度体系就越是完善的。
从社会学经典理论的立场看，社会系统中四个要素（或四种社会关系）之间在性质上呈现“一致性”有两种基本的路径：
（图表5）     图表5所表示的是，一种是以“经济关系的性质”为基础的路径，即（按图中箭头顺时针方向）制约人们之间政治关系的性质、再通过制订相应的法律制约人们法律关系的性质、最后影响人们的文化或道德关系的性质的路径。（马克思，1995。帕森斯，1956）  另一种是以“文化或道德关系的性质”为基础的路径，即（按图中箭头逆时针方向）制约所制订的法律关系的性质，（通过法律实践）制约人们政治关系的性质，最后作用于人们之间经济关系的性质。（迪尔凯姆，1893，布劳，1988，乌特诺，1986）
在现代社会学理论中，结合上面两种基本路径形成了第三种路径，即基于“建构理论”、“嵌入理论”的社会四种因素各自性质之间“相互建构”的路径。（吉登斯，1980，格兰诺维特，2007）（图表6）     四种因素间“相互建构”路径的特征是，其中任何一个因素在展开其性质时，都会受到其他三个因素的性质的制约，从而使该因素所展开的性质中包含着其他因素的涵义。如，经济的本质是增长和效率，促进经济增长、追求经济效率是经济活动的本来性质。但经济活动是“嵌入”在政治、社会或法律、文化或道德等人类活动关系中的。人们对“民主、公平、和谐、自由”的追求，必然使政治、法律、道德文化的本质对经济活动的本性的展开产生建构性作用，即，使经济活动中对增长和效率的追求，置于强调环境保护、避免贫富过度分化、权力合法运用、权利得到保障、诚信和自由受到尊重等前提之下。从而使市场经济的自发性在这种相互建构过程中得到抑制。
根据上述理论，完善我国农地所有权宪法制度，就是一定程度上削弱我国农地所有权宪法制度内容中过度展开的政治性质（权力合法性方面存在的问题），以及将已经在我国获得广泛社会认同的“以人为本”的道德价值观体现在我国农地所有权宪法制度中，并且将农地所有权主体内在的发展农业农村经济的需求体现在我国农地所有权宪法制度中，与法律“公平、公正”的性质一道构成我国农地所有权宪法制度的内容。
如，从经济的内在性质对法律的性质的建构性看，农村土地上有更大的农业产出，更高的农业生产率，形成现代化的中国农业，这是我国农业农村“经济”的性质对完善我国农地所有权宪法制度的建构性制约。也就是说，完善农地所有权宪法制度，不是脱离农业农村经济发展的内在要求孤立追求法律中的“公平、公正”。而是法律的公平公正体现在有效促进着我国农业农村经济科学、较高效益地增长之中，体现在农业农村经济主体的能动性和创新能力被极大地调动起来并富有成效之中。
再如，从政治的性质对法律的性质的建构性看，保持“国家”在我国整个社会生活中的主导地位，促进国内政治生活中民主化有序推进，是我国“政治”的性质对完善我国农地所有权宪法制度时的建构性制约。也就是说，完善农地所有权宪法制度，也不是脱离我国政治
关系的现实性质，孤立强调宪法制度要体现社会关系的绝对的公平。  法律的公平、公正性要体现在我国现实政治关系中起主导作用的“国家”对各种社会力量的民主化要求的积极认同之中。
又如，从文化的内在性质对法律的性质的建构性看，政府提出的“以人为本”社会价值观，已成为我国社会各阶层广泛认同的基本价值取向。这是我国“政治关系”变化趋向在我国“价值文化”中的体现。这种“文化”的性质对完善我国农地所有权宪法制度中三种财产所有权主体之间的关系，也必然会产生重要的建构性作用。也就是说，获得全社会广泛认同的“以人为本”的社会价值观，必然会体现在我国农地所有权宪法制度中三种财产所有权主体的“基本权利”之间。
因此，完善我国农地所有权宪法制度，基础性的工作是首先要深入把握我国三种财产所有权主体围绕农地权利的意图、尤其是“农民集体”对农地权利的主体意图和“国家”对农地方面的公权力的意图。其次，要将“以人为本”的道德价值观、将法律的“公正”性质始终贯穿在“国家权力”与“农民集体权利”之间反复沟通与磨合的过程中。这是进入立法程序之前必须要做好的基础性工作。
2、确立我国农村土地所有权主体的“宪法主体”地位。
完善我国农地所有权宪法制度，主要内容一是要确立我国农地所有权主体作为“宪法主体”的地位。二是要确定农地所有权宪法主体的“基本权利”。
我国现行宪法中，农地所有权主体没有“宪法主体”的地位。我国的农地所有权主体，是我国现行宪法所规定的公有制形式之一，即劳动群众集体所有制，在我国现阶段中最主要的主体形态。但从宪法结构看，目前只有“国家”和“公民”两种宪法主体。或者说，现行宪法中只对“国家的权力与权限”和“公民的基本权利和义务”作出规定，而没有对“劳动群众集体的基本权利和义务”作出规定。这是不符合我国财产所有权构成的现实状况的。而“劳动群众集体所有财产”的性质显然不同于“公民私有财产”的性质。（它也不同于我国公有制“法人”财产的性质，更不同于私有制“法人”财产的性质。）因此，我国现行宪法中，“劳动群众集体”是没有独立的“宪法主体”地位的。
既然“农村劳动群众集体”是不同于国家和公民个人的特定财产所有权主体，它就应该有独立的“宪法主体”地位。宪法中就应该有区别于公民个人意义的“农村劳动群众集体的基本权利和义务”，以确定“国家”与“农村劳动群众集体”之间的基本关系。
宪法中“国家”与其他
“宪法主体”的关系  
“国家”与公民（自然人）、“法人及社会团体”的关系
“国家”与“农村劳动群众集体”的关系   那么，应该为“农村劳动群众集体”确立什么样的“宪法主体”地位呢？这是问题的关键点和难点。难就难在“国家”、“农村劳动群众集体”、“公民”这三种所有制财产主体之间如何定位。
目前有学者根据我国私营经济在整个国民经济中所占的份额不断扩大提出私有财产保护应该更加受到重视，应该在物权法中对国有财产和私有财产实行“平等保护”。这种观点似乎有一定的道理。但是，这仅仅是从“经济因素”一个视角来看待其对法律的建构性。这种法律上的“平等保护”要求，能否得到现实中“政治因素”和“文化因素”的呼应，也是应该与“经济因素”一起把握的问题。
不同财产权在法律应该如何保护，不是单纯的经济法律的问题，它首先是“政治法律”（或法政治）的问题。在我国的情况则更为特别，其表现是，“国家”既是“公权”的代表，从财产的意义上讲，又是一种“民事权利”（国家财产所有权）的代表。因此，我国的“国家”和其他财产主体之间的关系还不仅仅是“公权”与“私权”的关系。其中既包含有“公权力”与“私权利”的关系，又包括“国有财产所有者”与“集体财产所有者”以及“公民个人”作为三种民事权利主体之间的关系。国家运用“公权力”保护国有财产的主导地位，所保护的是社会主义国家政权的经济基础。这是“国家”作为国有财产主体的内在需求。同理，国家壮大私营经济，也是因为私营经济对社会主义国家政权起着积极的支持作用。
法律如何保护不同的财产所有权，还与“文化”因素中蕴涵的是什么样的社会价值理念有关。党的十六大中央提出了“以人为本”的社会价值观、强调以“最广大人民群众的利益和群众满意程度”作为衡量党和政府执政能力的标准。这表明“国家”在对待其他所有制财产主体的价值理念方面发生了富有积极意义的变化。体现在政治关系中，就是对其他所有制财产主体利益的“尊重”。这就为将国家对其他财产主体政治上的“尊重”转化为我国农地宪法制度中“国家”与“农村劳动群众集体”之间更加“公正”的基本关系提供了“文化”支撑。 
在我国，既然“国家”在宪法中存在“两重身份”，“国家”就可能会对国有财产实施特殊一些的保护。换句话说，“国家”对三种财产所有权就不可能实施完全同样的保护。在法律上也不会认同“平等保护”的主张。这是由我国政治经济基本制度的性质决定的。
我国可以用“公正保护”原则。以“公正”作为国家（公权）保护三种财产所有权（私权）时的基本原则。从我国将长期处在社会主义初级阶段的特点看，公正，可作成为我国社会主义初级阶段过程中，社会系统内“经济、政治、法律、文化”四种因素的性质之间呈现较高“一致性”的价值目标。
那么，如何把握这里所说的“公正”呢？公正，或者不够公正，不是产生于理论，而是产生于社会实践。将“公正（justice）”作为国家对待三种所有权的宪法原则，其实践目标是，我国市场经济条件下人们禀赋有差别但机会要公平（equity）、收入有差距但分配要平等（equality），政治权力有强弱但运用要合理，价值观可以多元化但取向要体现人类文明的正义。“公正”是市场竞争之上维护共同生活的更高的原则。（李培林，2003）所以，具体的“公正”，是社会实践中各社会阶层对他们在所处的“经济关系、政治关系、法律和社会关系、文化和道德关系”中的状况表示“认同”，感到基本满意时的经济、政治、法律和文化的制度安排及机制运行状态。
最后，我国宪法中如何称谓目前农村中的农地所有权“宪法主体”是值得思考的问题。
目前见于不同法律中的称谓有四种：有称作“农村集体经济组织”（宪法、农业法、农村土地承包法）；也称作“村农民集体、乡镇农民集体”（民法）；或称作“村农民、乡镇农民、村内两个以上农村集体经济组织的农民”（土地管理法）；还有称作“农民集体”（物权法）。
在宪法中，将农地所有权“宪法主体”称作“农村集体经济组织”明显存在矛盾，谈及此矛盾的成果很多，不必赘述；界定为“村农民、乡镇农民、村内两个以上农村集体经济组织的农民”或“村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体”在宪法中不简明，没有必要。比较来看，在宪法中，将农地所有权宪法主体称作“农村劳动群众集体”或“农民集体”是较符合实际情况的。
3、为“农民集体”设立的“基本权利”。
为具体的农民集体设立“基本权利”，是完善我国宪法中农地所有权制度的实质性内容。考察我国宪法时已经知道，从1982年到2004年，我国宪法中涉及农民集体“权利”的内容正在发生着从无到有、富有积极意义的变化。
我国宪法应赋予农民集体什么“基本权利”呢？一是确立每一个农民集体对本集体土地拥有完整物权的基本权利。二是确立每一个农民集体的“物权”有效得到保障的基本权利。通过宪法基本权利，形成宪法与物权法、以及与其他农地法律制度之间的内在联系，构成完整、完善的农地法律制度体系。
宪法中农地所有权制度  
民法、物权法等法律中农
地所有权及土地利用制度
“国家”与“农民集体”的关系
“宪法主体”之间的关系  “农民集体”与“农户”的关系
“农户”与“农户”的关系  
现行宪法中农地“基本权利”方面存在的问题，不仅表现在内容的不完整、不明确方面，而且还突出地表现在宪法中使用的语言形式方面。现行宪法中有几个基本语言形式是明显存在逻辑问题的。
（1）“国家保护……”的表述形式。
现行宪法中涉及农民集体基本权利及其保护的内容，大多是用“国家保护……”的语言形式表述的。而缺乏用“农民集体有权……”的形式表述每一个农民集体的基本权利。
从语言逻辑的角度看，“国家保护……”，可以理解为是国家对农民集体作出的道德承
诺、即是国家的责任。但是，在缺乏其他相关基本权利规定的约束时，国家如果没有保护农民集体的土地权益、或者不但没有保护反而成为侵害农民集体土地权益的主体时，农民集体就不可能依据这样的法律规定来要求国家实施保护，更不可能迫使国家履行保护农民土地权益的责任。因此，宪法中采用这样的语言表述形式，会导致农民集体的基本权利成为“虚设”。
另外，将“国家保护……”与“任何组织或者个人不得侵占……”这样的表述放在相关规定的同一条的不同款中，使人难以明白这里的“任何组织”是否也包括“任何国家机关或政府机构”。
    宪法为每一个农民集体设立“基本权利”，应明确用“农民集体有权……”这样的语言形式来表述。同理，宪法对“国家公权”的限制，应明确以“国家（或任何国家机关、政府机构）不得……”语言形式加以陈述。这种语言表述形式对国家行为来说显然是禁止性的。宪法中这样来规定“国家公权的权限”，对于具体法律中农地权利的制定给出了明确的信息。
从我国历次《宪法》和《宪法修正案》的相关内容，极少以“合作社有权……”、“农村人民公社有权……”、“农村集体经济组织有权……”这样的语言表述形式来规定农民集体的相关权利。这表明，我国宪法中长期以来存在过度突出公权的问题，而对农民集体土地所有权缺乏必要的尊重。
（2）“国家依照法律……”的表述形式。
我国宪法关于农民集体土地所有权的规定中，采用的主要是“国家依照法律……”、“国家可以依照法律……”、“国家保护……合法的……”这类语言表述形式。
那么问题是，在宪法中规定农民集体的“基本权利”时，还可能依据比宪法更高位的其他法律吗？显然不是。因此，宪法用上述这样的语言表述方式规定对农地集体所有权的保护，使人难以明白“国家”究竟是想保护农民的土地所有权，还是不想保护这种所有权。因为，这类表述蕴涵的逻辑是，宪法中是否保护，要看具体法律规定是否保护。或者，宪法中的保护性规定，可能会被具体法律中的不保护性规定推翻。
宪法在设立农民集体的“基本权利”时，不适宜用“依照法律”这样的限制。所谓“基本权利”，意味着是不受具体法律事先限制的、主体必不可少的权利。具体法律只是在主体享受宪法肯定的基本权利时，对享受的原则、程序、导致的结果等作出详细规定。具体法律是不能起限制主体是否享有此项基本权利的作用的。
自1982年以来，我国宪法在确立农民的权利方面已经有了明显转变。但值得注意的是，宪法做了许多本应在《物权法》、《土地管理法》等具体法律中去具体明确的权利的事情，而在确立农民集体的“基本权利”方面显得较为滞后。。 参考文献 马克思和恩格斯，《德意志意识形态》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版。
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