张先贵(1985—) ，男，安徽含山人，法学博士，上海海事大学法学院副教授、硕士生导师。
本文系国家社科基金青年项目(17CFX012) 、司法部国家法治与法学理论研究项目(16SFB5012) 、上海市哲学社会科学规划青年项目(2016EFX001)的研究成果。
本文原刊于《法律科学（西北政法大学学报）》2019年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
〔摘 要〕 积极推动各类新型土地财产权在我国实定法上的“落地”，是突围我国土地财产权的封闭结构，深化我国土地法律制度改革，助推土地产权清晰化、土地要素市场化等目标实现的内在诉求。目前学界围绕土地发展权的内涵、生成逻辑、法律性质和归属等方面的认识尚存明显分歧。其缘由主要在于学理上围绕这一新型权利的法理研判，并没有立足于中国现行地权结构语境来对其内容这一基础性、前提性知识作科学界定。法理上，对土地发展权内容之准确定位，是厘定这一权利的射程范围，区隔此权利与彼权利以及展开与之相关法律问题研究的逻辑起点。在中国语境下，学理上应立足现行地权结构形态，从平面和立体二元维度来对土地发展权内容作科学定位。自平面维度观之，土地用途变更后的增值收益分配构成土地发展权内容之传统要义; 自立体维度观之，土地开发强度变更后的增值收益分配构成土地发展权内容的新近发展。无论是平面维度下的土地发展权，还是立体维度下的土地发展权，都应该成为这一权利的理论研究和制度设计所考量的对象。故而现有围绕土地发展权理论研究和制度设计的范式亟须转型。
〔关键词〕 土地发展权; 土地用途; 土地开发强度; 增值收益
一、问题提出: 认真对待土地发展权内容的科学定位
自形式角度观之，虽然在我国现行实定法上，尚无明定土地发展权这一新型土地财产权，但从近年来中央的诸多土地改革政策、地方的诸多土地改革试点方案以及我国土地制度改革实践中遇到的诸多难题等方面来看，都在不同程度地牵涉到这一权利，或者说是这一权利的本质表达。是故，为顺应社会情势变迁，积极回应实践发展的诉求，学理上围绕土地发展权这一主题的研究成果日益增多，并构成近年来我国土地法学研究中的热点。当然，这一局面的出现，一方面验证了在我国土地制度深化改革的时代背景下，突破我国现行土地财产权结构的封闭状态，引入各类新型土地财产权，实现土地产权清晰化、土地要素市场化等目标，已成为引领当下我国土地法律制度改革的宏观路向;但另一方面亦恰给当下我国法学理论研究带来了新的任务和挑战，即如何立足于中国语境对土地发展权这一新型土地财产权进行科学的制度设计和规范配置，从而将其嵌入到我国现行地权结构形态中，以顺利实现其在我国实定法上的“落地”目标。
法理上，对权利展开理论研究，最终是为其制度的科学设计和有效运行服务的。综括而论，现有围绕土地发展权的理论研究，牵涉到这一权利的内涵、生成逻辑、法律属性以及归属等诸多议题。但在以下三个方面尚存明显分歧: 一是土地发展权与土地增值收益二者间的关系问题，即土地发展权究竟是土地增值收益的法权表达，还是二者属于相互区别的不同制度范畴体系; 二是土地发展权的来源问题，即土地发展权究竟是派生于土地所有权，还是来源于国家的土地规划管制权这一公权力; 三是土地发展权归属问题，即土地发展权究竟应实行私有论( 涨价归私) 还是应实行国有论( 涨价归公) 。毋庸置疑，上述三项争议，构成土地发展权法律制度建构层面所无法绕开的核心议题。因此，于世界观层面而言，唯有在法理上对上述诸多争点给予准确释明，以结束这一分歧状态，方可助益土地发展权这一新型土地财产权的法律制度构造。
由此，随之而带来的问题是，如何化解上述诸项争议呢? 自方法论角度切入，找准上述争议焦点背后的缘由，乃是释明争议的逻辑前提。依基本的法理常识，概念乃是对某一事物本质属性或实质内容的抽象表达。对研究对象之概念的科学界定，不仅框定了研究对象的内涵与外延，而且亦是围绕这一对象展开后续研究的逻辑前提。就此，法律概念对于法律体系和法学而言具有根本性，甚至要比法律规范更为根本。回到上文关涉土地发展权的三个争议问题上，不难看出，对于土地发展权与土地增值收益二者关系这一争议话题的产生，其根本原因在于对土地发展权概念界定之不清。此外，后两项关涉土地发展权来源和归属之争议的释明，亦都需要建立在对土地发展权概念之准确界定的基础上。实际上，土地发展权这一称呼乃是源于国外的“舶来品”，如何对这一权利内涵与外延作准确定位，不仅是理论研究的逻辑前提和内在自觉，而且亦是在中国现行地权结构形态下，避免其与其他权利产生矛盾，引发法体系、法内容和法规范之冲突，从而顺利实现其“落地”目标的现实需要。但令人遗憾的是，上述围绕土地发展权的理论争议，均不同程度折射出现有研究忽视和掩蔽了对这一权利概念应如何科学界定这一基础性议题的关注。
诚如上述，概念乃是对待界定对象之实质内容的抽象表达。因而，从某种意义上讲，对土地发展权概念的界定，可转化为对这一权利之内容的定位上。换言之，对土地发展权之内容的准确揭示，乃是把握问题之根本。是故，本文拟立足中国现行地权结构语境，尝试从法理层面对土地发展权的内容作科学界定，以厘清这一权利的射程范围，从而为区隔此权利与彼权利以及展开与之相关法律问题研究提供逻辑前提上的助益。
另外，还须再指出的是，对一项权利概念之界定，通常而言，会牵涉到权利主体、内容和客体等诸多事项，本文选取以土地发展权内容作为透视土地发展权概念的路向，还基于以下两方面之考量: 一是避免本文探讨的话题过于宽泛，难以抓住问题之实质; 二是契合当前对一项新型权利之强化内容、淡化主体和客体之研究范式的需要。
二、平面维度: 土地用途变更后的增值收益分配构成土地发展权内容之传统要义
法律的本质不在于空洞的原理或抽象的价值。法律是什么、能够是什么，以及应该是什么，取决于制定、解释和实施法律的过程的特性。故而，任何一项权利的生成都是对现实诉求回应的结果。有什么样的诉求就会有什么样的权利内容。无论是权利的外观，还是权利的内核，都离不开其内容的支撑。权利内容的设置样态乃是这一权利概念之实质展现。在笔者看来，立足我国现行地权结构形态，宜从平面和立体二元维度对土地发展权内容作科学界定。在平面维度，土地用途变更后的增值收益分配构成土地发展权内容之传统要义; 在立体维度，土地开发强度变更后的增值收益分配构成土地发展权内容的新近发展。中国语境下土地发展权内容的二元化面相，是由当下我国土地权利发展的客观实践诉求所决定的。
鉴于此，下文拟立足于中国语境，从法理依据、规范验证和制度建设三个层面，对土地发展权内容展开深入阐述。考虑文章结构安排需要，本部分在此仅探讨平面维度下的土地发展权内容。
(一) 法理依据
在平面维度，将土地用途变更后的增值收益分配确定为土地发展权内容之传统要义，主要基于以下三方面理据:
其一，是土地财产权理论发展的内在诉求。从我国现行《土地管理法》相关规定来看，首先由国家通过土地规划方式划定不同用途的土地，然后借助用途管制方式来对国土资源进行管理，构成我国现行国土资源管理的主要模式。在现行土地用途管制模式下，无论是农用地权利人，还是建设用地权利人，都必须严格按照设定好的土地用途来利用土地。然而，不可否认的事实是，在市场经济背景下，土地用途管制下的不同用途之土地，在经济利益的实现方式上存在较大的差别。因社会经济发展需要等因素，不同土地用途之间的相互变更亦在所难免。从实践来看，一旦相关主体需要变更土地用途管制，则会涉及两方面法律问题: 一是不同的土地用途之间能否变更; 二是在允许变更的情形下，不同土地用途之间变更后的增值收益如何分配。( 主要针对的是低经济用途向高经济用途转变之情形。) 法理上，对于第一种情形，主流的观点是立足于法权层面，将其确立为土地开发权的重要内容。换言之，以土地开发权来调整不同土地用途之间能否变更这一事实，共识大于争议。
而对于第二种情形，亦同样离不开以法权的形式来对其调整和规制。在笔者看来，于此情形下，综观现有理论研究，以土地发展权来定位之，较为妥当。一方面，这有助于充分凸显土地开发权与土地发展权二者间的严格区别，避免将其混为一体而造成理论研究和制度设计上的诸多误判。虽然我国现行实定法上尚未明定土地开发权与土地发展权这两项财产权，但学理上已围绕这两项权利展开了相应的研究。总体来看，这两项财产权存在以下几方面区别: 一是在概念界定上，将土地用途或者土地开发强度能否变更问题视为土地开发权范畴，而土地用途或者土地开发强度变更后的增值收益归属问题则被视为土地发展权范畴; 二是在生成逻辑上，土地开发权是土地所有权处分权能权利化的结果，而土地发展权是土地所有权收益权能权利化的结果; 三是在法律性质上，土地开发权主要被定位为一种“准物权”或者“特许物权”，而土地发展权则存在“私权说”、“公权说”等定位。另一方面，这亦有助于突破我国现行土地财产权存量结构上的封闭状态，实现其结构上的开放性，以此回应和满足土地市场上多元化主体的利益诉求。
其二，是土地用途变更后增值收益公平分配获得法律强制力的重要制度保障。法理上，从利益到法益再到权利地升华，其目的在于获得法律的一般强制力，从而更好地实现利益之法律上的保护。自改革开放以来，我国私法的发展进程史，就是一部从单个的利益到法益再到权利之保护的发展史。三十余年来，我国民法调整的人身权和财产权之种类，在数量上呈现出井喷式增长。这不仅形成了中国特色的民法体系，而且更为重要的是，有力地保障了民事主体的合法权益。可以肯定的是，伴随社会的进一步发展，各种新型的人身权和财产权种类仍然会不断地生成和涌现，并在具备相应的条件后而实定法化。尽管将来我国会出台一部中国特色的民法典，但这绝不是宣示民事人身权和财产权之种类、数量增长的结束。质言之，民法典仅仅是对已经实定法化的民事权利之体系化整理，而非抑制或终结未来新型民事权利的生成和发展。因此，在理论上不断地挖掘、抽象以及提升实践中的各类新型权利，并对其展开实定法化塑造，仍然是民法学理论的重要课题。
循因上述趋势，积极推动土地用途变更后的增值收益向土地发展权之转化，从而实现其从法益到权利的升华，是建立土地增值收益之权利化序列格局，实现土地增值收益公平分配之强制力保障的现实需要。不容置喙，作为一项资源性财产的土地，兼有财产和资源的二元属性，承载着私益和公益的双重利益实现诉求。现代社会，土地法的主要目标和任务，就在于借助权利/权力这一具有法律效力的制度性工具，来保障土地上的公私益目标能够得以有效、顺利地实现。是故，土地财产权体系和土地管理权体系有机地组成了现代土地法的两大体系。前者是为土地上私益目标之实现提供法律强制力; 而后者是为土地上公益目标之实现提供法律强制力。尽管目前理论上围绕土地发展权的法律属性尚存争议，但不容置疑的是，借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源增值收益公平分配目标得以有效实现，无疑是这一制度建设的内在理性之表达。
其三，是土地增值收益具备类型化条件后的应然诉求。虽然上述内容主要是从功能和价值层面，来证成土地用途变更后的增值收益分配为土地发展权内容之传统要义的必要性，但从权利设置的实践来看，是否具有可行性仍值得进一步追问。法理上，主流观点认为，从法益到权利的升华，主要取决于该法益是否具备类型化基础，譬如，当下立法文本中的土地承包经营权、隐私权等权利的生成即是典型例证。
当然，这随之而引申出的问题是，在我国现行土地管理理论和实践中，土地用途变更后的增值收益分配是否具备上升到土地发展权的类型化基础呢? 笔者认为，答案是肯定的。具言之，备受当下社会各界关注的征地补偿标准设定问题; 集体经营性建设用地流转增值收益分配问题以及建设用地用途变更后的土地出让金缴纳等诸多问题，如何在考量这类增值收益来源的基础上，设计出兼顾国家、集体和个人的土地增值收益公平分享机制，已成为土地增值收益分配领域亟待破解的重大法制难题。另外，在司法实践中，土地增值收益分配领域的纠纷亦是十分常见。就此而论，在法理上，将这些不同类型的土地增值收益上升到法权层面——土地发展权，并在此基础上建构统一的制度调整范式已具备了可行性基础。其具体理由如下: 一是这些不同土地增值收益的形式都因用途变更这一共同事实而发生。换言之，尽管各类土地增值收益的产生形式有所区隔，但本质上都源于用途变更这一基础性事实。因而将这些不同的土地增值收益形式抽象、提升到土地发展权层面来统一调整，当无法技术上的障碍; 二是将这类土地增值收益分配事实统一提升到土地发展权层面来规范，亦是法技术上的需要。不容置喙，当下我国土地法律制度建设的一个基本面相，是不断的趋向精细化。显然，在这一背景下，将散见于各类规范性文件中的土地增值收益分配事实统一纳入到土地发展权层面来调整，是在法技术层面做精、做细我国土地法律制度的内在需要; 三是将这些不同类型的土地增值收益上升到土地发展权层面来调整，不会给现行土地权利体系造成冗繁和冲突。土地发展权是土地增值收益的法权表达，这一定位与现行法上的其他土地财产权内容并无重合、交叉之处，因而将这一权利嵌入到现行法上，不会导致其与现有土地权利之间的冲突和矛盾。
(二) 规范验证
在平面维度，将土地用途变更后的增值收益分配确定为土地发展权内容之传统要义，并以土地发展权这一法权形式来调整土地用途变更后的增值收益分配问题，是由理论和实践的双重诉求决定的。上文已从法理依据层面对这一判断作了证成，下文拟从规范层面来对这一判断作进一步验证。
在行文之前，须指出的是，本部分的规范验证，于方法论层面主要采用的是法教义学分析方法，即以文本为研究对象，系统运用文义解释、体系解释和目的解释等多种解释方法来阐述现行规范之意旨，探寻规则背后之要义，进而解决法律适用上的难题。尽管法教义学方法是为司法所服务的，属于一种司法方法，但因其践行“法条至上”的逻辑前提，故而并不妨碍本文在此运用这一方法。就我国现行实定法而言，诸多规范的逻辑、意旨与脉络，都透视出土地用途变更后增值收益分配之土地发展权的调整模式。
其一，我国现行《土地管理法》第 47 条第 1 款关于土地征收补偿标准的规定，虽形式上体现的是国家独占了土地用途变更后的增值收益，但实质上乃是土地发展权国家独占的法权表达。
根据我国《土地管理法》规定，对于农用地征收，需要办理农用地转用审批和土地征收审批等程序。前者解决的是农用地能否变更为建设用地这一重大的前置性问题。法理上，农用地转用审批程序既是土地用途管制的重要实现方式，亦是其有效运行的配套性制度。目前，比较法上，许多国家主要是以土地开发许可权来调整和规制农用地能否变更为建设用地这一事实问题。在我国，学理上较为一致的共识是，将农用地能否变更为建设用地确立为土地开发权的重要内容，即以土地开发权这一法权形式来调整和规制农用地能否变更为建设用地这一事实问题，以避免这一事实状态游离于法律思维之外，而处于规范上的真空状态。但若进一步深究，不难发现，在农用地变更为建设用地这一事实问题的法权定位上，难以为土地开发权所独家调整。质言之，农用地变更为建设用地这一事实问题，又可进一步细分为农用地能否变更为建设用地与农用地变更为建设用地后的增值收益分配两个子层面的事实问题。根据前文所述，前者属于土地开发权调整范畴，争议不大; 而对于后者，究竟是继续将其作为土地开发权的调整范畴? 抑或是将其独立出来，纳入土地发展权的调整范畴?
尽管这一问题在学理上尚存争议，但在笔者来看，以土地发展权这一独立的财产权形式来调整农用地变更为建设用地后的增值收益归属这一事实问题，具有明显正当性诉求: 一是农用地能否变更为建设用地与农用地变更为建设用地后的增值收益归属，属于两项不同的事实判断问题，理应归属于两项不同的权利调整范畴，方可凸显二者之间的泾渭分明; 二是将二者归属于两项不同的权利调整模式，与我国土地制度改革实践甚相吻合。自十八届三中全会以来，国家围绕土地制度改革试点方案频出。虽然各项土地制度改革的内容、方式和目标有所区别，但若透视制度改革背后的实质，总体而言，一个不可否认的事实是: 在土地开发权归属层面，不断下放土地开发权，即回归集体土地的开发权已成较为显著的趋势; 而在土地发展权归属层面，从国家独占土地发展权模式到建立兼顾国家、集体、个人的土地发展权归属模式之转变，已为中央政策所肯认。可以说，区别土地开发权与土地发展权，无论是理论还是实践，均具有正当性诉求。就此而论，我国现行法上关涉土地征收补偿标准的规定，其本质上乃是土地发展权归属的规范表达。当然，这亦验证了土地增值收益分配为土地发展权内容之传统要义的规范基础。
其二，各地关于集体建设用地入市流转的增值收益分配之规定，于法权层面，乃是土地发展权归属的实质表达。
在中央赋予集体经营性建设用地入市这一重大政策出台之前，我国许多地区，如广东省、安徽省、江苏省的部分城市已出台了诸多关于集体建设用地入市的地方性法规等规范性文件。国家开禁集体经营性建设用地入市政策，赋予国有建设用地与集体建设用地“同地”、“同权”、“同价”，就其本质而言，体现了国家赋予集体土地所有权人的开发权。尽管这一范围仅限于集体经营性建设用地层面，但亦属于集体土地所有权内涵的重要组成部分。质言之，集体经营性建设用地入市是土地开发权下放或回归为集体的实质体现。以土地开发权这一法权形式来形塑集体经营性建设用地入市，是从宏观层面审视集体经营性建设用地入市制度建设及体系效应的内在需要。
在赋予集体经营性建设用地入市后，接下来的一个非常重要的难题，是如何公平处理集体经营性建设用地入市后所产生的增值收益分配问题。一般而言，立法在处理这一问题之前，首先需要解决的关键问题，是如何从法权层面对这一事实问题进行法律定位。不容置喙，立法上开禁集体经营性建设用地入市与入市后所产生的增值收益属于两个不同的事实判断问题。前已述及，前者由土地开发权调整和规制已无疑义; 而对于后者，类似的问题，是继续由土地开发权来调整还是由土地发展权来调整呢?
在笔者看来，以土地发展权来调整和规制之，亦同样具有正当性诉求: 一是集体经营性建设用地能否入市与入市后的增值收益分配属于两项不同的事实，应接受不同的价值评判。故而，其法权定位亦应有所区隔; 二是从实践看，集体经营性建设用地能否入市与入市后的增值收益分配两项制度，在设计上存在诸多区别。譬如，对于前者，根据现行政策和地方性文件之规定，是由集体自主决定，但应符合规划和用途管制的要求; 而对于后者，尽管各地做法不一，但都存在共同的事实是，在国家、集体和个人之间合理地分配这一增值收益，而非由集体独占。由此可见，两项制度设计上所存在的价值取向和机理之区隔，决定了权利序列下的差异化调整模式具有明显的必要性和可行性。故而各地围绕集体经营性建设用地入市之增值收益的规定，亦同样是土地发展权的规范表达。
其三，从现行实定法来看，受让人在取得建设用地使用权后，如果需要变更土地用途的，不仅须依法经有关行政主管部门批准，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，而且还须相应调整土地使用权出让金。在此，调整土地使用权出让金这一事实，从本质上体现了城市土地一级市场中土地发展权国家独占的法律特征。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》( 1990 年 5 月 19 日) 第 18 条规定: “土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《中华人民共和国土地管理法》( 2004 年修正) 第 56 条规定: “建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地; 确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国城市房地产管理法》( 2009 年修正) 第 18 条规定: “土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
就上述相关规定而言，立足于体系解释角度，不难看出，受让人在取得建设用地使用权后，应按照出让合同规定的用途来使用土地。但从实践看，受让人在取得建设用地使用权后，变更其用途的现象非常普遍，譬如，“工业用地改为商业用地或者住宅用地”、 “住宅用地改为商业用地”等情形，就是较为典型的例证。是故，为预防土地用途变更后的增值收益之流失，上述法律法规均明确规定国家须和土地用途变更者重签或变更土地使用权出让合同，调整土地出让金。就法理层面观之，不同用途土地，市场价格相差悬殊，对于从市场价格较低用途的土地转为市场价格较高用途的土地，国家通过调整土地出让金来避免国有资产流失，显然具有正当性。当然，国家之所以有权调整土地出让金，是因为在城市土地一级市场上国家独占土地发展权。因而在此情形下，将土地用途变更后的增值收益分配确定为土地发展权之重要内容，其规范基础亦就显而易见。
(三) 制度建设
基于前文论述，于平面维度，将土地用途变更后的增值收益分配确定为土地发展权内容之传统要义，不仅具有法理依据，而且亦能得到规范验证。当然，得出这一结论并非终极目标。质言之，从规范视角出发，以权利义务这一规范命题上的核心主线作为方法论工具，对游离于法权之外的土地用途变更后增值收益分配的事实，进行土地发展权之定位，并在此基础上展开其法制度上的构造，乃是本文所要致力于完成的主要目标。为此，较为关键的举措应是从以下两方面展开: 一方面，立足于中国语境，宜在法律属性上将土地发展权定位于一种具有公私交融性质的社会权。从宏观层面而言，某种权利的法律属性究竟属于公权抑或私权，如果属于私权的话，则究竟属于物权还是债权，其根本上乃是由社会的需要所决定的。故而，只有对社会的需要进行准确定位，方可在此基础上实现对这一权利法律属性的准确定位。实际上，对权利的法律属性进行定位属于价值判断，而对社会需要的认定则属于一种事实判断。显然，从逻辑上讲，准确的价值判断是建立在正确的事实判断基础之上的。
那么，现代社会究竟需要将土地发展权定位成何种法律属性的权利呢? 徵著现有学说，“私权说”、 “公权说”皆有之。然而，在笔者看来，无论是“私权说”还是“公权说”，都欠妥当。从满足现实诉求来看，以社会权法律属性定位之，较为合适。其理由有三: 一是契合社会权存在的主要目的和价值。从现有理论来看，维护社会整体利益、保障社会可持续发展乃是社会权存在的主要目的和价值。毋庸置疑，特定地块用途变更后之增值收益的来源属于社会大众投资的结果，受国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策以及城市化发展速度等多方面因素的影响。从根本上说，土地增值是在国家发展战略指导下社会成员积极作为( 从事经济活动) 的结果，兼具公共性和私人性，体现的是社会整体利益。因而将这一权利定位成单一的公权或者私权，都不甚合理。这不仅不利于发挥国家和公众“两个积极性”、促进土地价值的不断提升，而且难以达到保护社会整体利益的目标; 二是对政策精神之法律回应的现实需要。从当下我国土地制度改革的实践来看，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分享机制已为中央政策所明确认可，学理上对此甚少争议。因而，在这一背景下，从法律层面对上述中央政策要义予以积极回应，并将其转换成法律语言是当下我国土地法制建设的重大议题。在笔者看来，既然上述中央政策从中国特色社会主义本质属性出发，确立了这一增值收益分享主体的多元化，那么这在法律属性上亦就有必要将土地发展权定位为社会权。换言之，以社会权定位之，是从法律层面落实上述中央政策精神的应然诉求和实质体现。三是将土地发展权定位于社会权，是土地增值收益公平分享机制实现的内在诉求。自改革开放以来，我国的社会财富在不断地增加。现阶段，如何实现社会财富的公平分享已经成为当下亟待破解的重大难题。顺应这一趋势，将土地发展权定位于社会权，显然对社会成员公平分享土地增值收益实属必要。另外，社会权在实现上具有两种途径，一方面是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利，另一方面是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。这种复合型实现方式是单一公权或者私权所不具备的，当然，亦是土地增值收益公平分享的重要法律保障。
另一方面，应立足于社会本位理念和指导思想来对土地发展权法律制度展开构造。在法理上，私法、公法和社会法乃三大法域。在私法领域中，其制度设计和规范配置，乃是以个人利益为本位。最大限度地满足民事主体私益的实现，乃个人利益本位之内涵的实质表达和要求。在公法领域中，国家利益本位构成了制度设计和规范展开的理念和指导思想。相对前两种领域而言，在社会法领域，其制度设计和规范配置践行的是社会本位理念，追求的是以社会利益最大化实现为目标，强调的是在全社会实现社会利益之公平分享。
循此上述理念，在将土地发展权定位成社会权法律属性后，围绕这一权利的法律制度设计应以社会利益本位为指导思想，摒弃单一、偏狭的个人本位或者国家本位观。进言之，在构建兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制层面，应以社会本位观为理念，在科学评估土地增值收益各影响因素所占比例的基础上进行统筹性、按比例性分配，以此达至各主体之间的利益平衡。这一做法不仅是比例原则在我国土地管理中具体运用的体现，而且亦契合土地增值收益公平分享的社会本位观。
三、立体维度: 土地开发强度变更后的增值收益分配构成土地发展权内容的新近发展
上文主要于平面维度，从法理依据、规范验证和制度建设三方面，对土地发展权内容之科学定位作了较为深入的阐述。但若进一步深究，不难发现，土地增值收益的发生方式，不仅与平面维度下的土地用途变更有关，而且亦与立体维度下的土地开发强度变更有关。学理上，现有的研究亦主要聚集于平面维度下的土地用途能否变更以及变更后的增值收益分配这一层面，而对立体维度下的土地开发强度能否变更以及变更后的增值收益归属问题，却甚少关注。可以说，后者几乎被选择性遗忘。实际上，这一局面的出现，不仅不利于理论上准确定位土地发展权的内容，而且亦难以顺应和契合土地法律制度发展的客观实践需要。在笔者看来，于立体维度，将土地开发强度变更后的增值收益分配确定为土地发展权的重要内容，并且是现代社会新近发展的结果，亦同样具有理论正当性和实践可行性。下文拟从法理依据、规范验证和制度建设三个层面展开深入论述。
(一) 法理依据
就立体维度而言，将土地开发强度变更后的增值收益分配确定为土地发展权的重要内容，并且是现代社会新近发展的结果，其法理依据主要体现在以下三方面:
其一，是立体空间利益之权利化发展的现实需要，并且有助于推动立体维度下土地资源上权利的体系化建设和发展。不可否认的事实是，自改革开放以来，我国的土地财产权体系建设取得了长足的进步和发展，不仅数量上呈现出井喷式的增长，而且各项权利之间相互配合、协同运行、功能互补，形成了土地权利体系化之运作样态，从而积极顺应了当下我国土地制度发展的实践诉求。但客观而言，就我国现行土地权利体系观之，无论是土地所有权，还是各种土地使用权( 包括债权性和物权性两种土地使用权) ，其法权内容的展开都主要立足于平面维度，而忽视了立体维度下的空间利益之权利化的体系构造。质言之，与平面维度下土地权利之丰富的体系化样态相比，立体维度下的土地权利体系建设明显滞后。尽管我国《物权法》第 136 条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立……”这一规定在学理上被视为空间建设用地使用权( 即“地上建设用地使用权”和“地下建设用地使用权”) 的实定法化，从而填补了立体维度下我国土地资源上的权利建设之空白。但鉴于这一规定的指针性、宣示性和原则性，显然难以事无巨细、一览无遗地应对实践中的诸多空间权纠纷。因而，这亟需要理论上的深入研究和制度层面的体系化建设。
是故，在这一背景下，加快立体维度下土地资源上的权利建设，以满足不断发展的实践需要，就显得尤为必要。如何加快立体维度下土地资源上的权利建设呢? 在笔者看来，立足于我国现行地权结构语境，对于权利人通过出让等方式所取得的建设用地使用权，其在平面维度受四至范围所限，并无异议; 而于立体维度下，其亦同样是受高度、密度等条件限制，这在规划学理论上即为“土地开发强度管制”。故而，在建设用地使用权出让后，受让人所取得的乃是一个在长度、宽度和高度上受到明确限制的建设用地使用权。此外，对于空间权亦是一样。无论是地上空间权还是地下空间权，都是以特定容积大小的空间为客体，并在此基础上建立了空间所有权和空间使用权。前者归属国家享有，后者通过市场出让、出租等方式由相关民事主体所享有。当然，对于民事主体所取得的空间权( 地上空间权和地下空间权) ，从其范围来看，与地表建设用地使用权并无实质性差异，即同样都是有其四至和高度所限。由此而论，无论是地表建设用地使用权，还是地上建设用地使用权或者地下建设用地使用权，其在立体开发强度上都是受到严格管制的。
当然，有管制就有变更管制的可能。实践中，无论是对土地用途管制的变更，还是对土地开发强度管制的变更，都是较为常见的现象。当然，为避免土地管制的变更处于法律调整的真空地带，亦就亟须从法权层面对其展开性质定位和制度构造。换言之，亦只有将管制变更的事实上升到法权层面，并藉由权利化的平台机制予以调整和规制，方可避免这一事实行为游离于法律思维之外，而处于文本上的灰色地带。就土地管制( 包括用途和开发强度管制) 变更这一事实而言，会牵涉到两方面内容: 一是土地管制能否变更; 二是土地管制变更后的增值收益如何分配。就此而论，对土地管制这一事实进行法权定性，离不开对上述两种事实或内容分别进行定性。从现有的研究来看，目前，学理上立足于法权表达层面，将前者，即土地用途和开发强度能否变更界定为土地开发权的重要内容，共识大于分歧。对此前文已述，故不再赘述; 而对于后者，备受学界关注的是，土地用途变更后的增值收益归属能否被定位为土地发展权的主要内容。对这一问题，笔者也于上文对其进行了深入地阐述和证成，力倡将土地用途变更后的增值收益之归属定位为土地发展权的主要内容，同样具有理论正当性和实践可行性。
然而，令人遗憾的是，就立体维度下土地开发强度变更后的增值收益之归属能否被定位为土地发展权的重要内容这一问题，学理上并没有认真对待，致使其处于一种被遮蔽和遗忘的状态。这不仅影响到理论层面的深入研究，而且亦不利于制度建设。在笔者看来，无论是理论还是实践，将土地开发强度变更后的增值收益之归属定位为土地发展权的重要内容，并且是现代社会新近发展的结果，亦同样具有正当性和可行性基础: 一是从类推适用或解释的角度看，既然理论上承认平面维度下土地用途变更后的增值收益之归属为土地发展权的重要内容，具有理论和实践正当性。那么与之相类似情形，即承认立体维度下的土地开发强度变更后之增值收益归属亦为土地发展权的重要内容，显然乃是土地发展权理论逻辑的应有之义。而且这一做法，亦是土地发展权理论之整体性建设的内在诉求。二是这一做法顺应了当下土地资源立体空间利益之权利化的发展趋势，并对实现土地资源立体空间利益的权利化调整，做精和做细立体维度下的土地权利之实体配置，推动立体维度下的土地权利之体系化建设和发展意义重大。
其二，是有效保障土地开发强度变更后增值收益公平分配法律制度建设的现实需要。上文已述，依我国现行地权结构形态，对土地资源的管制可分为平面维度下的用途管制和立体维度下的开发强度管制两种类型。无论对何种类型管制之变更，均可引起土地增值收益如何分配的难题。前已述及，农地征收、集体经营性建设用地入市以及建设用地用途变更成为平面维度下土地增值收益产生的主要形态。目前，对于前两种情形，即因农地征收和集体经营性建设用地入市而产生的增值收益之分配方案，较为一致的共识是，建立兼顾国家、集体和个人的增值收益分配机制; 而对于后者，即建设用地使用权人在经国家相关行政部门许可后，方可变更其用途管制，但因此种情形下，国家独占土地增值收益即土地发展权。故而，建设用地使用权人须补缴相应的土地出让金。
与平面维度下土地用途变更后的增值收益分配机制所不同的是，在立体维度下，针对土地开发强度变更后的增值收益分配机制，不仅于实定法层面存在明显的规制漏洞，而且于法理层面亦没有得到认真对待。具言之，在我国现行实定法上，对土地开发强度践行的是单一“命令———服从”式的公法管制模式，建设土地使用权人在取得建设用地后，只能按照规划设定好的开发强度从事开发建设，而不得擅自变更。不过，与文本上的严格规定相比，实践中，相关主体擅自变更土地开发强度管制的违法现象屡禁不止。在这一背景下，严格执行行政处罚法等法律法规，对此类违法行为进行严格的行政处罚往往成为行政机关一以贯之的做法。然而，令人遗憾的是，越是严格执行现有的文本规则，变更管制的违法行为并未因此而减少。这由此而带来的问题是，如何减少甚至避免这一违法行为的发生呢? 在笔者看来，严格执法乃是从下游层面处理这一违法行为的事后方法，要想减少甚至避免这一违法行为的发生，须回到问题发生的根源层面，对现行的制度进行改革，乃是一种最为理性的方案。
循此方向和思路，不难发现，现行围绕土地开发强度管制的制度设计过于刚性，一味地禁止建设用地使用权人变更管制，难以契合不断变化的客观实践。相反，化堵为疏，参照平面维度下的土地用途管制变更的制度设计，立法上应允许建设用地使用权人在符合法定条件下享有变更土地开发强度管制的权利。当然，为避免变更后的增值收益隐形流失，立法上应允许在事前合理的价格评估基础上明定土地权利人向国家补缴相应的土地出让金，以解决土地增值收益的合理分配问题。
就此角度而言，加强立体维度下土地开发强度变更之增值收益的法律制度建设，对实现土地开发强度管制法律制度的有效运行，突围其运行失灵困境，具有重要的理论和实践意义。当然，在“生活事实规范化、法律规范体系化”的要求下，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，以土地发展权这一法权形式来塑造和引领这一制度的建设，显然是这一制度建设不可回避的重大议题。
其三，是空间资源优化配置的现实需要，并且有助于推动城市治理目标的有效实现。就当下我国土地制度改革的理论和实践来看，土地产权清晰化和土地要素市场化被视为土地资源优化配置目标实现的两大主要手段。这两大手段之间是相互影响、相互促进的关系。土地产权清晰化有助于推动土地要素市场化，反过来，土地要素市场化又会进一步促进土地产权清晰化目标的实现。学理上，受当下诸多因素的影响，围绕土地产权清晰化和土地要素市场化两大目标实现的法律制度建设，更多的是立足于平面维度。然而，在笔者看来，立足于立体维度，我国城市土地资源上的空间利益亦面临亟待优化配置的需要，这不仅是当下土地资源日益稀缺、土地权利面朝空间化方向发展以及集约节约土地资源的内在需要，而且更是城市治理目标得以有效实现的重要保障。当然，这一目标的有效实现，亦同样离不开土地产权的清晰化界定和土地要素的市场化流转。是故，在这一背景下，于法理上将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，并在此基础上以土地发展权这一独立的法权形式来解决利益的产权界定问题，不仅是实现立体维度下土地产权清晰界定的需要，而且更是为其市场化流转创造必要的前提条件。
当然，上述仅是理论上的证成。实际上，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，亦是由我国实践发展的现实需要所决定的，这在我国当下的城市治理等领域表现尤为明显。具体而言，在我国现行的城市地权配置形态中，以建设用地具体用途的不同为视角，可将其分为工业、居住、商服、仓储等不同类型的土地。一般而言，用途决定开发强度，不同用途的建设用地，其土地的开发强度( 规划学上主要以容积率来衡量大小) 亦截然不同。因对土地开发强度的管制往往会关涉到城市规划目标的实现，故实践中，国家基于文物保护、生态环境保护等公益目标实现的需要，时常行使规划权来对建设用地使用权的开发强度进行限制。这一限制导致的直接后果是，建设用地使用权人变更土地开发强度后的增值收益受到相应的损失。
比较法上，基于公平理念，处理这一难题的基本思路是，践行“限制土地开发权，补偿土地发展权”的模式，通过市场方式来调控、回应和平衡不同主体之间的利益诉求。即首先在将立体维度下的土地开发强度变更后的增值收益之归属定位为土地发展权内容的基础上，然后借助于土地发展权购买或者转移方式来补偿建设用地使用权人所受到的损失。显然，土地发展权转移这一市场调控方式，不仅有助于满足不同利益主体的诉求，而且亦能够较大程度地实现资源的优化配置，进而助益于城市治理目标的有效实现。
上述做法，在我国城市治理实践中亦广泛存在。譬如，我国许多地方政府制定的规范性文件中，明确要求房开商在建设商品房时，须附加承担一定数量的保障房建设任务，而作为对价补偿，政府往往承诺奖励房开商一定额度的容积率指标。房开商在取得政府奖励的容积率指标后，可以超出原有土地开发强度从事更高开发强度的建设。就这一事实而言，在笔者看来，其本质上体现了国家借助于土地发展权交易这一方式来激励市场上私的主体完成相关行政任务的行政私法原理。具言之，在行政法上，建设保障房来保障低收入群体基本的住房需求，是现代法治政府的基本任务。但因国家财政等方面的限制，在完成这一给付行政的方式上，国家往往将这一本应由自己履行的行政任务委托给市场上私的主体来实施，并对这一私的主体采取相应的激励措施，不仅是给付行政面向现代社会需要进行自我内在结构性升级或转型的体现，更是国家治理现代化背景下，转变政府职能、改革行政管理方式的内在要求。同时，这亦体现了现代行政所追求的正当性和最佳性的二维诉求。学理上，将这一现象视为“新行政法”时代的到来。
就此而言，将立体维度下的土地开发强度变更后的增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，并以土地发展权这一法权的形式来实现城市空间资源的优化配置，进而推动城市治理目标的有效实现，具有强烈的实践诉求。
(二) 规范验证
将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，除具有法理上的正当性诉求外，还能否在我国现行的实定法层面获得明确的规范验证呢? 显然，对这一问题的准确回答，不仅有助于证成土地发展权这一新型财产权的正当性基础，而且亦为这一权利在我国实定法上的“落地生根”提供较为有力的证据支撑。具言之，以形式层面观之，从《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》《城市房地产管理法》《城乡规划法》到《物权法》等法律法规中的地权模式来看，一个基本的特点是: 诸项制度的构造是以平面维度下的土地用途为中心而展开。换言之，围绕不同类型土地用途之变更以及变更后的增值收益归属问题都有着明确的实定法依据。故而，可以说，不同的土地用途构成了不同法权展开样态的考量对象和逻辑前提。然而，与之形成鲜明对比的是，立体维度下的土地开发强度的法权调整模式，并没有受到现行法上的应有重视，而处于明显的阴暗角落和边缘地带，更遑论围绕土地开发强度变更以及变更后增值收益归属之法权调整模式的存在。显然这给待解决的议题带来了相应的挑战和障碍。
针对这一困境，在笔者看来，理性的选择应是立足于问题的实质层面，于方法论上寻求突围，即应遵循解释论的研究范式，借助于文义解释、类推解释、体系解释和目的解释等多种方法，对现行的立法文本进行融贯性解释，方可获得妥切的释明，进而寻求突破。实际上，具有规范效力的法律文本一旦有疑义，即产生出法条不圆满所造成的规范漏洞问题，需要依靠法律解释方法予以填补。
其一，从类推解释角度看，将立体维度下土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，具有实定法依据，并且这亦是对现行法规范漏洞的填补。根据我国《城乡规划法》第 38 条、第 43 条的规定，我国城市土地开发强度受到严格的管制，如需变更，必须向相关行政主管部门办理审批手续后方可进行。而对于在土地开发强度变更的情形下，是否需要调整原土地出让金来解决增值收益的分配问题，现行法对此并没有明确规定。在这一背景下，实定法上的沉默与留白是否意味着土地开发强度的变更无须调整土地出让金呢? 对此，在笔者看来，答案是否定的。
一方面，前已述及，在建设用地使用权出让后，受让人所取得的建设用地使用权乃是受到平面四至和立体开发强度大小所限定的。换言之，特定地块的建设用地使用权人，其所享有的建设用地使用权，无论是面积大小，还是开发强度大小都已由规划部门事先所确定好了。这不仅是物权客体特定性原则的基本要求，而且亦是建设用地使用权价格可计算、可量化的内在要求。因而就此而言，受让人通过有偿方式取得的建设用地使用权，其支付的出让金标准不仅受平面维度下的用地面积大小、用途、区位等因素影响，而且亦受立体维度下的开发强度大小( 即容积率) 等因素影响。因此，受让人在取得特定地块的建设用地使用权后，如果需要变更其面积、用途或者开发强度等内容的话，那么从法理上讲，就需要调整相应的土地出让金标准。
另一方面，土地开发强度的变更，亦即容积率的调整( 主要指的是开发强度或者容积率的提高) ，与土地用途变更( 主要指的是低市场价格用途向高市场价格用途的转变) 类似，在一定的条件下，会产生相应的土地增值收益。针对这一增值收益的分配，如果国家不调整土地出让金，而由建设用地使用权人独占，那么显然这是对国有土地资产收益的侵犯，并且亦与利益平衡原理相悖。是故，基于对我国现行《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第 18 条、《城市房地产管理法》第 18 条等规定的类推解释，在变更立体维度下的土地开发强度时，亦同样需要调整土地使用权出让金。基于此，我国现行《城乡规划法》第 43 条规定，“……城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示……”虽然这一规定并未言明须调整土地出让金，但此处要求规划部门将变更后的规划条件通报土地管理部门，这就意味着调整土地使用权出让金的程序是由土地管理部门来完成。换言之，此规定隐含了土地开发强度变更须调整土地出让金的做法，须借助于类推解释技术方可得以求解。当然，这一解释结果，也就验证了将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容具有了实定法上的规范依据。
其二，从体系解释角度看，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，亦同样具有实定法依据。就实定法文本规范而言，其彼此之间并非毫无关联、杂乱无章，相反，这些看似不同内容的条文相互之间具有内在逻辑上的脉络意义。法理上，从法条的结构观之，存在完全法条和不完全法条之分。二者主要在假定条件、行为模式和法律后果三要件上存在区别，即完全法条具备这三要件; 而不完全法条往往只具备三要件中某一个或者某两个要件。于法律适用层面，完全法条往往无须寻求其他条文的援助，可直接作用于待评价的客观对象; 而对于不完全法条，则需要立足于体系化视角，寻求其他条文的援助、配合和辅助，方可实现假定条件、行为模式和法律效果三要件的统一化，进而为待适用对象提供较为客观、妥当的法律评价。故而，从一定意义上讲，不完全法条的适用过程亦就是体系解释的作业过程。
根据上述对法条结构的分类，不难发现，我国《城乡规划法》第 43 条应为不完全法条，即这一条文并没有明文规定建设用地使用权人变更土地开发强度是否需要调整土地使用权出让金这一重大问题。因而要想获得这一问题的准确答案，须立足于体系解释角度，寻求其他条文的援助。在笔者看来，建设用地使用权人乃是通过出让合同的方式取得的建设用地使用权，尽管目前学理上围绕这一合同的法律性质尚存争议，但不可否认的事实是，建设用地使用权出让合同构成了双方权利义务的载体。故在双方当事人就土地开发强度变更后是否需要调整土地出让金没有约定或者约定不明，以及《城乡规划法》第 43 条亦无明确规定的情况下，可以回到《合同法》层面，遵循合同法理念、原则以及合同变更的相关规定，来平衡双方的权利义务关系。具体而言，土地开发强度的大小乃是建设用地使用权出让合同的重要内容，双方当事人变更合同中事先约定的开发强度，是对合同标的的变更。而这一标的的变更会带来土地增值收益的归属分配问题，如不对变更后的受让人调整土地出让金，而由其独占土地增值收益，显然，这是对合同法公平理念和原则的违反，不利于双方当事人利益的衡平。相反，承认《城乡规划法》第 43 条土地开发强度变更须调整土地出让金的做法，方可真正地体现公平原则，进而达致双方当事人之间的利益平衡目标。同理，这一解释结果，更进一步验证了将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容具有实定法的依据。
其三，从目的解释角度来看，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，亦同样具有实定法上的依据。一般而言，文义解释、体系解释以及类推解释等解释方法，主要是一种事实判断，而目的解释则主要是一种价值判断。就目的解释的方法而言，主要分为目的性扩张解释和目的性限缩解释两种。无论是目的性扩张解释还是目的性限缩解释，都需要法价值层面的支撑，并接受宪法精神、理念以及规范的约束，此即学理上的合宪性解释。
回到我国《城乡规划法》第 43 条的规定上，尽管该条没有明确指出变更土地开发强度须调整土地出让金，并以此来解决土地增值收益分配问题，但该条规定“……城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示……”在笔者看来，此处所提及的“依法变更后的规划条件”，应做目的性扩张解释，即包括在变更土地开发强度情形下，须对原建设用地使用权出让合同约定的土地出让金等事项予以调整。这一扩张性解释，不仅是法公平价值的内在诉求，而且亦能够得到官方公布的立法释义书的支持。根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国城乡规划法释义》( 以下简称《释义》) 对该条的解释来看，变更规划条件应当遵循以下程序: 首先，建设单位必须先向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更规划条件的申请，说明变更规划条件的理由、目的、依据以及内容。其次，有关城乡规划主管部门应当对建设单位的变更规划条件的申请予以审核，看其是否符合控制性详细规划。第三，对不符合控制性详细规划的，不予批准; 对符合控制性详细规划的，有关城乡规划主管部门应当依法批准其变更申请，并及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示，建设单位也应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。第四，土地主管部门应当依据变更后的规划条件与建设单位重新签订国有土地使用权出让合同，需要补缴土地使用权出让金差额的，应当按规定予以补交。显然，在最后一项程序中，由土地主管部门与建设用地使用权人之间重新签订国有土地使用权出让合同，并调整出让金的要求，不仅包括土地用途变更之情形，也包括土地开发强度变更之情形。实际上，从社会效果看，变更土地开发强度，须调整相应的土地出让金，对加强土地利用的后续监管、预防经济的负外部性和国有土地资产增值收益的隐形流失，更好保障城市规划的严肃性也是必不可少的。就此而言，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容具有实定法的依据。
综上述及，借助法解释技术，变更土地开发强度，须调整土地出让金以解决土地增值收益的归属问题具有实定法上的理据。在事实问题规范化的语境下，就这一增值收益的法律属性而言，宜将其定位为土地发展权的内容。当然，这亦就验证了立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属为土地发展权重要内容的规范基础。
(三) 制度建设
围绕立体维度下的土地发展权进行法律制度上的构造，以下三方面内容须认真对待。
其一，在法思想层面，应积极转变观念，重视立体维度下土地开发强度的法权建设。伴随社会经济的迅速发展，土地资源的日益稀缺以及社会技术的不断进步，将立体维度下的土地开发强度视为一项独立的 “物”，并围绕这一客体展开系统性的法权建设，不仅是弥补传统地权配置以用途为中心所导致的不足的需要，而且亦是现代社会土地法权建设所无法回避的重大课题。是故，面对这一趋势和诉求，立法上首先须更新观念，在法思想上作出积极回应。对此，在笔者看来，较为理性的选择是，在继续践行以平面维度下土地用途为中心的地权构造模式的同时，应重视和加强立体维度下的土地开发强度之法权建设。换言之，以立体维度下的土地开发强度为客体，并以此为描摹对象而展开权利的体系化构造，乃是回应现代社会土地法权建设的应然诉求。就本文所探讨的议题而言，将立体维度下的土地开发强度变更之增值收益归属定位为土地发展权的重要内容，并且是现代社会新近发展的结果，乃是回应上述诉求的题中之义。
其二，在法技术层面，参照上文平面维度下的土地发展权法律制度建设的基本做法，将立体维度下的土地发展权亦定位于一项公私交融性质的社会权，并且按照社会本位理念展开具体法律制度上的建设。前文已述，平面维度下的土地用途变更后所产生的增值收益，乃是受多种因素影响的结果。其分配机制践行的是在兼顾国家、集体和个人的基础上按比例分享原则，而非单一私权或者单一公权法律属性下的个人独占或者国家独占。因而将其法律属性定位于公私交融性质的社会权较为妥当。同样如此，立体维度下的土地开发强度变更后所产生的增值收益，亦是受国家的政策、城市的发展战略、城市规划的调整、城市基础设施的建设以及个人的投资等诸多因素影响的结果。这亦就意味着将其法律属性定位于单一的私权或者公权都欠妥当。相反，我们应坚持的正确立场是，将其法律属性定位于社会权，并在此基础上按照社会利益本位的理念展开具体法律制度层面的建设。这不仅尊重各主体在这一增值利益产生上的贡献，积极地回应了各主体的利益诉求，而且亦有助于法律制度激励功能的发挥和实现。
其三，在法规则层面，立足于对实践诉求的积极回应，应建构土地发展权实现的法律保障机制。从实定法来看，受让人所取得的特定地块建设用地使用权，其土地开发强度已为行政机关在行政规划许可中事先设定好，建设用地使用权人只能按照规划设定好的开发强度从事开发建设。但从实践来看，建设用地使用权人所享有的土地开发强度往往会出现四种结果: 一是建设用地使用权人遵守行政规划许可设定的开发强度标准从事开发建设; 二是行政机关出于文物保护、生态环境保护以及其他公共利益的维护和实现等需要，对建设用地使用权人所享有的土地开发强度进行限制，致使建设用地使用权人无法实现其开发建设的目标; 三是非基于国家的限制等原因，建设用地使用权人并没有用完规划许可所赋予的开发强度指标，而是存在一定额度的指标“剩余”现象; 四是建设用地使用权人没有遵守规划许可所赋予的开发强度标准，而是擅自超出原有标准从事更高开发强度的建设。
上述四种情形中，第一种情形体现了当事人自觉遵守规则，实现了制度设计的目标，并且资源亦得到了优化配置，因而是最为理想的结果; 而对于第二种情形，比较法上，通说认为这构成了对财产权的变相征收、管制征收或者“准征收”，须对受到“特别牺牲” 的主体给予公平补偿。但因国家财力有限等原因，在补偿这一问题上往往践行“限制开发权，补偿发展权”的市场交易模式来弥补被管制主体的利益损失，以此实现行政机关与相对人、公权与私权之间的利益平衡目标。显然，这是土地发展权实现的典型保障模式，值得我国法借鉴; 在第三种情形下，土地开发强度指标额度剩余现象的出现，亦就意味着土地资源并没有得到优化的配置。为此，建设用地使用权人能否将其剩余的指标额度通过市场方式进行出售，虽然我国现行实定法对此持禁止的立场，但比较法上，为保障土地发展权价值的最大化实现，允许其在一定条件下的可交易性已是不争的事实。鉴于此，在笔者看来，考量当下我国的现实，宜开禁剩余额度的指标交易。这不仅是市场在土地资源配置中起决定性作用的现实需要，更是优化土地资源的空间配置、最大程度地保障土地发展权价值实现的应有逻辑。当然，开禁这一交易，亦会存在相应的风险。实定法上，理性的做法应是建立相应的风险防范机制而非一味地禁止，譬如，必须维持一定数量的公共空间和绿地面积; 严格遵守基础设施承载力的限度、环境容量许可等限制性条件，等等。
而第四种情形，是典型的违法建设现象。实践中，虽然行政处罚往往成为解决这一违法行为的一贯方式，但并没有从根源上破解这一难题。在笔者看来，回到制度层面，引入市场交易机制，实行行政配置与市场配置相互合作的资源配置机制较为妥当可行。具言之，立法上宜允许此种情形下的建设用地使用权人在一定条件下，可通过市场交易方式购买其他权利人的剩余指标额度，从事更高开发强度的建设。当然，须指出的是，这一做法并非意味着要摒弃我国现行城市土地开发强度践行的单一公法管制方式，而是要在继续践行这一模式的基础上，在一定条件下方可引入市场交易的私法方式。概言之，我国城市土地开发强度管制宜践行公私法合作模式乃是“最不坏”的选择。当然，这一做法亦是土地发展权价值最大化实现的实质要求。
四、土地发展权: 理论研究和制度设计的范式亟须转型
在市场经济迅速发展的当下，土地上的财产权益结构日益多元化。现行的土地财产权和土地管理权之规范结构日益暴露出内在的系统性缺陷。前者因深受身份因素的制约，而呈现出内在的封闭性、保障性和生计性等特征，致使其难以满足土地产权清晰和土地要素市场化两大目标的实现; 而后者因沿袭传统计划经济体制下命令服从式的单一管制模式，掩蔽了对被管制者多元利益诉求的积极回应，而步入了管制失灵的困境。是故，无论是我国现行的土地财产权法律制度还是土地管理权法律制度，均须面向现代社会的需要进行系统性升级与改革，以实现其与市场经济接轨的目标。
鉴于土地发展权在我国现行土地财产权和土地管理权改革中的重要地位，本文以土地发展权为探讨议题，对这一权利的基础性议题——内容，展开了系统性研究。这对推动我国现行土地法律制度的改革和完善意义重大: 一方面，在我国现行实定法层面引入土地发展权，并将其嵌入到我国现行的地权结构形态中，对突破我国现行土地财产权的封闭结构，实现土地产权清晰化和土地要素市场化目标极为必要; 另一方面，作为土地发展权内容的增值收益分配问题，是因土地用途或者开发强度之管制的变更而产生，因而亦同样属于我国土地管理制度改革的重要组成部分。综括之，本文的研究兼有重要的理论和实践意义。
尽管在我国现行实定法层面尚无土地发展权这一新型土地财产权的明确规定，但透视现有文本，不难发现，诸多的制度设计和规范配置的背后，其本质上乃是土地发展权的法权表达。是故，学理上围绕这一新型土地财产权展开了大量的研究，以期冀其能在我国实定法上的顺利落地。
然而，从本文对土地发展权内容的定位来看，现有围绕土地发展权的理论研究，几乎一致地聚集于平面维度下的土地用途变更之增值收益分配层面。客观而言，这一研究范式利弊共存: 一方面，及时回应了当下围绕土地用途变更之增值收益如何分配的若干争议难题，契合了理论研究是对现实诉求积极关照的应有品格; 但另一方面，却忽视了立体维度下的土地开发强度变更之增值收益如何分配这一重大而现实的难题。
也正是现有理论研究践行传统单一的平面化范式，致使实践中围绕立体维度下的土地开发强度变更所引发的诸多纠纷，难以获得妥当的解决。职是之故，本文对土地发展权内容这一基础性议题所作的法理定位，不仅是希冀学界能够在此基础上尽早结束对这一权利之内涵、生成逻辑、法律性质和归属等诸多方面存在的分歧，而且更希望学理上能够及时转变现行单一的研究范式，重视对立体维度下的土地开发强度变更相关法律问题的研究，进而在此基础上，真正地达到从平面和立体二元维度来建构我国土地发展权法律制度体系。至此，本文的研究仅是开始，鉴于篇幅所限，就立体维度下的土地发展权法律制度建构问题，容笔者另文详论，于此不再赘述。
