一、巴西农村土地制度与管理
　　巴西国土面积约855万平方公里，人口约1.9亿，2009年底农村人口约3300万，占17%左右。按土地所有权划分，70%为私人所有，其余的30%的为联邦政府、州政府所有(含少量无主土地)。
　　由于巴西土地以私人所有制为主，土地所有者有权自由买卖土地。国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收。巴西城乡土地的管理基本上处于自由市场状态，主要由城乡大地主进行土地的经营和买卖。由于巴西土地资源丰富，人口相对较少，人地矛盾并不突出，且由于耕地集中在少数大农场主手中，因此，耕地保护在当前巴西土地管理中并不是主要问题。当前巴西土地管理中的矛盾和历次土地改革主要集中在解决无地农民、实现“耕者有其田”的目标上。
　　巴西的土地分布严重不均，应用经济研究所提供的数据表明，0.9%的大农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民拥有的土地仅为1%。巴西土地集中程度在世界上都是罕见的。巴西专家提及的一组数据令人关注，他们提到小农户单位面积土地的产值是大农场主的1.6倍，意即小农户的农业生产率高于大农场。实际上，这是大农场有大量的闲置土地，造成平均产出水平低的重要原因，如巴西独立后，大庄园主、大种植园主和上层人物大肆占有和兼并土地。他们把土地交给“管家”经营，而不把土地交给渴望耕种的人，致使大片土地荒芜，土地利用率低下。此外，巴西全国垦殖土改委员会所作的一项调查表明，全国1.5亿公顷宜农土地没有开垦，这些土地为大地主所有。它们或因缺乏基础设施而不具备开发条件，或准备炒卖而牟取暴利。巴西土地利用率低的主要原因是土地占有过分集中，大的土地所有者始终将占有的土地作为价值保存，作为投资的资本，而不作为经营和生产的资料。
　　随着巴西经济发展，特别是公路等基础设施的逐渐完善，土地价格不断升值，土地投机现象日趋严重。同时，巴西存在着大量少地和无地农民。据统计，巴西目前约有1000多万农民没有土地，这部分人要么依附于庄园主、农场主作雇工而生活，要么作为季节工而只能在耕种和收获季节找到工作。大多数不得已流入城市谋生，形成世界闻名的贫民窟，巴西作为一个上中等收入(人均GDP超过8000美元)的发展中大国，城市化率高达85%，与此密切相关。同时，随着经济发展和社会管理的完善，“贫民窟”逐渐演变为“平民区”，但仍旧被社会所边缘化。陪同人员在向考察团介绍里约热内卢的城市风貌时，多次用“无敌海景平民窟”来概括里约热内卢覆盖山坡山顶平民区的情况。在里约热内卢，从机场到市内30公里的距离内就有34个连绵不断的平民窟;在巴西最大的工业城市圣保罗，则有512个。
　　少数人掌握大多数土地，多数人却无地可耕，所以引发尖锐的社会问题，无地农民为争取自身权益，与大地主以至政府长期对抗。1984年巴西产生了“无地农民运动”组织，他们将农村和城市中的一些贫困、无住房、失业的人组织起来，占领无主或者大庄园主荒芜的土地。目前，类似的农民组织有30多个。过去二十多年已经有数百人在对抗中死亡。无地农民多次抗议土改工作进展缓慢，2002年甚至占领总统庄园。为了缓解矛盾，2003年执政的卢拉总统，加大力度推动已经进行了四十多年的土地改革。一是对大庄园主荒芜、利用率较低的土地进行征收，价格由评估机构参照市场价格确定，政府用国库券购买，用现金购买地上附着物。二是安置无地、无其他收入来源的农民家庭。国家按照规划向安置户发放长期贷款，其中，约5000美元修建住宅，约1500美元购买农具和生产资料，还款期20年，且前3年免交利息。安置户取得土地后，由政府颁布临时地契，10年内不得转让土地，10年后土地归农民所有，并颁发正式地契确认。三是政府划好地块后，与被安置农民签订合同。政府的职责是提供土地、贷款，并为农民定居提供道路、水、电等基本生产、生活设施和服务。农民的义务是定居，不能改变土地的农业用途，且10年内不能转让，只能从事农业生产。截至目前，累计安置了92万户无地农民。集中安置的，已形成了新的“土改村”，有的发展成了小市镇。有些边远省90%的市镇是土改后安置农民形成的。
　　巴西方面提供的资料表明，土改措施实施以来一直面临着两大问题：一是被安置农民弃田返城。原因在于一些地方发展和建设滞后，农民缺乏必要的生产、生活设施和服务条件，被安置农民住不久、呆不长;被安置农民长期脱离农业生产实践，又无必要的积蓄，加之农业技术服务跟不上，种不好地，也难以获得理想收益。二是土改进展缓慢。全国无地农民中，四十多年来只安置了20%，主要原因是土改触动了大庄园主的利益，而巴西联邦议员里有1/3是大庄园主。
　　巴西联邦政府的法律规定，不允许外国人直接在巴西购买土地，只能先在巴西注册公司，由该公司买地或租赁经营。从1999年底开始，允许外国人在巴西境内设立独资公司。巴西政府对土地的审批主要体现在外国人购买土地的环节上。在农地转用等其他环节上，政府对土地的变更基本不加干涉，主要是农场主说了算。近年来外商投资购买巴西土地用于种植大豆、稻米、玉米、棉花等农作物以及购置牧场的需求呈增长趋势，主要的投资者来自美国、荷兰、巴拉圭和俄罗斯，其中已有约350个美国农场主购买了巴西的土地。除了投资购买土地种植粮食作物外，外商在糖和酒精生产领域的投资潜力更大。巴西政府一方面为了吸引外资，鼓励和允许外国企业和个人在巴西购买土地，另一方面，又出于对国土安全的考虑，和抑制日益频繁的土地投机现象，对外国人在巴西购买土地制定了许多规定和限制。外国法人或外资占大股的合资公司，只有在以下情况下才能购买土地，即从事与其法定营业目的相关的农作物种植、畜牧业、工业或垦殖定居。
　　巴西应用经济研究所的专家指出，该国解决征地等土地纠纷主要是通过司法途径。具体来说，如果政府出于公益目的需要占用某个地块，是可以向土地所有者进行征用的。如果土地所用者不同意，产生了“钉子户”，则由法院来判定政府是否可以征用。如果法院认定政府的确是出于公益目的，如修建学校、医院等公共设施，那么就必须征用。征地的价格由政府和土地所有者谈判，若不能达成协议，则由独立的第三方评估机构来确定出让价格。无地农民与大庄园主之间的大量土地权属纠纷很多，也主要由法院裁决。
　　二、巴西的农业、农村扶持政策
　　巴西拥有优越的自然条件和丰富的人力资源，也是一个农业大国。据了解，巴西农业扶持政策的目标包括两个方面：一是保持巴西农业的国际竞争力，特别是提高大农场的竞争力;二是针对小农户而采取家庭农业支持计划，提高农民收入，维持社会稳定。在家庭农业支持计划中，通过基础设施建设、农业信贷和免费培训及提供技术资料等手段，使缺乏市场竞争力的小农户能够获得稳定的收入。巴西政府依据土地占有面积、农业产值、农业生产率和农业现代化水平发放农业信贷，目前，农业贷款90%来自商业银行，10%来自政府。为保证有足够的贷款资金，巴西法律规定，所有商业银行吸收存款的25%～30%必须用于农业贷款，并且规定农业信贷年利率最高不得超过12%(市场利率为25%)，对中小农户在贷款利率上则更加优惠，为6%～9%。信贷分为三种：一是种植信贷，主要用于购买生产资料;二是投资信贷，主要用于添置固定资产，对购买土地不予贷款;三是销售信贷，主要帮助生产者解决销售资金周转。小农户贷款如果到期不能按时归还，可以向农业部门提出申请并说明理由，延长其还贷时间。
　　巴西非常重视农业保险工作。巴西农业保险覆盖范围广，包括农业保险、畜牧业保险、水产保险、农村抵押保险、森林保险、农业财产和农产品保险等。巴西的农业保险由中央银行独家经营，其他银行只作为代理;分备耕、种植、管理、销售4个阶段进行保险;保险金额以生产成本为上限。当发生自然灾害，或遇到无法克服的病虫害导致收成被毁，中央银行调查确认后，负责按保险金额赔偿。巴西农业保险运作机制分为两大序列：一是直接建立在财政基础上的主要由国家再保险担保公司操作的农业保险体系;二是政府的农业保障基金。国家再保险公司有50%的政府股份、50%的私人股份，但私人股份没有投票权，所以再保险公司实际上由政府控制。再保险公司设有农业保险基金，农业保险基金若有亏空，由国家财政予以补贴。国家农业保险计划由巴西政府农业部、财政部、巴西银行等组成管理委员会，政府每年从财政预算中投入资金作为该计划的基金，同时参加该计划的农民向该基金交纳保险费，但费率较低。该计划效果明显，促进了粮食产量的提高，因为该计划指导农民在适当的时期和恰当的区域种植适宜的农作物。
　　三、巴西和智利积极发展外向型农业
　　巴西充分发挥自己的比较优势，鼓励和扶持出口农业，重视创汇农业的发展。首先，巴西农产品可自由出口，政府无限制，出口完全按市场法则办。全国40%的大豆销售是通过订单，在播种时已有了订货合同。政府建立了全球农产品销售信息网，农场主借助现代通信工具，对本地、州、全国(圣保罗交易市场)和全球(美国芝加哥交易市场)的大豆行情了如指掌，有适应市场变化的能力。其次是发挥农业行业组织的重要作用。全国农业联合会是农业生产者自行组织的民间机构，在州、市都设有分支，职能是自下而上收集农场主对农产品贸易的意见，供政府部门决策时参考。三是政府发挥后盾作用。巴西政府通过与其他国家签订自由贸易协议，进行双边和多边贸易谈判等方式，消除了国际上针对巴西农产品的贸易壁垒，从而保证了巴西农产品的出口。巴西出口的农产品以经济作物和肉类为主，2006年巴西农牧渔业产品出口额占全国总出口额的36%，出口量最大的是咖啡、蔗糖、橙汁、可可、大豆及肉类。大量的农产品出口不仅增加了收入，提高了经营效益，而且形成了品牌优势，促使巴西农业生产力不断提高，竞争力不断增强。
　　值得一提的是巴西的大豆产业和智利的木浆产业。巴西大豆的前三大产区分别是马托格罗索州、帕拉纳州、南里奥格兰德州。近年来，巴西大豆面积连续多年都以超过10%的速度增长，大面积的扩张主要靠高利率的跨国公司贷款资助的。为了扩大世界市场份额，政府和贸易商愿意以10%或更高的速度进一步增加大豆种植面积。但是，由于巴西大豆实行预售制，预售比例在2/3以上，在收获季节前，豆农往往就以较低的价格预售了大豆，因此，他们的利润受到国际大豆贸易商的控制。智利是世界上签署双边自由贸易协定(FTA)最多的国家，我国与智利在2005年已经签订了自由贸易协定。作为一个FTA大国，智利的农产品对外贸易也飞速发展，葡萄酒等主打产品的出口量大幅增加。近年来，智利为了充分发挥自然地理环境的优势，尤其注重开拓国际市场，扶植水果、林业、渔业等创汇农业大发展，从而把“传统农业靠国内市场推动”变为“发展出口农业靠国际市场刺激”，不断提高质量、改良品种，以满足国际市场和消费者的需要和口味，使出口和市场占有率逐年攀升。智利农业部的官员介绍说，他们向中国出口最多的商品是木浆。由于中国需求量的增加及当地工厂生产能力的增长，作为全球十大纸浆生产国之一的智利大幅度增加了对中国的木浆出口。
　　四、几点启示
　　1.探索使用司法途径解决征地纠纷。巴西政府在解决征地等难题时，基本采用司法诉讼途径解决。巴西的做法虽然征地效率较低，但是有利于妥善解决问题，避免激化矛盾。巴西法律界定两类目的可以使用征地权力。第一，如果需要将土地用于法律列出的“公用事业”，如国防、公共医疗设施、公用设施和国家垄断企业，可以对土地进行征用。第二，如果目的是属于一般原则的“社会利益”，国家也可以进行征地。如果对于征地的合法性产生歧义，则由法院判定建设项目的公益性，然后依据法院判决决定是否可以征地。具体补偿价格则由社会评估机构给出。当前，我国可以借鉴巴西经验，探索采用司法途径解决征地拆迁问题。从中国的执法实际和中国的大陆法系传统来看，最好的方法是在政策和法律中采用包容性列举方法，明确列出可以动用征地权力的“公共利益”。对被征地户进行补偿时，应当把“公平补偿”作为基本原则，让被征土地的所有者和使用者的经济状况不因征地而受影响，也就是说他们既不能因征地而富，也不能因征地而穷。
　　2.提高我国利用国际农业资源的能力。从1999年起，中国已经成为世界第一大大豆进口国，2009年进口量达4255万吨。而巴西大豆产量排名世界第二位，2009年度总产为6790万吨。其中，出口就有2900万吨之多，是中国大豆年产量的2倍左右。巴西尚未开发的耕地面积就比我国全部耕地18亿亩还要多，大部分地区地势平坦，海拔200米以下的面积占全国总面积的2/5，亚马逊平原有300万平方公里，占国土面积的1/3以上，巴西是难得的农业资源大国。而且巴西是个移民国家，民族宗教势力不强，政策相对宽松。相对而言，我国农业资源贫乏，农业生产中始终存在粮食与油料、蔬菜、林果之间争夺耕地资源的问题，粮食作物内部在耕地使用上也存在严重的竞争问题。我国应当制定一些支持政策，扶持国内企业到巴西买地租地，为保障我国粮食安全特别是油料安全提供海外农业资源支持。
　　3.前瞻性地解决农民工住房问题。当前，我国工业化和城镇化进程加快，大量的农民工涌入城市，已经给城市管理带来了严峻考验，许多农民工租住的城中村住房与巴西的贫民窟相类似。巴西政府无法对贫民窟进行正常的社会管理，一个重要原因在于当初没能将贫民区的规划与建设纳入法制的轨道，尤其是对贫民的住房需求没有通盘考虑。我国应当考虑农民工等低收入人群的住房需求，在推进城乡规划、建设与管理时，必须注意吸取巴西教训，充分考虑低收入人群的住房需求，依法依规对经济适用房、廉租房进行规划、建设、管理。应有计划地把在城市有固定工作和住所的进城农民工视同常住人口对待，把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划，让广大农民工逐步融入城市，减少城乡冲突，营造和谐的城乡社会环境。
　　国务院发展研究中心赴巴西、智利考察团
　　考察团团长：卢中原
　　成员：徐小青 崔晓黎 高媛媛 樊雪志 王彤