内容提要：该文分析了台湾地区农地政策与城乡共同发展的三个阶段，包括还权于农民、为经济发展创造条件的第一阶段，“二元经济结构”向“一元经济结构”转变的第二阶段，以及在农地使用权流转基础上发展现代农业的第三阶段。台湾地区通过推行农地流转来实现农地规模化、集约化运作，为实现台湾地区现代农业发展奠定基础。而这也正是一般发展中国家或地区必然经历并在统筹城乡发展中努力探寻的农业、农村发展道路。台湾地区农地制度变革对于我国大陆农地制度改革与完善有重要启迪。

关键词：台湾地区，农地政策，城乡共同发展

20世纪70年代以后，台湾地区城乡差距显著化。其中重要原因在于台湾当局以“农业培养工业”作为政策导向，将农业剩余(包括产品和劳动力剩余)转移到工业，一方面促进城市工业的快速发展，另一方面挤压了农业增长，从而加大了工业与农业之间发展差距，出现了被经济学家称之为的“二元经济”。而“二元经济”发展中“发展极”形成以及“回流效益”又进一步吸引更多农村人口、资金向城市转移。台湾当局在经过最初的10多年的以农促工后，意识到工业与农业协同发展的必要性，在上世纪70年初期开始以工哺农。通过一系列政策修订，推动农地所有权与使用权流转，提升了农地经营效率，增加了农民福利水平。

一、还权于农民，为经济发展创造条件

第一阶段农地改革时间为1949～1953年。由于当时农地主要集中于少数地主手里，高额地租(以丰年总收获量60%为准)和不合理的租佃关系，造成农民的极端贫困。为了有效地改善农民生活，促进农地增产，提高农业生产力，台湾当局做出了一系列农地变革举措，其目的在于维护农民土地利益的基础上，推动农村稳定与发展。这一时期的农地改革基本实现了“耕者有其田”。

1.主要政策分析

台湾地区农地第一阶段改革是一个渐近过程。

首先，台湾地区在承认地主土地私有权的前提下，推动“三七五减租”，施行“耕地三七五减租条例”，利用政权强行分离土地的所有权和使用权，减轻佃农负担，保障佃农利益。佃农的佃租率从实施减租前占产量60%以上降为37.5%，佃农则可以获得60%以上收入(廖正宏等，1986)，在维护佃农土地使用权益同时，也提升了佃农耕种的积极生。并且因为佃农负担减轻，收入增加，使得佃农投资耕地的意愿提高，佃农们不再过度使用耕地，而是热心于加强田间管理和基础设施建设，从而进一步激发了农村生产力发展。

其次，台湾地区实施公地放领的农地政策。公地放领主要通过当局公有地放领给现耕农、雇农、佃农及半自耕农，培植壮大扶植自耕农，自耕农在10年中还清所有土地款项后，其对耕地使用权就转为所有权，这对于稳定农户的生产预期，提升农户生产积极性无疑是非常重要的。

再次，全面实施“耕者有其田”的农地政策。“耕者有其田”政策实施，台湾地区自耕农数量有了很大幅度提升，大多数农户拥有了自己的农地。“耕者有其田”使得农民拥有了明晰农地产权，减少了农地使用中负外部性，农地产出率获得较大提升，并为随后的“以农哺工”奠定基础。耕者有其田条例于1953年开始执行，当时实施耕者有其田的放领地价，比公地放领中地租率还要低。农户的农地使用权收益得到提升，而10年后农户即可获得农地所有权，这使得农民对农地投入大幅度增加，有效地提升了农业经营效率。

2.政策成效

台湾经济恢复初期的这次农地改革，台湾学者认为成效是明显的，主要体现在：改变了原有的租佃制度，扶植自耕农，促进农业生产产量的提高，为工业的发展奠定了良好的基础。地价采取实物支付方式维持了市场稳定。而通过减租或农地所有权向自耕农、佃农等转移，刺激了农民的生产积极性，农民愿意在土地上增加更多投入，以提高农地的产出率。1952年，台湾亩产量就恢复到历史最高水平。1953年开始台湾农业政策的拟定就以“以农业培养工业，以工业发展农业”为最高指导原则，来推动非农业部门发展。农地产权私有化，降低了交易成本，提高了资源配置效率，实现了农民土地的权与益的统一。

台湾农地第一次变革是对“二元经济理论”实践，在促进经济发展方面，首先以提高农民生产积极性来提升农业生产率，进而出现农产品剩余，以此为农业劳动力向工业流动创造条件。台湾经济恢复初期的农地变革是渐进性过程，但其目的很明确：从赋予农民土地权能而后使农民获利，促进农业生产，创造农业剩余，并以此为根基，推动工业产业发展。

二、“二元经济结构”向“一元经济结构”转变

第二阶段农地改革时间从1972年至2007年。在上世纪70年代初期台湾就完成了“以农补工”重大使命，转而进入了“以工补农”的发展阶段，以此转变原有的“二元经济结构”，向“一元经济结构”迈进。由于当时处于“以农业培养工业”后期，工业快速发展，城市发展远快于农村，非农业部门以及城市对农村人力、物力吸引，使得农村人口进一步减少，尤其是青年人口比例减少要多。城乡差距扩大化，这也敦促台湾当局调整农地策略来推动农业发展、农村进步、农民生活水平改善，其中最为典型的就是“放宽农地农有，落实农地农用”的农地政策。

1.主要政策分析

此阶段农地政策突显农地流转与农民福利提升。其目的在于推动农地产出率提高，扩大农民土地所得，缩小农户与非农户收入之间差距。具体来看：

以“放宽农地农有，落实农地农用”为主的农地所有权流转政策，主要包括：①放宽农地自由买卖：废止《土地法》中有关自耕农才能购买农地规定，修改后农地政策规定任何自然人都可以购买、赠与或继承农地，农企业法人得有条件购买农地；但农地一定要作农业使用。这条政策有利于农地流向经营效率更高的个人或企业，从而推动农地生产率提升。②放宽耕地分割限制：限制耕地最小分割面积由5公顷降为0.25公顷，并增列多款不受0.25公顷最小分割面积限制的例外规定。这条政策降低了农地流转门槛，有利于农地所有权更为便利地流转。③推动农地租赁制度化及平台建设：耕地租赁契约，得由出租人与承租人双方自行订定自由契约，租期、租金、付租方式由双方协议修订，不受三七五减租条例的约束。租期届满后收回耕地时，出租人无须付给承租人补偿费，以配合扩大农场经营规模。另外为促进农地流通及有效利用，台湾当局辅导农民团体办理农地买卖及租赁等中介业务，并且对相应的中介业务机构予以奖励。农地使用权转让的契约化，有利于保证出租人与承租人利益，从而也保证了农民的土地权益。而农地流转平台建设，有利于农地使用权更有效、更顺畅地流向经营效率更高的企业、个人或组织。④奖励农地农用税赋优惠：作为农业使用的农地继续维持田赋停征，不课征地价税；移转时亦不课征土地增值税，继承或赠与时，可免征遗产税或赠与税，对农企业承受耕地作农业经营的，不课征土地增值税。鼓励了“农地农用”同时有助于保证粮食安全。⑤限制私人取得农地面积的最高额：私人取得农地的面积，合计不得超过20公顷。这项政策以达地利共享，防止私人对土地垄断。从以上①～⑤农地政策来看，上述规定有助于推动农地所有权向更高效率的企业、个人或其他组织流转。农地变更后的收益也全部回归农村和农户，体现了农地所有权能与利益统一。⑥严格对待农地变更使用以及回馈金的管理：农地变更或划定作非农业使用应征得台湾当局主管机关的同意，其条件、程序另有法律规定，且农地变更使用应缴交回馈金；明确限定总量及农地变更使用规定，缴交回馈金将拨交台湾当局主管机关所设置的农业发展基金，专供农业发展及农民福利使用；政策上还要求“中央”主管机关及农地管理相关部门必须从农地总量上加以调控，以保证台湾粮食安全，确保农村稳定与发展；农地变更后的收益仍然回归农村，有利于推动农业发展、农村建设。⑦完善农业土地的划设：为提供农地资源保育与社会发展需求，合理划设农业用地，并对分区划设作出适宜调整，以利土地整体利用。农地规划是农地合理利用前提，并有利于规模化、现代化经营。

总之，从以上政策主要内容来看，农地所有权的获取不再局限于自耕民，这有利于农地所有权或使用权流向生产边际效益更高的群体；而农地细碎化、农地面积最高额限制却又为农地规模化使用增加障碍。但另一方面则对农地使用权流转提出更多诉求；其余的农地平台建设、农地农用优惠政策以及农地利用管理等，都将为实现农地所有权流转与农地有效利用提供保障。

2.政策成效

总体来看，随着台湾农地政策不断调整，虽然没有达到理想规模效果，但在保证农民土地权益，增加农民收益方面成效明显。农村土地所有权流转收入基本都回归农村、农民，尤其在征地中，农民能够分享到工业化、城市化进程中农地增值收益，并且在“以工补农”推动下，农民获得更多转移支付，进一步缩小了台湾农村居民的收入与非农户的收入差距。

台湾农地变革的第二阶段也是对拉尼斯――费二元经济模型二阶段的实践，即要维持工业发展，则必须同时“推动农业劳动生产率的提高，使农业发展与工业发展同步进行”(冯薇等，1997)。并且台湾通过城市“发展极”的“扩散效应”，不断推动包括资金等在内对农业经营的扶持力度，使农民土地收入进一步提高。该阶段时间长达20多年，在台湾包括农地政策在内的相关政策共同扶持下，台湾的“二元经济结构”趋向“一元经济结构”。