摘要 阐述了中国和匈牙利土地制度改革和农地规模经营演变过程，并在此基础上总结了匈牙利改革的经验，得出农地规模经营是中国实现农业现代化的必然选择这一重要结论，进而对中国实现农业的规模经营给出了几点建议。
关键词 匈牙利；中国；农地制度改革；农地规模经营
 
党的十七大报告指出，要实现农业现代化，就必须“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。由此可见，在中国农地的规模化经营已被提上日程。然而和匈牙利在土地私有化改革后农业生产碰到的难题一样，中国在实现农地规模经营的过程中也遇到了严重的土地分割和细碎化问题。认真总结匈牙利农业改革的成败，对于正处在农业转型关键期的中国来说，具有十分重大的意义。 
　　1匈牙利农地制度变革与农地规模经营的演变
　　1.1二战结束后的第1次农地变革
　　二战后，匈牙利对35%的农业用地进行了土改，建立起了40多万个新农场[1]，农业结构的主要特色是以许多小规模的农场和规模较大的国营农场组成的二元结构，土地以集体所有为主。封建土地所有制的瓦解和集体所有制的建立为规模化经营提供了条件，也在一定程度上激发了农民生产的热情。因此，土地改革的初期，农业有了一定的发展，大部分农民摆脱了饥饿的困境。之后，匈牙利模仿苏联建立了生产合作社，目的在于通过合作社的集体生产为工业提供充足的原料。然而，政府全盘照搬了苏联的做法，一方面指定合作社生产的农产品的种类和数量，并在农地经营中禁止商业性竞争，用计划力量完全取代市场的作用；另一方面采取不合理的价格政策，大幅压低农产品价格，运用农工产品的价格“剪刀差”将农业部门的收入大量转移到工业部门。“以农支工”的政策，极大地伤害了农民的感情，农民从事农业生产的积极性也因此而降低，1956年，约50%的合作社社员退了社，大批农业合作社解散，合作社土地面积从占全国可耕地的22%下降到9%。
　　1.21956~1989年的合作社时期
　　1956年以后，匈牙利政府总结了失败的教训，于1957年7月颁布了《农业政策纲要》，指出农业社会主义改造的主要途径是继续引导农民走集体化道路。这一时期匈牙利农业的主要特征是合作社和国营农场的大规模生产与自留地的小规模生产相结合，这种农业经营模式有力地推动了农业的发展，使农业进入了发展的黄金阶段。一方面合作社和国营农场的建立为规模化经营打下了基础，政府又在规模化经营的基础上积极推进机械化生产，合作社与国营农场的生产效率因此而大大提高，产出达到全国农业总产出的2/3；另一方面农民在自留地上进行的小规模生产不仅在推动合作社的持久经营上发挥了很大作用，同时，也充分调动起了农民从事农业生产的积极性。总之，这一阶段匈牙利成功的农地制度改革，有效地促进了农业的发展，为全面的经济改革打下了坚实的物质基础。
　　1.320世纪90年代后的土地私有化
　　20世纪80年代末以前，匈牙利的农业改革所取得的成就曾一度赢得世界赞誉，但是到了90年代，匈牙利农业进入了私有化进程中，农业体制发生了一系列巨大变化，国营农场和合作社大量缩减。土地的私有化使得原本是匈牙利经济改革中最成功部门的农业成了经济转轨中受破坏最严重的部门，出现了持续的衰退现象。私有化之所以对农业产生了如此巨大的破坏，其原因在于：私有化后匈牙利1 000万的人口中就有200万成为了土地所有者，每个人平均仅拥有2hm2的土地，这就导致土地经营规模严重缩水，规模化经营受阻。再加上原本生活在城镇而不愿进行耕种的人们大多把获得的土地闲置在那里，土地的利用效率大幅降低。1990~1999年间，农业产值持续7年下降，1999年匈牙利农业产值只相当于1989年的66.2%，生产水平下降了10~20年。
　　2中国农地制度变革与农地规模经营的变革历程
　　为了维护农民的利益，确保农业在国民经济中的基础性作用，自建国以来，中国也在不断地进行着土地制度的探索。根据每一时期政策调整主题和目标的不同，我们可将中国农地变革过程分为3个阶段。
　　2.1农民土地所有制阶段（1949~1953年）
　　新中国成立后，政府便积极着手改革土地制度。1950年中央人民政府出台了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路”。到了1953年，第1轮土地制度改革基本完成，农民土地所有制替代了封建土地所有制。伴随着当家做主愿望的实现，农民以极其饱满的热情投入到农业生产当中，农业取得了丰硕的成果。据统计，1949~1953年间，我国粮食产量年均增长率为13%，油料的年均增长率为21%，棉花的年均增长率则高达43%。尽管国民经济因为土地改革的阶段性胜利而逐步恢复，但是，以农民土地所有制为基础的小农经济，经营分散，生产规模小，并不能满足国家工业化在生产和生活资料上的需求，小规模的分散经营同工业化道路产生了严重的矛盾，第2次土地制度改革应运而生。
　　2.2合作和集体经营阶段（1953~1978年）
　　1953年，第2次农村土地制度改革拉开帷幕。改革过程中，国家采取行政手段建立起了生产合作社，并将土地归入合作社中，由合作社统一经营。集体所有制确立的本意是要克服农民土地所有制下小农经济的局限性，希望通过农地的集中实现大规模生产，进而为工业化道路奠定坚实的物质基础。然而，“以农支工”的设想实现了，农业的发展却受到了很大的影响。1957~1977 年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为了317 元[2]，农业生产效率和农民生活水平并没有提高。其原因在于：第一，虽然人民公社的建立实现了农地的集中，但是中国并未象匈牙利一样在规模经营的基础上大力推进机械化生产，规模经营的作用没有得到发挥，生产效率很低；第二，农民失去了土地的所有权，加上合作社平均主义的分配制度大大降低了农民生产的积极性，导致农业失去了促进其发展的内在动力。
　　2.3家庭承包经营阶段（1978年至今）
　　为了重新调动起农民生产的积极性，中国农地制度进行了第3次历史性的变革。十一届三中全会后，家庭联产承包责任制得以确立，以“包产到户、包干到户”的形式为主的各种生产责任制如燎原之火，在全国各地蔓延开来。这一阶段土地所有制并未改变，仍旧是集体所有，但是经营权从集体下放到了农民手中，家庭联产承包制顺利地实现了农地所有权和经营权的分离。实践证明，这种建立在集体所有制基础上的小规模家庭经营，在改革的初期对于激发农民生产的积极性和促进农业的发展起了很大的作用。1978~1984年，中国农业产出平均每年保持了7.7%的增长速度，1979~1984年，农村居民年均纯收入增长率达到了11%[3]。但是，随着市场经济的日益成熟，以小规模的家庭经营为特征的承包制度在某些方面制约了农业的进一步发展，与农业现代化要求的适度规模经营产生了矛盾。一方面农业相比较于二、三产业收益的下降，导致农民从事农业生产的积极性大打折扣；另一方面小规模生产阻碍了农业机械和农业技术的推广，导致农业生产率得不到提高。总之，家庭承包制度下的小规模生产已经成为农业生产力进一步发展的障碍，积极促成土地的集中以达到规模经营的要求才是农业实现现代化的有效途径。
3农地规模经营是中国实现农业现代化的必然选择
　　前两个部分的分析表明，一国农业的发展与土地制度的选择息息相关。20世纪 70年代中期，匈牙利已基本实现了农业机械化，达到了规模化经营的要求，所以农业在这一阶段进入了发展的黄金时期。然而到了90年代，私有化导致土地分割问题严重，规模化经营受阻，对匈牙利农业的发展产生了很大的负面影响。改革前后农业发展的迥异表明，只有进行农地规模化经营，大力推进农业产业化发展才是实现农业现代化的有效手段。
　　3.1农地规模经营有利于产业化经营，促进产业结构的升级
　　匈牙利20世纪70年代在农业生产上推行了一种新的跨单位合作形式――工业化生产体系，对提高农业专业化生产和劳动生产率起了很好的作用。农业的工业化生产体系是由国营农场、农业生产合作社和农产品加工企业组成的，目的是实现农产品生产、加工、销售一条龙。值得注意的是，这种工业化生产体系是建立在合作社和国营农场的规模生产基础上的。小规模的分散经营根本无法实现农业的产业化，只有当生产规模达到一定程度，为了降低各环节的生产成本，保证原料来源和销路的顺畅，农业才产生了延伸产业链的需求。而90年代的体制转轨使规模化经营受到影响，进而破坏了业已形成的农业社会化的基础，农业因此受到影响。改革前后产业结构的转变所带来的农业效益的变化显示，土地的规模经营为农业产业化经营提供了条件，而农业的产业化经营，不仅能降低农业的生产成本，更能增强农业的综合竞争力，从而有效促进产业结构的优化升级。
　　3.2农地规模经营有利于机械化生产的推广，促进农业增效
　　合作社时期，匈牙利农业之所以能取得巨大成就，一个重要原因就是政府对农业机械化推广的重视。到20世纪70年代中期，匈牙利已经基本上实现了农业机械化生产。而机械化生产之所以能获得成功，国营农场和农业生产合作社的规模化经营发挥的积极作用不容忽视。但是90年代的私有化带来的土地分割严重影响了机械化生产的进一步推广，大量的分散经营使得机械化生产举步维艰。匈牙利政府也认识到了分散经营带来的不利影响，为了摆脱农业现有的困境，政府不仅积极完善土地流转制度为机械化生产提供条件，而且为进行机械化生产的农民提供资金和技术上的支持。一直以来，中国都是实行小耕小作的生产和经营方式，尽管近几年机械化生产和规模化运做逐渐受到重视，但其实行的范围仍然十分有限，还有很大的发展空间。中国要想实现农业的现代化，就必须实行规模化经营，为机械化生产的推广提供条件，从而提高农业生产效率，促进农业增效。
　　3.3农地规模经营拓宽了收入渠道，有利于农民增收
　　在合作社时期，匈牙利实行的是合作社与小规模生产相结合的政策。农民的收入包括从合作社的大规模生产中获得的收益和在自留地上生产取得的收入。到了20世纪90年代，为了实现规模经营，推动机械化生产，政府出台的一系列政策使得农民的收入更加多样化。一方面农民可以自行生产或以土地所有者的身份进行合作生产；另一方面居住在城镇或不愿进行农业生产的人可以将土地出售或是出租给他人，然后从事非农生产。大规模的生产使农民收入由原来单一的耕种收入拓展为分红、租金、出售收入和工资等多渠道的收入，匈牙利农民确实在推进规模化生产的过程中获得了收益。中国目前正在实行的家庭联产承包责任制使得土地的使用权分散在小农户手中，分散式的家庭经营导致农民收入单一，不利于农民增收。而匈牙利在实现农地规模经营的过程中所做的努力以及取得的成果表明，将农业生产向有农业生产优势的农民或组织转移，实现土地的规模经营和合理的社会分工，能够拓宽农民的收入渠道，有效地增加农民收入。
　　3.4农地规模经营有助于缓解农业资源稀缺的状况
　　一直以来，投入不足都是农业向前发展的重要障碍。私有化后，个体农民本身积累的有限使匈牙利农业资金不足这一问题更为突出。据统计，1994年，匈牙利投资于农业、畜牧业、林业的资金仅占投资总额的2.2%。为了缓解资源稀缺的状况，积极推动规模经营，匈牙利政府给予了农业在资金与技术方面很大的支持。此外，匈牙利争取加入欧盟，但欧盟要求其农业土地经营达到一定的规模，以提高其投入的资源要素的利用效率。所以，农地规模经营的实现，不仅可以增强农业对各种生产要素的吸引，还对匈牙利加入欧盟起到帮助作用，从而拓宽其现代生产要素的来源渠道。近几年，随着我国工业化道路的进一步深化，劳动、资本逐渐从农业部门转移出来以谋求更高的收益率，技术、管理等现代要素的进入也因为资金的缺乏而停滞不前，农业领域资源稀缺的状况日趋严重，这对于实现农业现代化十分不利。匈牙利对规模经营的认识和重视表明，规模经营不同于分散经营，它能在降低农业投资风险的同时提高投资回报率，追求利润的各种现代要素自然会转移其投资目标，加大对农业的投资。
　　3.5农地规模经营有利于加快工业化和城市化进程
　　工业化和城市化是社会进步的表现，二者的共同要求是减少依靠农业生存的人口的数量，将那些在农村中实际生产率为零的人口转移到城镇，并安排其在二、三产业的就业。匈牙利在合作社时期，不愿意从事农业生产的人受土地的束缚，就业较为自由。但私有化后，匈牙利1000万人口中就有200多万成为土地所有者，每个人平均拥有2hm2的土地。这不仅对那些仍旧身处农村的人口向城镇的转移制造了负担，甚至是许多已经脱离农业部门，在城镇居住和就业的人口也开始为如何处置拥有的土地而忙碌，工业化和城市化的进程无疑受到了很大影响。同私有化后匈牙利遇到的状况相似，中国现行的土地分散经营制度，将农民束缚在了土地上，由于考虑到农地是他们唯一的社会保障，这部分人并不愿意放弃土地，外出打工后最终仍回到农村，工业化和城市化进程受到了拖累。摆脱这一困境的有效方法就是通过完善土地流转制度和社会保障体系，将土地真正转移到能够提高其利用效率的农民手中，而将那些处在隐形失业中的农民从土地中释放出来，转移到城镇从事非农生产。这么做不仅能提高资源的利用效率，同时，也为二、三产业提供了充足的劳动力，工业化和城市化的进程都得到了加快。
　　4促进农地规模经营和农业发展的路径选择
　　无论是匈牙利农业发展的实迹，还是农地规模化经营的自然实效都表明，一国要实现农业现代化，增强农业综合竞争力，必须走规模化经营的道路。然而，在中国有着20年历程的家庭联产承包责任制使得土地分散经营占据主流地位，要想打破农地分散经营格局，实现规模经营，仍旧有很长一段路要走。
　　4.1坚持自愿流转原则，切实维护农民利益
　　在土地集中的过程中，特别要注意保障农民的权益，不能以损害农民的权益为代价来实现规模经营。一方面必须坚持农民自愿流转的原则。土地流转事关农民的切身利益，所以，必须尊重农民的意愿。土地是否愿意进行转让，以何种形式转让以用于规模化经营都应当由农户自主决定，政府和集体都不应当强迫或阻碍其转让活动；另一方面农村还要大力发展土地流转中介服务机构。中介机构不仅可以为转让双方提供对称信息，加快农地集中的进程，还可以为订立合同和调节合同纠纷出力，从而保障农民的权益。此外，加强对农民的教育和培训，使其明确自身所享有的权利，对于保护农民在土地集中过程中利益不受侵犯具有重要意义。
　　4.2市场机制与行政手段相结合，实现农地规模经营
农地的集中与规模经营应以农户自身为主体，强化市场配置资源的作用，用市场手段调节土地流转行为，鼓励土地经营从低效益的分散经营向高效益的规模经营转变。但是这并不表示政府就可以放任不管。在充分发挥市场机制调节作用的同时，政府也应当适当地介入以解决市场本身无法解决的问题，如对农民进行有针对性的培训以提高其素质，加强基础设施建设来为规模经营创造条件，对在购买大型农机时遇到资金困难的农户提供贷款或补贴等。总之，政府既不能完全放手，听凭市场来调节农地的集中，也不能过分干预，完全取代市场机制的作用，政府应当坚持有所为，有所不为。
　　4.3规范土地流转行为，加快农地流转制度改革
　　要实现规模经营，农地流转问题是关键。在通过农地流转以达到规模经营的过程中，普遍发现了如下问题：农地流转机制不完善、流转行为不规范、耕地未得到有效的保护，一系列问题严重阻碍了农地规模经营的继续进行。所以规范土地流转行为、改革农地流转制度是实现农地规模经营持久进行的重要保证。土地流转要实现规范化，最关键的就是建立法律保障体系，保证农地依法流转。当前已经颁布的《土地管理法》、《农业法》、《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》以及《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等一系列法律法规，对于农地流转都作了明确规定。因此，认真贯彻这些法规，实现流转的法制化，不仅能够加快农地的集中进程，还有助于耕地的保护。
　　4.4完善农业保险和农村金融服务体系
　　农业保险和农村金融服务体系的完善，能够吸引更多的资金进入农业，对于解决农业规模化经营中易出现的资
　　金瓶颈具有重大意义。一方面政府应当进一步完善农业保险和农村金融服务体系，使保险和贷款的形式多样化。同时
　　政府应当适当调低农业保险和贷款的门槛，继续坚持和发展“金融下乡”活动，解决因资金不足而使规模化经营受阻的问题；另一方面提高农民对农业保险和农业金融服务的认识，对参与农业保险和贷款的农民提供指导，提高其抵御风险和偿贷的能力。
　　4.5延伸农业产业链，加快传统农业剩余劳动力的转移
　　在将土地的经营集中于部分农民的过程中，还要解决从土地中解放出来的那部分农民的就业问题，兼顾两部分农民的利益。一方面加大对二、三产业的投资力度，增强其吸收剩余劳动力的能力；另一方面大力延伸农业产业链，在农业部门中为已转让出土地的农民提供就业机会，这样能在城市化合理规划的发展进度下实现更多传统农业剩余劳动力的转移。但无论采取什么措施，都需要努力提高农民素质，增强其就业能力。事实证明，解决就业问题的关键还在于农民本身，只有农民自身的素质增强了，解决其就业问题才比较容易。所以各级政府不仅要积极拓宽就业门路，还应当对农村剩余劳动人口进行有针对性的培训，提高其从业能力。
　　参考文献
　　[1] 刘文璞，常永青,刘玉满.体制变化使匈牙利农业面临的挑战[J].中国农村经济,1995（5）：59.
　　[2] 万振凡,肖建文.建国以来中国农村制度创新的路径研究[J].江西社会科学,2003（9）：1-6.
　　[3] 叶剑平，蒋妍，罗伊?普罗斯特曼，等.2005年中国农村土地使用权调查研究――17省调查结果及政策建议[J].管理世界,2006（7）：77. 
 
比利时土地整理模式特点及启示
来源：来源:《中国土地》2006年第2期
作者：薛永森等
　　土地整理项目的产生科学民主。依据项目目标及特点，比利时土地整理可分为以改善农业生产条件为主要目的、以调整土地产权关系为主要目的和以生态环境建设为主要目的的三种土地整理项目。各类土地整理项目可以由政府或２０户以上农户提出，由专门的项目队伍?穴多学科人员组成包括农业、土壤、水利、经济、生态、景观、信息、工程等?雪进行基础调查、规划设计、可行性分析。在这些工作基础上，成立不同利益代表者组成的委员会对项目进行讨论，提出论证意见。委员会的一方是官方组成的协调委员会，代表政府处理相关问题；另一方为土地产权代表组成的民间组织。在充分讨论的基础上，最后将项目规划设计与论证结果提交到地区土地局，由部长最终决定是否开展该项目。
　　土地整理具有完整的规划体系。比利时通过具有法律效力的规划体系，逐级引导，以规范土地整理行为。首先是全国性的并由立法支持实施的国土规划，对各区域的土地利用方向进行原则性的规定；其次是地区性的发展战略规划，确定地区土地利用布局。在此基础上，各地再编制区域性的土地利用规划和土地整理规划。土地利用规划充分考虑自然资源、生态环境、社会经济等各方面因素，确定最佳土地利用方式。土地整理规划是在土地利用规划指导下的详细规划，是为更好地进行农业利用和实现农村地区的多种功能而编制的田块调整、景观设计和生态保护方案，具有很强的可操作性。比利时土地整理规划内容包括土地工程、水利工程、交通、娱乐休闲用地、景观生态设计等内容，涉及面十分广泛，需要公众参与。因此，一个地区开展土地整理项目时，通常将整个地区的相关部门职能综合起来，做一个包含土地工程、地块调整、水利设施、道路设计、景观设计、休闲娱乐等内容的综合的土地整理规划。
　　土地整理权属调整充分尊重产权人意愿。土地权属调整是比利时土地整理的核心内容，权属调整的基本原则是以土地使用权集中为核心，充分尊重土地产权人的意愿，不改变土地使用关系，保证土地所有权人和使用权人在整理前后土地质量不降低、价值不减少。为保证权属调整按照上述原则进行，在项目实施阶段，专门成立项目执行委员会，采取社会的、技术的、经济的措施来保证权属调整的顺利进行。
　　启示一：综合的土地整理观
　　比利时的土地整理从内涵到工程措施都体现了全面考虑经济、社会、生态等多方面的原则，避免因过分强调某一方面而产生较大的负面影响，充分发挥了土地整理在社会经济可持续发展中的重要作用，提高了土地整理的地位，使土地整理事业长盛不衰。在土地整理过程中过分追求某一目标，措施单一，往往会引起不同程度的负面影响，如在我国江南水网地区，土地整理中为了追求增加耕地面积，将原“桑基鱼塘”的土地利用模式，改造成了单一的耕地利用模式，对原生态环境造成了极大的破坏；西北地区在水资源不支持的条件下过度开垦，使土地沙化面积扩大等等。因此，我国土地整理不仅需要在理论方面对土地整理内涵重新进行认识，更需要在项目实施过程中采取各种措施，实现土地整理的综合目标，提高土地整理的综合效益，促进土地整理事业的可持续发展。
　　启示二：以权属调整为核心，推进土地规模化经营
　　从本质上讲，土地整理就是根据社会经济发展的需要对土地利用状况、土地权属关系进行治理和调整，以充分合理地利用土地，提高土地利用效益，并创造良好的生产和生活环境，以促进土地资源的合理、充分和有序利用。也就是说，把土地利用中不合理、不充分和混乱的变成有序的、整齐的，使不合理的利用逐步趋于合理化。在我国农村，由于长期实行以家庭联产承包责任制为主的土地经营体制，土地分散于各个农户经营，导致土地使用权主体细碎化。而目前土地整理主要围绕耕地总量动态平衡开展工作，对土地整理的权属关系、土地整理利益分配、社会保障等方面缺少相应的制度安排，目前的土地整理是一种不完全的土地整理，对农业生产、农村生活的贡献较为有限。如何把土地整理和农村经济政策有机结合起来是亟待解决的问题。根据比利时的经验，以权属调整、规模化经营为核心的土地整理将是土地整理持续发展的必由之路。
　　启示三：健全的法律法规体系
　　比利时在各个时期都非常重视土地整理的立法工作，在国家基本法律、法规确定的框架下，依法制定土地整理专项法规和区域性法规，细化土地整理的管理。与国外相比，我们的不足之处是缺少土地整理专项法律和与之相协调的区域性法规。由于基本法律(《土地管理法》)只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强，由此导致在实际管理中，遇到具体问题，处理措施往往无法可依。我国在未来的土地整理，应注重制定土地整理专项法规，健全土地整理的法规体系。