土地整理监管是通过各种手段对土地整理活动进行管理和监督的过程或一系列行为，“是依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管”[1]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第20条规定所确立的“最严格的耕地保护”原则，指明了中国土地整理监管活动的基本目标与方向。虽然近年来相关监管工作已取得明显成效，“但也存在监管主体不明确、监管机制建设滞后、监管客体较狭窄、监管方式不全面和监管执法不力等问题”［2]。“国外土地整理发展至今以德国、俄罗斯、荷兰、日本和中国台湾地区最具代表性”[3]。这些典型国家和地区在相关法律规范的指引下，通过建立土地整理监管有效机制，逐步实现了“土地整理活动绩效的稳定化、可持续化”[4]。其中显现于《德意志联邦共和国土地整理法》[5]中的德国土地整理监管机制堪称典范，可借鉴其有益经验而探寻中国土地整理监管机制可能的发展完善路径。
1 德国土地整理监管机制及其特点
《德意志联邦共和国土地整理法》于1953年颁布，1976年、2008年两次修订，共159条。分为13章，各章标题依次为：土地整理的法理基础（总则）、土地整理参加者及其权利、重建土地整理项目区（土地整理运营）、重建土地整理项目区（土地整理运营）特别规定、土地整合过程之推动、土地的自愿交换、土地整理过程中推动土地整合与土地自愿交换之组合、土地整理费用、土地整理程序的一般规则、土地整理之诉、土地整理竣工、土地整理竣工后续事宜、附则。其中第一章第三条规定由作为专门监管部门的各级土地整理机关按照行政区划范围对辖区内土地整理活动进行监管，若土地整理项目区域涉及不同行政区划范围则由其共同上级土地整理机关来实施监管。第一章第四至八条、第二章第一节、第二章第二至三节、第二章第四节、第三章第一至二节、第三章第三节、第三章第四至六节、第三章第七节、第十一至十二章之规定则将土地整理全过程清晰地划分为9个环节，基于此而具体实施对诸环节中各种行为与行为结果的全过程监管。
1.1 批准立项环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，土地规划局、乡镇政府、市县政府是主要的联动监管主体。土地整理权利人、农民联合会等相关个人、组织主要通过提出建议、意见的形式参与该环节监管。最终批准土地整理项目是否立项，确定土地整理项目区的大致界线并予以公告。
1.2 认定土地整理权利人环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，土地注册处、房地产管理机关是主要的联动监管主体。农民等各类土地整理权利人主要通过申请登记权利、权属诉讼的形式参与该环节监管。最终确认作为土地整理利益相关者的各类自然人和法人拥有同等权利，根据土地登记册确认的权属状况来认定各类土地整理权利人并明晰其权利与义务，并以公告方式敦请无记载的土地整理权利人到土地整理机关申请登记自己的权利。若事实上的土地占有人在土地登记册中无相应记载可将之视为土地整理权利人。若所有权人存在争议，则通过相应诉讼途径解决纠纷后由土地整理机关依据法院判决做出决定。
1.3 组成土地整理参加者联合会和参加者联合会大会环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体。作为法人团体的土地整理参加者联合会和参加者联合会大会是农民等各类土地整理权利人参与土地整理及土地整理监管的组织化载体。最终土地整理参加者联合会及参加者联合会大会在土地整理机关的指导下开展工作。参加者联合会及参加者联合会大会签订的有关协议要经土地整理机关审查批准，参加者联合会及参加者联合会大会的理事会决议必须经过土地整理机关批准，理事会成员数目由土地整理机关确定。
1.4 土地整理范围内土地价值评估环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，上级土地整理机关是主要的联动监管主体。土地整理参加者联合会理事会、农业协会主要通过推荐农业估价师、参加相关听证会的形式参与该环节监管。所有建设用地的价值和建筑工程的价值，以市场交易价值为基础进行评估，并按自然生产条件来估算每块土地的合理交换价值。参加价值评估的土地面积以土地登记册记载数量为准。具体的评估工作由农业估价师承担，估值结果应供农民等各类土地整理权利人查阅并向其解释。
1.5 制订土地整理规划并确定相关补偿原则环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，上级土地整理机关和农业贸易代表是主要的联动监管主体。土地整理参加者联合会理事会对该环节监管的参与，主要通过协商土地整理规划方案及补偿原则、参加相关听证会的形式进行。最终土地整理机关在起草土地整理规划方案时应与农业贸易代表和参与土地整理的机构、组织充分协商，并召开听证会讨论通过，该规划经上级土地整理机关批准后生效。此外，所有土地整理权利人应予以平等补偿，补偿形式既包括土地实物补偿还包括货币补偿。在尽可能合理利用土地的前提下，还应考虑每个土地整理权利人被占用的土地在用途、性质、土地等级、距离远近等方面的情况。
1.6 设计土地整理具体方案环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，上级土地整理机关和土地整理项目区所在的相应地方政府、议会是主要的联动监管主体。农民等各类土地整理权利人及参加者联合会理事会主要通过提出合理异议与要求、参加相关听证会的形式参与该环节监管。最终设计的土地整理具体方案必须包括土地整理权利人的权利义务明细与具体补偿事宜，进而可能会影响到土地整理项目区所在乡镇的普通规章制度。基于实施方案的需要，甚至可以经相应程序改变乡镇、市县、行政区甚至州的边界。
1.7 实施土地整理方案环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，上级土地整理机关、当地乡镇政府和法院是主要的联动监管主体。农民等各类土地整理权利人及参加者联合会理事会主要通过查阅方案图件和资料、提起相关诉讼、参加相关听证会的形式参与该环节监管。在土地整理方案实施前，可以根据实际情况调整土地占用关系，包括新地块的经营权和使用权。土地占用决定和移交通知要进行公告，并于当地乡镇政府公布新的土地划分方案图件和资料，供农民等各类土地整理权利人查阅并向其解释。最终除非出现公共利益需要、土地整理权利人事先未能预见的重要土地利用需要或法院做出有关判决等特殊情况，土地整理方案将不再进行调整或补充。在转移交接土地时，原有土地出让与新补偿土地取得同时进行。这种事先对土地占用关系的调整不能损害目前仍然占用原有土地的土地整理权利人的利益。
1.8 办理土地变更登记手续环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，土地注册处和法院是主要的联动监管主体。农民等各类土地整理权利人主要通过申请权利变更登记、提起相关诉讼的形式参与该环节监管。最终土地整理机关根据土地整理方案办理的变更登记应涉及下列事项：土地整理项目区土地的所有权人；旧的土地及相关权限，以及所呈报的补偿金；土地分配事宜和相关公共设施；删除那些被转移到新的土地而重新注册的权利。办理相关事宜以土地整理前在土地注册处登记的文件为准。
1.9 土地整理竣工及后续事宜环节监管
土地整理机关是该环节的专门监管主体，当地乡镇政府和法院是主要的联动监管主体。农民等各类土地整理权利人主要通过查阅竣工验收相关文件、解散土地整理参加者联合会相关文件、提起相关诉讼的形式参与该环节监管。最终应基于土地整理机关发布并公示的项目竣工终结文件，由土地整理参加者联合会来结束土地整理程序。土地整理机关可委托乡镇政府处理土地整理参加者联合会的遗留事务。任务终结后，则由土地整理机关来公告解散土地整理参加者联合会。总体而言，德国土地整理监管机制蕴含着3个方面的主要特点：其一，确立了一元复合化的监管主体，以土地整理机关为专门监管部门、以相关官方机构为联动监管部门；其二，设定了全过程化的监管客体，系统厘清土地整理全过程9个环节的具体监管事项；其三，选择了参与化的双向度 “治理型”监管模式，以农民的切实参与为基石，在各个环节监管为各类土地整理权利人皆提供了充分的参与机会。
2 对中国土地整理监管机制的启示
当前中国土地整理监管机制是一种典型的单向度 “统治型”政府监管模式，缺乏农民等土地整理权利人的有效参与。监管工作往往围绕各类土地开发整理项目及政府拨付的土地整理资金具体展开，监管主体虽多但彼此间的职权界分不甚清晰，更多地注重项目管理监管而较忽视相关规划设计、效益评价监管。可充分借鉴德国土地整理监管机制所蕴含之监管主体一元复合化、监管客体全过程化、监管模式参与化的主要特点，尝试从监管主体、监管客体、监管模式这3个方面来发展完善中国土地整理监管机制。
2.1 确立专门化、联动化的土地整理监管主体
中国“土地整理监管主体主要是国土、财政、审计、纪检监察等相关职能部门”[6]，可借鉴德国经验对其进行专门化、联动化设定。其一，应以国土资源行政部门及其直属事业单位之 “土地整治中心”[7]所代表的土地整治机构为土地整理专门监管部门。由土地整理专门监管部门组织实施全过程监管，并作为监管首要责任方。国土资源行政部门主要行使土地整理监管宏观决策职权，剥离其具体事项监管职权；土地整治机构经国土资源行政部门授权而行使土地整理具体事项监管职权，剥离其从事公益服务、生产经营的相关职权。其二，应以财政部门、审计部门、纪检监察部门为土地整理联动监管部门。由土地整理联动监管部门配合专门监管部门来实施全过程监管，并在各自主导监管的相应环节作为或然的监管首要责任方。财政部门主导政府拨付土地整理资金的预决算监管，并参与资金使用监管；审计部门主导政府拨付土地整理资金的整体运营绩效监管，并参与项目验收监管；纪检监察部门主导监管主体工作人员的行为监管，并参与项目效益评价监管[6]。
2.2 设定全过程化的土地整理监管客体
土地整理活动中的各种行为及行为结果就是全过程化的土地整理监管客体。在中国，这些行为及行为结果往往存在于各类土地开发整理项目相关的土地开发整理“规划活动、项目管理活动、项目规划活动、工程设计活动、项目效益评价活动”[8]中。可借鉴德国经验将这些具体行为及其行为结果设定为全过程化的土地整理监管客体，并明晰各阶段监管客体的主要内容。其一，土地开发整理规划监管。应从准备、调查分析、拟订方案、协调论证、确定方案、规划评审这6个方面展开具体监管。其二，土地开发整理项目管理监管。应对可行性、规划设计、经费预算、实施、验收、权属这6个方面的管理行为展开具体监管。其三，土地开发整理项目规划监管。应从准备、分析与评价、提出规划方案、评价与确定规划方案、编制项目规划、审批与实施项目规划这6个方面展开具体监管。其四，土地开发整理工程设计监管。应对土地平整、灌排工程、农田防护、道路工程、电力工程、施工组织这6个方面的设计行为展开具体监管。其五，土地开发整理项目效益评价监管。应对经济、社会、环境这3个方面的效益评价行为展开具体监管[2]。
2.3 选择参与化的土地整理监管模式
可借鉴德国经验逐步实现中国土地整理监管模式的参与化选择，从参与能力、参与空间这2个方面推动农民等土地整理权利人积极参与土地整理监管，进而真正确立“‘政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进’的工作机制”[9]。其一，参与能力是实现农民 “能参与”[10]土地整理监管的前提要件。农民对土地整理监管的认知程度高低往往决定了其参与监管所需参与能力的水平，故而提升相关参与能力可谓推动农民切实参与土地整理监管的手段途径。应探明改善农民有关土地整理监管的必要认知和责任认知的可能途径，进而提升其参与监管所需参与能力。其二，参与空间是实现农民“可参与”[10]土地整理监管的现实要件。确立农民参与土地整理监管的目标并保障其参与具体内容、具体方式的法律规范，是农民参与监管所需“有效地联合公共利益和公共责任”[11]之参与空间的主要内容，故而建构相关参与空间可谓推动农民切实参与土地整理监管的保障途径。应探明农民参与土地整理监管相关参与目标规范、参与内容规范和参与方式规范可能的设定途径，进而有针对性地建构农民参与监管所需参与空间。
参考文献：
[1]赵谦.构筑我国土地整理的法律保障[N].光明日报，2014-01-11(6).
[2]赵谦.依法规范土地整理监管[N].人民日报，2014-10-14(7).
[3]赵谦.德国农村土地整理融资立法及对中国的启示[J].世界农业，2012(7)：74-76､88.
[4]赵谦.我国土地整理监管机制的价值分析[J].华中农业大学学报：社会科学版，2014(5)：119-124.
[5]维基百科网.Flurbereinigungsgesetz(《德意志联邦共和国土地整理法》) [EB/OL] .[2014-07-13].http：//de.wikipedia.org/wiki/Flurbereinigungsgesetz.
[6]赵谦､窦继萍.论土地整理监管法律关系[J].湖北警官学院学报，2014(5)：71-77.
[7]中华人民共和国国土资源部网.整治中心[EB/OL].[2014-07-02].http：//www.mlr.gov.cn/bbgk/jgsz/zs-dw/zlzx/.
[8]高向军.土地整理理论与实践 [M] .北京：地质出版社，2003：53､86､148､203､305.
[9]中华人民共和国国土资源部.全国土地整治规划(2011-2015)[EB/OL].[2014-07-02].http：//www.mlr.gov.cn/sy_2633/gd1/201207/P020120702604393721984.doc.
[10]赵谦.专业合作社法实施中的农民参与困境及校正：以重庆为例[J].法学，2012 (3)：131-142.
[11]王志强.公民政治参与空间的转换与协商民主[J].华南师范大学学报：社会科学版，2011(2)：155-158.
