高富平，法学博士，华东政法大学法学院教授，博士生导师(上海201306) 。
本文系国家社会科学基金重大项目(13＆ZD178)的阶段性研究成果。
本文原刊于《社会科学辑刊》2016年第5期，感谢作者授权发布，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文。
〔摘 要〕“三权分置”改革表面上是将土地承包经营权拆分为承包权与经营权，但实际上是农地产权制度的变革，其核心在于重构农民集体所有权，完成农地资源市场化配置的深改目标。法理上，农地“三权体制”不仅不违反物权法，而且还是实现上述改革目标的必然选择。这样的变革完成了农民集体土地产权的法律化改造，既解放了土地对农民个体的束缚，又使土地经营脱离了农民或集体的束缚，实现了“地”和“人”的双重解放，铺就了农村推行市场经济体制的道路。只是实现这样的宏伟目的既需要系统化的顶层设计，也需要谨慎、有条件地实施各项制度安排。
〔关键词〕土地承包经营; 农地产权; “三权分置”改革
回顾1978年以来的农地改革，土地承包经营权本质上是基于一种农地经营方式而形成的制度安排，经物权法的确认而最终演化为物权(用益物权)。30多年来，很多学者都对家庭承包经营进行了深入探究，从理论和实证两方面指出了家庭承包经营的诸多问题与不足。有学者总结了农村经营的现状:土地规模小，耕地细碎;人地矛盾尖锐，土地承载负担重;农业现代化水平和劳动生产率低下。还有学者从家庭承包经营仍保留的半自给性和经营规模狭小这两个特征出发，分析了农户经营中存在的实际问题:“不能对价格信号作出调整自身生产和消费的灵敏反应;对投入品市场的反应比对产出品价格的反应更敏感;承受价格波动的实力不足;环境信号一旦过于不利，就通过少买少卖、扩大自给性活动来自卫。”
就土地承包经营权的流转，很多学者基于实践调查，得出了大量有益的结论。如有学者指出，有些地方土地成片集中流转后，产量下降，土地规模经营效益并不明显。有学者则通过大量取样总结了土地承包经营权流转的因素有:家庭非农经济发展水平、土地资源状况、家庭的社会和经济特征等。还有学者调查了对农地规模化经营至关重要的农民的退出意愿，指出:“农户的土地承包经营权退出意愿对其资源禀赋具有状态依赖性;改善农地流转的组织化程度，有利于推进农地流转;强化农民对土地产权的认知强度，有利于增强其土地承包经营权退出意愿。”
以上的这些研究或从正面，或从反面指出了土地承包经营权在利用、流转等方面的诸多不足，说明了当前家庭承包经营的经营体制已无法适用新时期农业发展的要求，也无法满足农民的利益诉求。
“三权分置”显然是破解现行土地承包经营权流转难题、实现农业规模化经营的一种策略。在笔者看来，“三权分置”并不是土地承包经营权拆分为承包权和经营权，重新配置，而是对农民集体所有权及其所支撑的农民集体经济实现方式的重构。“三权分置”不仅改变了农民集体土地所有权实现方式，而且改变了农民手中的承包经营权的性质，并使农地可以市场化地配置到高效利用土地的主体手中。“三权分置”不仅会改变承包经营权的实现方式，而且会改变农民集体经济的实现方式。我们需要在这样的高度上解析“三权分置”改革的法理涵义及制度意义。
一、“三权分置”的法理解析
在笔者看来，“三权分置”不仅仅是对现行的土地承包经营权进行改造，而且是摒弃农民集体所有权与集体成员的土地承包经营权体制(本文称之为“两权体制”) ，重构农民集体所有权实现的新体制，即农民集体所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”的新体制(本文称之为“三权体制”) 。“三权分置”改革可以概括为: 土地所有权仍保留在农民集体手中，但土地不再直接发包给农户直接占有使用，而是将农户承包权改造为集体土地的份额权利(是集体成员对集体土地的所有者份额)；农业用地则由村集体统一经营运作，既可以承包给专业的农业合作社经营，也可以出租或发包给农业公司、专业农户等经营使用(取得土地的经营权)；土地的经营者向农民集体支付土地使用费，农民集体扣除集体提留等项目后，按照农民承包权(所有权份额) 分配给农民。
“三权分置”的核心是原来的承包权的价值化，将承包权转变为农民集体所有权的份额，将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。“三权分置”仅针对农业用地，是作为农业问题的一种制度被提出的。这样的安排既可以做实农民集体土地所有权，让农民集体组织(村集体) 经营管理土地(土地资产管理和利用管理)，也可以使农民真实享有土地财产权(体现所有者收益) ，摆脱土地的束缚; 同时专业的农业经营者又可以集约经营，提高农业生产效率。
农地的“三权分置”本质上是农民集体所有权的法律再造，不仅不违反物权法，而且符合物权法理论。在农地“两权”构造体系下，农民集体所有表现为“实物”分配，农民集体成员的在集体所有权中的“份额”表现为对特定土地支配权，农民的土地承包经营权本质上为土地使用权，这种土地使用权是农民集体所有“份额”的体现。在“三权”构造体系下，农民集体所有表现为“收益”分配，农民集体成员在集体所有权中的“份额”真正体现为财产份额(所有权收益) ，而不是“实物”，即不是对土地的支配权;而土地被农民集体配置给农业经营者，农业经营者就取得了农地使用权。在“三权分置”下，经营权是对土地占有、使用和收益权，是真正的用益物权，农民的承包权则演变为所有权份额——基于所有权份额的收益权;农民集体成员全体则仍然是集体土地的所有权人。经过这样的改造，农民集体所有权就演变为民法上的共有体制。只是这种土地共有具有特殊性，它是以特定地域(村)上的共同生活村民为基础的，其初始成员具有严格的身份限制。而一旦成员所有份额可以流转，那么农民集体所有也就逐渐地褪去成员身份，成为一种民法上的共同所有。由此，“三权分置” 还开启了一条农民集体所有去身份(财产化) 的道路。下面笔者将从主体、客体与行使三个角度分别阐明所有权、承包权、经营权由“两权”到“三权”的再造过程。
(一) 农民集体所有权
伴随农村经济体制改革形成的农地“两权分置”路线图有两条: 一是实行行政组织与经济组织的分离，取消原来具有行政组织性质的生产队、生产大队和人民公社“三级所有”集体所有体制，使其改变为农民集体所有;二是农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，家庭对承包土地享有用益物权，而集体仍然保留土地所有权。由此形成农地“两权体制”。
在“两权体制”中，农民土地承包经营权明确为一种用益物权，而对应的农民集体所有权则有一系列说不清楚的问题。农民集体所有权是民法上的所有权吗?集体是谁，是单一组织还是农民成员共有? 围绕此，学者已经展开一系列的论述，在此不再赘述。笔者认为，“两权体制”的核心创设出物权性质的土地承包经营权，让土地承包经营承担农地资源市场化配置的功能，但农民集体所有权仍然停留在传统计划经济体制下农民集体所有(制)，未能按照市场经济体制要求对农民集体所有作出法律化改造。当我们用市场体制所需要的物权法思维去分析农民集体所有权的主体、性质和内容或效力时，总也说不清楚。从1982年《宪法》到如今的《物权法》，对于农民集体所有的表述均使用了“村农民集体”“村内农民集体”和“乡(镇)农民集体”三个土地所有主体，同时这三个层次的土地所有由“村集体经济组织”或“村民委员会”“村民小组”“乡(镇)农村集体经济组织”经营管理或者代表行使所有权。农村土地的所有权主体分三个层次(范围) 民集体所有，分别由不同的集体组织来代表，这仍然保留了传统“三级所有”的痕迹或影子。这样不仅每一个层次农民集体成员的范围不清楚，而且三个层次的农民集体可支配范围存在重叠或模糊，导致看似清晰的农民集体所有权，在现实中变得虚无缥缈。因此，在“两权体制”下，无法准确得出农民集体所有的土地究竟“谁说了算”的答案，无法实现当初“去行政”和“还权于民”的制度设计目标。
在农地“三权体制”下，农民集体所有变成了持有所有权份额的农民集体所有权，这里的农民集体成员是明确的、“鲜活的”，每个成员的土地的份额也是明确的，因而所有权由农民集体所有变成一种特殊的共同所有。具有社员或村民资质的农民成为农民集体共有的成员，这些成员按照既定的份额享有所有权。如此，农民集体所有权得以变成可以适用物权法共有规则的所有权。当然，由于农民集体构成、农民集体所有的规模、农民集体所有承载的社会责任等决定了农民集体所有是一种特殊的共同所有体制，应给予特殊的规范。
作为一种共有形态，农民集体所有的特殊性主要表现为:其一，所有权不可分割。农民集体所有权仍然是为集体成员利益而存在的所有权，其成员所享有的权利(可转让的财产份额) 类似于按份所有的共有权，唯独不享有解除共有关系、分配实物(土地) 的权利。也就是说，农民集体所有权是一种不可分割的按份所有权。其二，农民集体所有权不具有不可让与性。农民集体所有权不能处分土地、转让土地所有权，而只能处分土地使用权。通过设定或出让农地使用权，在实现农地经营、成员取得经营收益的同时，保持农民集体对土地的所有权长久不变。除了这两点之外，农民集体所有具有民法上按份所有基本特征。
在“两权体制”下，农民集体所有权的内容实际上被土地承包经营权所掏空，农民集体无法从事农地经营或集体经营活动，尤其在保障土地承包经营权长期稳定的原则下，土地所有权几乎丧失了私法上的意义，其私法地位被土地承包经营权所僭越。由此出现了农民集体与农民个体、所有权与土地承包经营权之间的紧张关系甚至冲突。在“三权体制”下，农民集体所有权通过收回成员个体对土地直接支配权，重新取得对土地的经营权(法律上表现为处分权)，可以自主出让土地使用权，按照土地产出效率最大化(出价最高者) 配置土地，实现土地最优化经营。因此，在“三权体制”下，农民集体所有权又被实化，成为具有私法效力的所有权。
(二) 土地承包权
在“两权体制”下，土地承包经营权被塑造成农民个体对特定地块占有、使用和收益权，所享有的承包经营权还具有可转让性。在法律上，土地承包经营权人不仅可以直接支配土地的用益物权，而且还具有一定财产属性(在农民集体内部的可转让、可变现性) 。这种体制实际上是“虚化的农民集体所有权+实化的集体成员土地承包经营权”，是一种完全依赖农民个体行使土地承包经营实现农民集体所有权价值制度安排。土地承包经营权承载农民集体所有权的全部价值，农民集体除了“调整”承包经营权外，没有其他可以行使的权利。而随着《承包法》对承包经营权固定为30年或50年，农民集体对承包经营权的调整也具有法律正当性。如果“土地承包经营权长久不变”真正实现，那么农民集体被弱化的局面也就长久化了。
从理论上，实化的承包经营权(权利界定清晰且可流转) 可以实现农地资源的有效配置和利用，但是事实上却事与愿违。土地承包经营权流转只能限制在农民集体范围内，因为它只是特定农民集体成员可享有的权利，权利取得的身份性决定其转让受到身份限制，因而只能在该成员所在集体范围内流转。在农民集体内部流转就说明承包经营权的所谓流转性不能真正实现农地资源的市场化配置，从而很难实现市场化配置之下的效率目标。同时，在“两权体制”下，允许土地承包经营权社会化、市场化流转又与要保持农民集体所有权、维系农民集体经济的制度目标相冲突。因此，在“两权体制”下，只能解决特定集体土地的分散利用问题，而不能解决土地的市场化配置问题，通过允许承包经营权流转实现农地规模化、产业化经营存在着制度上障碍。
在“三权体制”下，土地承包权由土地使用权变为所有权份额，由“物权”变为财产权，由直接获得土地收益(通过自己的劳动) 变为间接获得土地收益(资本收益)。承包权的客体并非土地，而是土地的收益。土地承包权实际上就是一种收益权，土地无论由农民集体配置给谁经营，集体成员均可以获得收益。承包权由现有的具体的地块(土地面积)变为抽象的集体土地份额或比例。在这样的体制下，承包权本身是可以流转的，但这种流转仅仅是收益权(所有权份额)的转让，而不触及土地流转。而土地流转或经营问题转归农民集体享有，是农民集体所有权的重要权能，避免了通过土地承包经营权流转土地出现的制度上的尴尬。
(三) 土地经营权
在“三权体制”下，土地经营权是区别“两权体制”下土地承包经营权的一种土地权利，土地经营权不是简单地去除土地承包经营权中的“承包”二字，而是农地产权制度重新构造而产生的对土地的直接支配使用的权利。这种权利即为土地使用权，属用益物权范畴。
土地经营权不是来源于土地承包经营权，而是来源于农民集体所有权，不是土地承包人让渡了土地的经营权，而是农民集体出让或设定土地经营权(土地使用权)。农民集体一旦设定土地经营权并经登记，土地经营权就成为用益物权；由于农民集体在出让土地经营权时不再考虑受让人身份，因而可以将土地分配到最能有效利用的主体手中，同时该主体取得的财产也可以自由流转(因为其取得的土地经营权本身不受身份限制)。于是，在“三权体制”下，土地经营权可以比照出让性质的建设用地使用权进行设计，设计成为可以自由流转的土地权利。由此，在“三权分置”体制下，真正实现了农地资源的市场化配置，解决农民集体所有权(农民集体经济) 与市场经济接轨的问题。而这在二元体制下，是很难实现的制度目标。
由此可见，“两权”到“三权”的变革不是对土地承包经营权体制的变革，而是土地承包经营权体制的扬弃，本质上是农地产权制度的重新构造。在“三权体制”下，土地经营权为真正的用益物权，承载了土地的使用价值，土地承包权转化为集体成员的集体所有权的份额，而农民集体重新取得土地全面支配权，具有自主处分(即经营) 土地的权利，而实现的价值(土地收益) 由集体分配给集体成员。不能在传统的土地承包经营体制下寻找“三权”的定位，而应当在农民集体所有权重构的高度上认识其制度变革的意义。
二、“三权分置”的制度意义
“三权分置”变革不仅在农民集体所有权法律构造上实现了重大的突破，而且解除了土地对农民的身份束缚和农民被土地束缚，实现了农地生产经营方式的转变，让农村集体经济得以对接市场。下面笔者将对此分别予以阐述。
(一) 解除土地对农民的身份束缚
“三权分置”改革的首要的制度价值是剪除农民与土地之间的身份关系。首先，农民个体的权利不再是对土地的直接支配权，而是土地收益权。这样农民就不会被土地所束缚。《承包法》第二十六条规定:“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转; 承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。” 从中可以看到，土地是与农民的农业户口紧密相关的，一旦农民丧失农村户口，就意味着将失去其土地，这已经成为农民自由迁徙的最大顾虑，其对农民进城无疑形成了巨大的掣肘。农民进城务工仍然要牵挂家里土地的耕作或者干脆弃耕(进城务工后农村土地撂荒的现象十分普遍)。一旦农民承包权不再与农地经营挂钩，那么农民就从土地束缚中解放出来，成为可以自由流动的劳动力。
其次，农民集体所有的土地的经营权从农民个体收回农民集体之后，不仅做实了农民集体所有权，而且也使农民集体可以不受农民身份的限制，自由地、市场化地配置农地资源，使土地从集体成员的身份中解放出来，使土地获得自由。一旦土地得到解放，那么农民集体土地就可以进入市场，通过市场配置农地资源，农业生产就可以实现产业化、规模化经营。
在“三权分置”的权利体系下，承包权一次性分配给农民后即不再调整，所以农村户口在农民取得承包权后即不再有意义。通过赋予农民承包权斩断了农民与土地的直接联系，从而彻底解除了农民对土地权利的顾虑，让农民的迁徙自由不再受户籍的束缚。农地与集体成员的脱钩还需要户籍制度改革相配合。值得关注的是，中国共产党第十八届三中全会已经将户籍制度改革提上议程，2014年7月底，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求，其明确要取消农业与非农户口性质区分，全面实施居住证制度。从农村土地的角度而言，户籍制度的改革为解除土地权利与农业户口的捆绑奠定了基础。
(二) 农村集体经济与市场经济接轨
现行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制实质上对应的是集体所有、分散利用的生产方式，即将所有权虚置于集体，而借土地承包经营权的发包与分配完成对集体土地的分割，使每户农民享有一定面积的土地，进而实现类似自然小农自给自足的生产方式。当前农地分散利用的现状，一方面制约了现代农业机械的推广，另一方面又使农地与农民的社会保障紧紧挂钩，土地资源无法得到最佳的配置，大大限制了土地作为生产要素所能发挥的潜力，其经济功能被严重压抑，导致农地的生产效率一直无法提高。因此，“两权体制”本质上是农民集体所有土地在农民集体内部分散利用的体制，通过赋予土地承包经营权流转效力也难以实现农地市场化配置，解决农地规模化、产业化经营问题。
“三权分置”的权利体系以产权为切入口，从底层对农村集体经济进行了解构和重构，实现了农村集体经济在制度层面上与市场的对接。对每一个集体成员个体而言，其土地权利在“量”上并没有改变，只改变了“质”，即由物权(对土地的支配权)改变为财产权(土地所有权份额)。正是这样的解构和变革，导致农民集体可以收回农地的经营权(处分权) ，使农民集体所有权成为完整的财产权利，并定性为一种特殊形态的共有。农民集体可以设定可流转用益物权——土地经营权。这完全是按照市场经济的要求，符合私法规则下对农地产权的改造。改造的结果是，不仅农民个体取得可流转的财产权，而且农民集体所有权也得以私法化、法律化。农民集体可以市场化方式配置农地，通过出让、租赁等方式实现农地社会化、市场化利用，克服现阶段农地分散、小规模自经自足的经营模式，转变为专业化、规模化、产业化的现代农业生产模式。不受身份限制出让或设定农地经营权，可以使务农的农户或者农业公司取得较大面积的地块，实现农地的规模化经营，通过现代工业生产设备、水利设施等硬件的投入大幅提高农地生产效率。随着农村市场经济的推进，市场化的大潮可以逐渐消磨城乡二元鸿沟，让农民集体经济融入全国市场，建立统一的社会主义市场经济体制。
(三) 土地经营功能与社会功能的兼顾
所谓土地权利的财产化，实质上就是通过土地权利结构的变更，调整构建稳定、清晰、完整的产权，使之能够在市场上自由交易，最大限度发挥其作为生产要素的经营功能，于农民而言即意味着土地能够通过市场中的交易带来更大的收益。农村土地兼具经营功能与社会保障功能。农地的二元属性导致土地承包经营权所承载的价值发生冲突。农民集体经济与市场经济的对接需要建立可流转的土地权利，将土地权利纯化为完全的财产权利。如上所述，“三权分置”可以将农民集体所有权、集体成员的承包权和农业经营者土地使用权私法化、财产化。
由于土地资源的稀缺性与特殊性，行使这项财产权利的同时还应当尽量兼顾农地的经营效益，土地是一种具有强烈公共性、社会性的财产。所有权人并不能自由决定财产使用的目的，其应具有合理性，即其不仅应关照依赖它的人的利益，而且要符合社会要求;社会要求不仅指国家经济的需求，而且包括公民的需求。权利不仅为个人之私益，同时还承担着相应的社会功能，对权利的行使应以符合国家利益的方式进行，实现个人和社会同步协调的发展。换言之，土地权利人在实现、追求土地收益的过程中，应协调个人利益和社会总体利益，同时实现土地的社会功能。“三权分置”的权利体系较好地契合了这一要求，兼顾了土地权利人的经济利益与土地的社会功能。
协调二者的关键在于通过制度安排，让社会利益与个人利益在最大程度上重合，在社会功能或效用中促成个人利益与社会利益的会合。在“三权分置”的权利体系下，农民与土地的直接联系被切断，土地重回集体，而由集体出让的土地经营权仅成为实现土地经营者利益的工具，但是部分土地收益要返回于集体成员。于农民而言，让土地集中流转能提高并稳固其土地上的收益，而规模化经营对现代农业的发展又是至关重要的，其能够满足土地所承载的社会功能，使地尽其利。可以看到，土地的集中正是社会利益与个人利益的契合点，而“三权分置”的制度安排则完满解决了土地集中的问题，最终达致个人利益与社会功能的统合。
三、“三权分置”改革的实施
以上分析表明，“三权分置”改革并不是简单的农村承包经营权体制的变革，而是农民集体经济市场化改革。“三权分置”改革作为中共中央深改的重大决策和部署，显然是要将十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中发挥主导作用”改革推进到农村，让农村彻底走上市场经济的大道。本文对于“三权分置”的解析也是基于这一目标的一种设想和演绎，真正要实现这样的制度变革，不仅需要系统、周密的顶层设计，而且还要具体化为可操作的规则并正确地实施各项制度规范。全面论述这一方案已经超出本文目的，这里仅提出“三权分置”改革制度设计和实施需要关注的三个问题。
首先，“三权分置”改革的核心是农民集体所有制度的再造。“三权分置”的核心是农民集体所有权重构，要在打造符合私法规则的农民集体所有权基础上，设计可流转地农地经营权(土地使用权)制度。本文提出将农民集体所有构筑成基于集体成员按份所有的特殊共有形式，纳入物权法。这需要在制度设计上明确农民集体(团体) 为纯经济主体，仅行使农民集体所有权，真正实现农民集体所有权与政治权力、农地与农民身份的剥离。除了法律上的定位外，这样的设想是否可行还取决于是否可以打造出区别于既有农民集体自治组织 (表现为村民委员会) 的真正反映农民集体成员意志和代表维护集体成员利益的组织体。这样的组织的发育成长和有效运行是农民集体所有权的法律化改造，是农地既可按照市场化运作又能保护农民集体成员利益的关键。显然，这里不仅有制度设计问题，也有操作中的问题。
其次，“三权分置”改革必须考虑农村集体经济发展程度。“三权分置”改革是农地产权制度改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。在中国漫长的封建社会中，长期不存在个人独立、自由的观念，家、国本位的价值体系长期居主流地位。伴随着高度集中的计划经济体制的建立，中国传统的人伦道德观念被糅合进集体本位的价值体系之中，强调集体高于个人、依赖集体解决吃饭的思想仍然有一定根基。“三权分置”的一个直接结果是农民个体的解放，农民在享受集体土地权益的同时，也具有自主营业、自主谋生的自由，同时也应当有承担经营失败、失业等风险的能力。显然，改革应以相应程度的社会保障体系的建立作为保障。在农民集体经济自身担当一部分功能的同时，国家对农村养老、医疗、就业等社会保障的完善是必然趋势，这可以缓和在市场化过程中可能产生的社会矛盾和冲突。
这就意味着“三权分置”的改革受制于农村集体经济发展程度。当农民由原来的直接依赖土地吃饭转变为依赖土地收益后，农地的市场化经营能够产生多少收益显得十分关键。这可能涉及“三权分置”要在具有成熟、完善的农地市场地区推广，使农地经营权的取得反映市场价值;同时还需要有一定规模的乡村工商业支撑农村经济发展。否则，贸然推行农地集中和从物权到财产权的转换，等于在剥夺了农民的土地的同时又没有充足的土地收益支撑生活，这必然会造成巨大的社会隐患。因此，“三权分置”适合于在城郊或东部沿海等农村经济发达地区开展，在经济相对落后的地区立即推行并不合适，除非政府或国家能够将城市社会保障制度覆盖到所有乡村。
最后，“三权分置”改革必须尊重农民意愿。“三权分置”改革是农民集体经济和社会运行方式的变革，是否采用“三权分置”的权利体系应由农民集体民主决定，而不能通过行政等手段加以强制推广。这就意味着，“三权分置”的农地权利体系与目前所有权、土地承包经营权二分的农地权利体系是并行不悖的。本质上而言，这两种权利体系对应的是两种不同的经营方式，因此经集体民主决定后，农民可在二者之间自由选择最适合本集体具体情况的经营方式。综上，从“两权体制”到“三权体制”的变革表面上似乎仅仅是将土地承包经营权拆分为了承包权与经营权，但其背后实际上是农地产权结构调整，是顺应、配合农地经营模式转变的土地产权制度变革。这样的变革完成了农民集体土地产权的法律化改造，既解放了土地对农民个体的束缚，又使土地经营脱离了农民或集体的束缚，实现“地”和“人”的双重解放，铺就了农村推行市场经济体制的道路。但是，实现这样的变化不仅需要系统化的顶层设计，而且需要谨慎推广实施。
