新农村建设要发挥政府和农民两方面的积极性。保障农民积极性的发挥要使农民能够用更有效的方式利用自己的生产要素，其中包括土地要素。土地承包制改革曾经极大地调动了农民的积极性，但由于这项改革的不彻底性，也给后来农村土地利用留下了许多问题。本文就农村非农用地和农业用地改革的两个现实问题，及农村土地改革的深层次问题谈谈自己的看法。
一、农村宅基地流转问题
按照目前颁布的《物权法》，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房，也就是说，农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。最近有媒体披露，广东省决策机构正在酝酿一项允许农村宅基地自由交易的政策。我以为这是一件很有意义的事情。
按经济学的规律，土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。从经济学上说，可以交易而没有交易是一个浪费；是潜在的交易各方利益的损失。因为交易不被赋予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理价格不能形成。政府对已经发生的交易也难以监管和控制。
事实上，城市居民购买农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象，也就是说，现实生活已经在突破既定秩序的限制。在北京郊区，有很多农民住房已经被城市居民购买。在北京的一些村落，20%以上的农民住房已经人去房空，如果有合适的价钱，房主人愿意将其出售。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有要求子女能够继承父辈房产时不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地。这样的制度不变化，农村土地总归有一天要被房屋全部占去。国家统计局数据告诉我们，近年来，农村居民的户数在不断增加，而农村居民的总量在减少。
假设全国有8000万农舍空置（这个数据有调查依据），每座农舍平均价值3万元，总价值也在2.4万亿元。假设每座农舍占地平均0.5亩，土地总面积也在4000万亩。这个供应是庞大的，如果不能被购买或继承，浪费也是巨大的。对应的是城市居民的巨大需求。粗略估计，全国可能有5000万户城市居民对于单价3万元以上的农舍有购买意愿和购买能力。最终，在市场机制的作用下，有相当一些农舍可以找到买主，各类农舍会产生一个合适的市场价格。
农舍交易所产生的经济利益是十分巨大的。遗憾的是，在禁止农舍买卖的情况下无法产生。
允许农村宅基地自由交易还有利于我国加速城市化进程。农民不能出售自己的宅基地影响他们在城市购置住房的能力，实际上把农民捆绑在了农村。农民在城市挣了钱，就不得不在自己家里盖房，盖了又可能不去住，形成很大的浪费。
允许农村宅基地自由交易不是说可以不加以规范。法律可以规定城市居民能够购买的农舍的数量以及农舍的实际占地面积。为此，法律文本必须对“农舍”做出定义。立法的目的既要盘活农村的房产，又要防止出现私人大庄园。
农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则。现在我国农村的建设用地总规模已经超过了城市建成区的面积，其中主要是农民住房占地和村庄内的空闲地。要通过村庄整治、合并和搬迁，使农村建设用地总规模得以减少。宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要做出规划，只有符合规划的宅基地才可以交易。要解决杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税，用税收收入建立村庄整治基金，为农村建设开辟新的资金来源。
从加强规范和健全规划的要求来说，农村宅基地交易政策也不可以贸然出台。政策规范要加以仔细论证，在有了相对充分的把握以后，再慎重地出台农村宅基地交易的政策。
二、农用地流转的制度选择
目前，我国农村劳动力正在加速流向城市，这为农地规模经营创造了初步条件，而促进我国农业现代化、提高农民收入也要求不断扩大农地经营规模。但是各地在探索土地规模经营路子的时候也存在一定偏差。近些年，很多地方政府热衷搞“股田制”，其具体形式则是让农民拿承包地入股合作社或农业公司，农民股东从中获得分红收入。有的学者还把“股田制”的推行看作新中国成立以来的“第三次土地革命”。这是一个重要动向，值得有关决策部门重视。依据经济理论和我国各地的实践，我不赞成用“股田制”的办法促进农业规模经营的发展。
在我看来，成立农民专业合作社的主旨并不是要农民拿土地入股合作社；农民专业合作社并不适用于直接农业生产过程；农业生产方式还是应该以家庭经营为基础。合作社自然要发展，而且要大力发展，但合作社主要应该在农业生产的市场环节上活动，而不应替代直接生产过程中的农户家庭经营。
农业生产，特别是粮食生产，是土地密集型的产业类型，就是说它往往是用较少的劳动力和较多的土地结合在一起形成一个生产单位。在现代农业技术条件下，一农户若生产粮食，就可以耕种几百公顷甚至更多的土地，形成规模经营，从而极大地提高农业劳动生产率和农业经济效率。这样一个认识大概能为当今熟悉农业生产的许多人所接受。然而，中国农村的现实情况是劳动力较多，而土地相对较少，规模经营遇到困难。
股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。在农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。
在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易的环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把市场风险尽量化解到最小。没有哪个保险公司可以为市场风险提供担保，所以，组成合作社是农民降低市场风险的基本办法。除了市场活动，农业的直接生产过程就是农民自己的事情；一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过他们彼此间的“合作”来降低生产经营的风险。其实，不必要的“合作”反倒会增加交易成本，降低生产的效率。
也许有人会问：只要能扩大经营规模，什么办法都可以用，土地入股为什么就不可以用呢？我们可以找到更好的办法，为什么要用这个并不能很好保障农民权益的办法呢？农民之间可以通过土地承包权的租佃关系来实现土地的流转，从而扩大一个农户的经营规模。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。比较而言，如果硬要农民搞股份制，建立起农业公司，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债的情形怎么办？
实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，我国农业生产领域出现了强烈的城市资本“下农村”的冲动，有的地方政府用行政干预的办法促动农民将承包地作为“股份”交给这些“大户”搞“设施农业”，而股份收益的不稳定是天经地义的现象，农民的收益就没有保障了。在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而逃跑的现象，而农民的土地经过所谓“设施农业”的折腾以后，农民再要恢复大田耕作就很难了。这种现象要引起决策者的高度关注。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在三天两后晌就搞出像美国那样的“规模经营”来。规模经营的发展要随着城市化进程的实现逐步地去推动，而不要想着法子去驱赶农民离开自己的土地。
三、深化农村土地改革必要性与路径选择
（一）“半截子土地产权”的特征
现行农村土地承包制是上世纪80年代初开始推行的。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权。实行这个制度之后，农民的生产积极性得到空前释放，粮食生产总量迅速增加，绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展，使一部分农村实现了城市化，一部分农民走上了致富之路。
然而，现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。过去的改革称得上是“半截子土地产权”改革。这种“半截子土地产权”有以下两个显著特征：
第一，农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定。承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是极不确定。据了解，最近某中部大省正在全面调整土地，主要原因是种地比较利益提高以后，一部分原来“放弃”承包权的农民重新要求归还承包权，并形成了社会稳定的压力。为了保护农民的土地承包权，中央政府做了许多努力。先是规定第一轮土地承包15年不变；第一轮承包到期后，政府又规定承包期再延长30年。针对一些乡村干部刻意歪曲土地承包制30年不变的含义的错误说法，中央有关文件明确指出，不仅农村土地承包制度不变，农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”的硬性政策，以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。但是，在实际工作中仍然未能纠正农民土地承包权被随意侵犯的行为。
农民土地承包权难以稳定有复杂的原因，但根子是“半截子土地产权”。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地，是重要原因。一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣地执行。
第二，农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权力，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权力，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。去年中央政府出台了新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，因此很难真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。
（二）“半截子土地产权”的危害
土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短，承包地块被经常调整，农民就不会在土地上认真投入，农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。更严重的是，现实土地承包制下使农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识，导致农村大量土地成为农民的宅基地，出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象，使农村空置房屋难以成为农民交易的对象。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍，它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格，无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的“候鸟”。如果把土地承包权永久化改革看作下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点，一点也不为过。
目前这种“半截子土地产权”还导致农村社会的不稳定。据了解，引起农村“群体性事件”的首要原因是土地纠纷，特别是征地中发生的土地纠纷。
“半截子土地产权”还给国民经济的宏观运行带来了不少危害。按现行法律，农民进入设区的城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿，农民也不愿意放弃土地，使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市，也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果，造成了深刻的国民经济的结构性缺陷，极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。
由于现行土地制度及其关联作用的约束，劳资关系的某种可能的平衡受到破坏，给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看，一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近，而是不稳定地在大的地域范围里流动，无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划，也难以执行定货合同。从劳动方面看，目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立，不利于人力资本的积累。本来，决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平，而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段，这便增加了政府调节劳动力市场的难度。
现行土地制度给国民经济的总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业，他本来既是生产者，又是消费者。他占有了城市的就业岗位，同时也带来了消费的市场，从这个意义上说，不存在农民工与城里人抢饭碗的问题。但是，中国的农民工往往在城里扮演生产者角色，又在乡里扮演消费者的角色。这种情形导致两方面的效率损失。一方面，在宏观上，因为存在收入的转移，城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求，而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生“事后均衡”的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面，在微观方面，这种情况又导致农民作为消费者的福利损失，农民是高昂物价的直接承受者。这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。
土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场，产生了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难，使得中国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本“节约”。同时，因为我们并不熟悉国际市场，而国内市场在低工资之下变得狭小，这就造成了“资本过剩”（表现为利率低）与“劳动过剩”一并存在的结构性问题。这个结构性问题加深了中国经济的二元结构的矛盾，同样给政府的宏观政策时时带来了困难。
（三）如何改革“半截子土地产权”
农村土地制度应当调整。解决问题的出路是下决心把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。为了实现这个目标，需要慎重工作，作好各项配套改革。要根据现有农村人口状况，适当调整承包土地，让土地承包更加合理，然后再使土地承包权“永久化”。要对农民的土地财产权的交易给予约束，防止短期内出现“大土地所有制”，避免一部分农民因丧失土地流离失所。要建立农村社会保障制度和医疗保险制度，防止农民因天灾病祸出卖土地承包权。无论商业占地还是国家公益性征地，都要依市场价格与农民交易，使农民在丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作。只要方向对头，这些技术性改革并不难做到。我们相信，中国农民会珍惜自己的土地承包权；这种承包权越是因为“永久化”而固定为土地财产权，农民就越会珍惜自己的土地承包权。
农民的土地财产权一旦确立，土地的交易，包括国家因公益建设对土地征用，都应有新的办法。首先，国家要确定公益征地的“边界”，不能用国家征地的办法解决商业用地问题。其次，土地交易要有合理的价格，价格基准是市场价。国家可以让中立的土地评估机构参与价格的认定。第三，土地交易价格市场化以后，国家可采取一种调节手段以集中一部分过高的土地收益，以建立耕地保护基金和失地农民保障基金。
国家的土地管理体制改革也必须深化改革。最近政策研究领域出现的关于“小产权”的争议也反映了我国土地管理体制方面的某种弊端。区分“大产权”和“小产权”是荒唐的。任何土地产权都应得到保护，而不能被国家征收以后的土地产权才受到保护。改革的总思路应该是“管住农业用地、放开建设用地；规划全面覆盖、产权平等保护”。要建立农业用地档案，保护每一寸农业用地；农业用地转为非农建设用地要有严格的法律程序。对于非农业用地，产权归属可以多元化，并由国家平等保护；非农业用地的建设项目严格遵守国家或地方政府的规划，凡符合规划的建设项目所形成的产权可以自由交易，并得到平等保护。
（作者单位：中国社科院农村发展研究所）
