作者简介：管洪彦(1981—) ,男,山东曹县人，中国人民大学农业与农村发展学院博士后流动站研究人员，山东政法学院民商法学院副教授，主要从事农村集体产权制度、农村土地法律制度方面的研究。
基金项目：国家社科基金项目“农村集体经济组织法人的基本构造与制度表达研究”(项目编号:17BFX109)的阶段性成果。
本文原刊于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期，注释和参考文献已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村集体经济组织法人治理机制的建构与完善是农村集体产权制度改革的关键环节。目前，治理机制存在“政经分离”难以实现，重静态结构、轻动态机制，少数人、内部人控制严重，法人章程形式主义，外部治理不健全等问题。未来立法要建立在突出农村集体经济组织法人治理机制的“特别性”与规范性质复合性的逻辑前提上，并遵循边界清晰、分权制衡、权益保障、等级分解、合理干预等基本原则。建构起农村集体经济组织法人的静态治理结构和动态治理机制、完善其民主决议规则、信息披露和内外部监控制度，确认和保障农村集体经济组织成员权，并切实发挥法人章程在治理机制中的地位和与作用。
关键词：农村集体经济组织法人；治理机制；逻辑前提；基本原则；制度设计
《民法总则》已经确认农村集体经济组织法人为特别法人。但是，从立法层面观察，国家层面立法中尚未建构起系统化的农村集体经济组织法人治理机制的制度体系与规范体系；从学术研究视角观察，对农村集体经济组织法人治理机制方面的专门性研究几近空白。但不容忽视的是，农村集体经济组织法人的治理机制是一个“必须有而且是应尽快得到明确”的问题。而且，“治理的效率取决于治理制度的安排。”完善农村集体经济组织法人治理机制直接影响着农村集体经济组织法人制度的制度绩效，关系到农村集体产权改革目标的实现和农村集体经济的持续发展。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《中央农村集体产权改革意见》）对完善农村集体经济组织治理机制提出了明确要求。在未来制定《农村集体经济组织法》的过程中，农村集体经济组织法人治理机制更是一个不可逾越的核心问题。在国家层面立法缺失的背景下，农村集体经济组织法人治理机制的建构与完善仍然属于立法论范畴，应该在深刻领会中共中央改革精神的基础上，总结我国农村集体产权改革实践中集体经济组织法人治理机制建设的经验与教训，结合法人治理的一般原理和农村集体经济组织法人的“特别性”，对农村集体经济组织法人治理机制的建构与完善展开全面、深入的探讨，以期对有关制度的建构和立法完善有所裨益。
一、农村集体经济组织法人治理机制的本质属性与多元功能
（一）农村集体经济组织法人治理机制的本质属性
在现代法人中，所有权与经营权的分离等造成了法人内部各利益主体的利益争夺，由此产生了“委托-代理”问题，这就造成势必要强化法人内、外部治理问题。实现法人治理有效的目标必须强化法人的治理机制，农村集体经济组织法人也概莫能外。“任何有组织有目的的经济活动都需要有与其相适应的治理。”强化农村集体经济组织法人的治理机制具有多元意义：是农村集体经济组织法人得以成立和有效运转的基础；是实现农村集体经济组织法人权益和集体经济组织成员权益的关键性制度设计，是实现法人内部决策科学化并实现利益相关者利益最大化的制度保障。农村集体经济组织法人的特别法人属性决定了其法人治理机制具有不同于一般营利法人的个性。《民法总则》第99条为农村集体经济组织取得法人地位提供了制度可能。但是，集体经济组织法人的治理机制等方面的具体规则设计仍属空白，未来立法中，建构起符合农村集体经济组织法人“特别性”的治理机制的制度体系与规范体系应是改革的基本方向。首先应该廓清的是，农村集体经济组织法人治理机制不同于其治理结构。农村集体经济组织法人的治理结构是法人治理的基础，其本质上是委托人和代理人之间权力分配与安排的基本模式，更多关注的是法人机关之间的静态权力分配与制衡。而农村集体经济组织法人治理机制是通过一套正式的或非正式的、内部的或外部的制度、机制来协调法人与利益相关者之间的关系，并实现法人利益相关者利益的制度安排。农村集体经济组织法人治理机制的外延远比治理结构要广泛的多：治理机制不仅关注法人机关之间的权力分配，更关注权力运行以及均衡机制的设计；治理机制不仅关注法人关系的协调，而且关注法人利益相关者的利益；治理机制所依据的规范更加多元化，不仅有正式的立法和章程，还有一些非正式的其他社会规范，如管理规约等自治性规定等。因此，两者关系可以界定为：农村集体经济组织法人的治理机制包括治理结构，治理结构的架构是实现其良好运转的基础，但仅有治理机构难以实现治理机制的实现和优化。《中央农村集体产权改革意见》中强调改革后的农村集体经济组织要完善治理机制，而不是仅仅强调要完善治理结构，这说明我国有关政策文件制定过程中已经充分认识到农村集体经济组织法人治理机制不同于其治理结构。在立法建构农村集体经济组织法人法律规范体系过程中也应该充分认识到治理机制与治理结构的关系，以便对农村集体经济组织法人治理机制进行更加开阔的制度设计。
（二）农村集体经济组织法人治理机制的多元功能
建立农村集体经济组织是我国正在进行的农村集体产权改革的重要步骤，但是改革绝不能止于建立起抽象的、静态的组织体，还要继续完善其具体的、动态的治理机制，实现法人治理科学、规范、有序的目标。完善农村集体经济组织法人治理机制具有实现“政经分离”提升农村基层社会治理、促进农村集体经济繁荣与发展、保障农村集体经济组织及其成员权利等多元功能。
1.实现“政经分离”提升农村基层社会治理的功能。提升农村基层社会治理，科学的组织设计是基础。受到历史和现实等多种复杂因素影响，目前农村集体经济组织和基层群众性自治组织的治理职能边界不清，以致影响了其治理绩效。完善农村集体经济组织法人治理机制的首先必须廓清其与村民自治组织之间的关系。上世纪八十年代初期，“政社合一”的人民公社制度终结后，我国农村基层社会的管理体制发生了巨大变化，“政社合一”的“人民公社-生产大队-生产队”的三级管理体制分别由“乡镇人民政府-村-村民小组”逐渐取代。但是，由于发展不平衡等原因，我国多数地区仍未建立起独立于村民自治组织的农村集体经济组织，村民自治组织和农村集体经济组织之间的关系尚未厘清，即“政经不分”。显然，这不利于实现乡村振兴中的治理有效目标的实现。完善农村集体经济组织法人治理机制，需要把农村集体经济组织法人打造成为具有独立的市场经济主体地位，且静态治理结构齐全、动态治理机制健全的特别法人。并在此基础上厘清农村集体经济组织和村民自治组织之间的关系，逐步剥离出本应有村民自治组织承担的政治、社会职能，实现“政经分离”。并确保两者在基层党组织的领导下进一步完善其运行机制。据此，农村基层社会治理中三个核心主体之间关系将会更加清晰。故完善农村集体经济组织法人治理机制具有实现“政经分离”提升农村基层社会治理的功能。
2.促进农村集体经济繁荣与发展的功能。我国的农村集体经济是农民集体成员利用集体所有的土地等各种资源要素，通过合作与联合实现共同发展的经济形态，它是社会主义公有制经济的重要形式。农村集体经济组织法人是各类农民集体享有的集体资产的组织载体，是各类农村集体资产产权的代表行使主体，是有中国特色的特别法人类型，实践中多以经济合作社、股份经济合作社、社区型股份合作社等形式出现。相较于我国农村的其他经济组织体，农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员以及促进农村集体经济繁荣与发展方面具有其制度优势，是全面深化农村集体产权改革，实现乡村振兴战略中应该大力发展的重要经济组织类型。但是，从历史视角观察，农村集体经济组织法人治理机制的不健全导致其集体组织功能的近乎丧失，这也是《民法总则》明确集体经济组织法人地位的根本原因。完善农村集体经济组织法人治理机制是建构我国农村集体经济治理体系的重要组成部分，农村集体经济组织法人可以凭借其特别法人地位和科学治理机制，实现对各类集体资产进行管理，对集体资源进行开发利用，为集体经济组织成员提供各类服务，实现小农户和现代农业的有机衔接，从而更加便捷地与其他市场经济主体开展各种形式的合作经营，实现促进农村集体经济繁荣与发展，推进乡村振兴战略实施的目标。
3.保障农村集体经济组织权益及其成员权益的功能。繁荣农村集体经济，实现农村集体经济组织的权益和集体经济组织成员权益是完善集体经济组织法人治理机制的重要功能。首先，农村集体经济组织是有中国特色的经济组织，是繁荣发展农村集体经济、实现集体经济组织成员权利的组织基础。农村集体经济组织经济功能的发挥，要求必须完善其治理机制，形成科学的治理体系。完善农村集体经济组织的治理机制，有利于农村集体经济组织独立市场主体地位的塑造，建构更加健全的集体经济治理体系，全面深入地推进集体产权制度改革；有利于明晰各类集体资产的权属，真正落实和保障集体资产的所有权，促进集体资产的保值增值的目的，实现在激活主体的同时激活要素的目标；有利于加强集体资产的财务管理，实现集体资产管理的信息公开，防止集体资产的流失，减少各种类型的“微腐败”。其次，有利于实现和维护农村集体经济组织成员权益。农村集体经济组织法人与集体经济组织成员之间的关系密切。没有农村集体经济组织法人，集体经济组织成员的权益将失去组织依靠。集体经济组织成员是农村集体经济组织法人的成员，集体经济组织成员通过行使集体经济组织成员权落实其享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等各种财产性权利，以及集体成员民主决策权、民主监督权、知情权等各种民主管理权利。特别是在农村集体资产股份合作制改革之后，农村集体经营性资产将以股份或者份额形式量化到本集体经济组织的成员，成员对集体资产股份享有的股份权能将更加丰富，集体经济组织成员权益将更容易得到实现。建构农村集体经济组织法人的治理结构、制定集体经济组织法人章程、完善集体经济组织成员民主决策机制，将有利于集体经济组织成员享有的知情权、参与权、表达权、监督权等民主管理权益的实现，最终实现中共中央文件中明确的“形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”的改革目标。
总之，农村集体经济组织法人治理机制是农村集体经济组织法人有序运转并实现改革目标的基础性制度设计，它对于激发农村集体经济组织的活力，丰富农村集体经济的实现形式，实现农村集体经济的目标，保障农村集体经济组织成员权益，推进农村集体产权制度改革目标的实现乃至实现乡村振兴战略的宏伟目标均具有积极意义。这些充分说明，我国应当进一步加强农村集体经济组织治理机制方面的立法，以便为改革和发展提供法律制度保障。
二、农村集体经济组织法人治理机制的立法和运行现状
（一）农村集体经济组织法人治理机制的立法现状与政策趋势
首先，农村集体经济组织法人治理机制方面的国家层面立法存在缺失。在《民法总则》颁布之前，《宪法》《物权法》《农业法》《土地管理法》等立法文本中均多次反复使用农村集体经济组织这一概念，但对其内涵、外延、地位等均无明晰界定，甚至存在诸多抵牾。虽然《民法总则》第99条确立了农村集体经济组织法人的地位，但是，该条仅具有宣示性价值，并没有解决农村集体经济组织法人的组织形态、产权制度、集体成员资格与成员权、法人治理结构、设立与变动、利益分配与责任承担等法人基本制度构造问题。其次，地方层面立法对农村集体经济组织法人治理机制已有广泛的实践探索，主要体现为：一种是浙江省、广东省、湖北省等省的地方性专门立法。例如，《浙江省村经济合作社组织条例》对农村集体经济组织的内涵、外延、章程、职责、社员的界定与权利义务、内部组织结构设置及权限划分、财务管理制度等均进行了较为详细的规定。《广东省农村集体经济组织管理规定》对农村集体经济组织的内涵、外延、权利义务以及职责、章程、机构设置及权限、财务管理以及审计制度等进行了较为概括的规定。《湖北省农村集体经济组织管理办法》对农村集体经济组织的内涵、社员资格以及权利义务、组织机构及职权划分等做了规定。另一种是地方性集体资产管理文件中对农村集体经济组织治理机制的有关规定。为了加强农村集体经济组织的资产管理，全国多数省、市、自治区制定了农村集体资产管理或审计方面的地方性立法文件，其中多数对农村集体经济组织的治理机制进行了规范。例如，《上海市农村集体资产监督管理条例》（2018年4月1日施行）中指出“要建立健全民主管理的治理机制”，并设专章对农村集体经济组织的组织机构进行了规定；《浙江省农村集体资产管理条例》对村集体经济组织及其成员的权利和义务、组织机构及权限划分、集体经济组织的资产归属制度、资产运营制度、财务管理制度、产权交易制度、审计监督制度、法律保障等进行了规定，这实际上建构起了兼具内部治理和外部治理、静态治理和动态治理的农村集体经济组织法人治理机制。其他省、市、自治区的地方性立法和文件中也有类似规定。总之，在国家层面有关立法缺失的背景下，鉴于大力发展农村集体经济、实现集体经济组织和保障集体经济组织成员权益的客观需要，地方性立法已经对农村集体经济法人治理机制进行了积极探索，这为国家层面制定统一的《农村集体经济组织法》提供了地方实践经验。但是，不容忽视的是，地方性立法也存在立法层次低、地区差距大、发展不平衡等弊端。
与国家层面立法缺失形成明显对比的是，中共中央国务院的政策文件中已经对农村集体经济组织法人治理机制的完善提出了更为清晰政策要求和宏观设计。《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年中央一号文件）中指出要“提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济”，这实际上要求从资产管理运行水平的角度完善农村集体经济组织的治理机制。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015年中央一号文件）明确提出要“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”，这意味着要从立法的角度提升农村集体经济组织的治理机制。《深化农村改革综合性实施方案》（2015年11月2日）明晰了农村集体经济组织与村民自治组织的紧密关系以及二者在我国乡村治理中的基础性地位。《中共中央国务院关于完善产权保护制度 依法保护产权的意见》（2016年11月4日）提出，要通过建立健全集体经济组织的各类财产管理制度，实现集体经济组织治理机制的优化，既做到防止“少数人侵占、处置”、又防止“外部人侵吞和非法控制”。《中央农村集体产权改革意见》（2016年12月26日）对完善农村集体经济组织的治理机制进行了更为清晰、更为全面的政策表述，强调要“明确农村集体经济组织市场主体地位”，这表明要按照市场经济的要求把农村集体经济组织打造成独立市场经济主体。《意见》还明确了农村集体经济组织的名称、性质、地位、功能以及与相关组织的关系等，特别是清晰地提出“改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控”。该《意见》对完善农村集体经济组织法人治理机制以及建构农村集体经济组织法人基本构造体系的政策设计，必将为未来立法中农村集体经济组织法人治理机制的立法建构提供宏观政策指引。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年中央一号文件）提出要“维护农村集体经济组织特别法人的地位和权利”“发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用”“防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产”“研究制定农村集体经济组织法”等。这意味着农村集体经济组织法人治理机制的完善要依法优化和完善。可见，虽然农村集体经济组织法人治理机制的国家层面立法存在缺失，但地方性立法中却进行了积极实践探索，这为未来农村集体经济组织的统一立法奠定了实践根基。而且中央、国务院颁布的一系列农村集体产权改革文件为农村集体集体经济组织法人治理机制的完善提出了更明确的政策要求，这必将促进有关立法具有积极意义。
（二）农村集体经济组织法人治理机制的运行现状
从上世纪90年代开始，北京、广东、浙江、上海、江苏等省、市已经进行了广泛的农村集体产权制度改革探索，并已经取得了阶段性成绩。但是，从实际运行情况观察，作为农村集体产权制度改革重要内容的农村集体经济组织法人治理机制，即便是在上述改革先行地区还存在明显问题。其一，“政经分离”远未实现。农村集体产权改革的一个核心目标就是要实现“政经分离”“政企分离”，建构完善的农村集体经济组织法人的治理机制。但是从实践来看，这一目标远未实现。甚至有些地方鼓励村党支部书记担任合作社社长。如曾有一段时期，浙江省90%以上的经济合作社社长由党支部书记兼任。很多地方实行人员交叉任职、职能分开的“半政社分离”模式，如贵州省湄潭县；个别地方实行“政社分离”，如江苏省吴中区和云南省大理市天井办事处下辖的6个村(社)。股份合作社“政企合一”的本质没有变化，产权改革过程中，村干部大多也在股份合作社任职。这使得股份合作社的管理仍然是行政化的，没有实现“政经分离”的改革目标。可见，实现“政经分离”的目标绝非易事。其二，重静态结构、轻动态机制，少数人控制、内部人控制问题严重。农村集体经济组织法人治理机制是一个由静态治理结构和动态治理机制构成的整体，地方实践探索中多偏重于静态治理结构的架构，对于动态治理机制的设计却远非健全。甚至有学者指出，上世纪八十年代以来，农村集体经济组织的建设日益瓦解，组织机构几乎不存在，造成其“有名无实”，其职能基本上被村民自治组织替代。从实际运作来看，民主决策、民主管理和民主监督等问题依然突出。例如，在实际运作中更像家族式企业，强调“内部提拔、政府任命”，距离真正实现“产权清晰、责权明确、运行规范、管理科学”的现代企业管理模式，还有很大距离。“现有治理结构难以规避内部人控制问题。持有股份的集体成员对集体资产状况掌握的信息有限，村干部在集体资产经营和处置中权力过大，‘小官巨贪’现象较为普遍。”此外，从我国农村集体经济组织治理机制的现状来看，股东带有强烈的地域性和封闭性，管理层也很封闭。非本集体经济组织成员很难参与到新型农村集体经济组织的经营管理，参与董事会和监事会更不可能，从而导致少数人控制、内部人控制问题依旧严重。其三，法人章程形式主义严重，没有显示出特别性。农村集体经济组织法人章程是法人治理的核心依据之一，在治理中发挥着重要作用。但是，从实际情况观察，多数农村集体经济章程要么是千篇一律抄袭示范文本，要么粗制滥造，在实际法人治理中并不能真正发挥作用。作为特别法人，农村集体经济组织法人的规则设计理应反映出其“特别性”。但是，早期改革探索中把农村集体经济组织法人的实现形式定位于公司等营利性法人，结果导致集体经济组织法人的税赋过重，影响了集体经济组织的发展。其四，外部治理机制不健全。如上文所述，农村集体经济组织法人治理机制是一个较治理结构广泛的概念，治理机制的实现需要建立在静态治理结构之上，但治理机制的实现更需要注重动态治理机制的建构与外部治理机制的完善。从前期的改革实践看，虽然不少地方性立法中有外部治理的有关规则，但落实情况堪忧，如信息披露制度仅限于宣誓性的规则，缺乏配套的保障机制和责任设计，相关主管部门的监管和引导机制缺乏落实机制等。
三、农村集体经济组织法人治理机制立法的逻辑前提和基本原则
（一）农村集体经济组织法人治理机制立法建构的逻辑前提
1.农村集体经济组织法人治理机制的立法建构需要突出其“特别性”。农村集体经济组织法人治理属于集体所有制背景下的经济组织治理的范畴，其具有不同于一般营利性法人的“特别性”。“集体所有制的治理结构中更容易出现一系列内生的委托—代理难题，而且又无法通过社区外的竞争性市场来予以解决。”从立法上建构和完善农村集体经济组织法人治理机制，需要以反映农村集体经济组织法人治理机制的“特别性”为逻辑前提。作为特别法人，农村集体经济组织法人的治理机制具有不同于营利法人、村民自治组织法人等法人类型的特点，充分把握农村集体经济组织法人治理机制的“特别性”是完善其法人治理机制的逻辑出发点，并切实反映其“特别性”。“对农村集体经济组织的考察，应从其本身的逻辑出发。”具体而言，农村集体经济组织法人治理机制的“特别性”主要体现在：其一，治理主体方面。农村集体经济组织法人的治理主体是以特定村社为单位的集体经济组织成员以及相关利益主体，范围非常广泛。“由所有权、承包权、经营权和收益权相叠加形成的产权共同体，是集体经济得以有效实现的重要产权基础。”治理主体除了集体经济组织成员外，还包括村民自治组织、合作经济组织、基层党组织、有关政府机关等利害关系人，从更广泛的意义上讲，甚至还包括市场中的其他有关主体。显然，农村集体经济组织法人治理的主体不同于股份制公司，也不同于基本上以户籍为区别标准的村民自治组织法人。其二，治理结构的特别性。农村集体经济组织法人的治理结构虽然也基本上贯彻“意思形成机关、意思执行机关和意思监督机关”的“分权制衡”思想，但在具体结构设计方面明显不同于股份公司法人，也不同于《村民委员会组织法》等确定的村民自治组织法人的治理结构(后文详述)。其三，表决机制方面。在集体经济组织法人中贯彻的则是“一人一票”的“平均主义”原则，这是农民集体所有制的必然要求。但是在公司法人内部，表决机制贯彻的是“资本主义”原则，即按照每个股东所持股权比例或者股份数额进行表决。其四,治理功能的特别性。农村集体经济组织法人治理功能主要是完成土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等一系列集体资产经营管理服务方面的经济性事务，并在此基础上实现集体经济的发展和集体成员权益的实现。这与公司法人等营利性法人以及村级党组织、村民自治组织的治理功能截然不同。
2.农村集体经济组织法人治理机制规范性质的复合性。法律规范属性的识别和设计是立法过程的重要任务，集体经济组织法人治理机制规范的设计当然也概莫能外。一方面，从形式上观察，农村集体经济组织法人治理机制的规范主要通过制定法和法人章程实现，其中制定法规范具有相当的强制性，法人章程规范则有较强的任意性。因此，农村集体经济组织法人治理机制的规范兼具强行性法和自治性规范的复合属性。另一方面，从内容上观察，农村集体经济组织法人治理机制的规范则兼具组织法和行为法的双重色彩。农村集体经济组织法人治理机制的建构包括组织形式、法律地位、机构设置与权限划分、成立、变更、合并、解散等，这些内容具有组织法属性。但是，农村集体经济组织法人的治理机制包括其治理结构，但不限于其治理结构，还包括农村集体经济组织法人及其社员权利的得丧变更以及行使机制、对外交易行为的规则、决议行为的规则等，这些规范则属于行为法范畴。因此，在对农村集体经济组织法人治理机制进行规范建构时,不要被“农村集体经济组织”的表述所迷惑，认为只要是“组织规范”，本质上就是“组织法”。事实上，组织法和行为法的界限从来都非泾渭分明。作为最为正统的组织法之一的公司法实际上也经历了“主要是公司组织法到公司行为法”的转变。确立一个组织的主体地位主要取决于立法者的选择。但是，更为复杂、更为重要的是行为法的设计。这就要求在对农村集体经济组织法人治理机制的规范设计中要充分认识到其规范的复合属性，并按照规范内容不同配置以相应规则体系。
（二）农村集体经济组织法人治理机制立法建构的基本原则
1.边界清晰原则。边界清晰原则旨在明晰集体经济组织法人治理机制与其他主体治理机制的界限，防止其他主体构成对农村集体经济组织法人治理的不当干预。我国乡村治理中存在基层党组织、农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人、城镇农村的合作经济组织法人等主体，每个主体都有其不同治理机制。从目前集体经济组织运行的实践来看，改制后村党支部、农村集体经济组织与村民自治组织职能交叉，未能做到各司其职、各负其责，远未达到改革的预期效果。因此，“应积极创造条件，加快推进改制后农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的分离。”要健全农村集体经济组织法人的运行机制，理顺集体经济组织与其他基层组织的边界关系，从成员权利、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策等方面推进“政经分离”改革。总之，边界清晰原则要求区分不同主体治理机制之间的关系，实现不同主体治理机制的边界清晰。
2.分权制衡原则。农村集体经济组织法人治理的有效实现需要借助于复杂的构造体系。首先，要做好集体经济组织法人内部机构的设计及其权限划分。科学的法人机关设计是法人有效治理的基础，这本质上属于法人的内部治理机制和静态治理机制，性质上属于组织法范畴。现代法人的治理结构一般建立在“决策机关-执行机关-监督机关”的架构之上，农村集体经济组织法人仍应该遵循这一基本原则。在架设法人组织结构的基础上，还应该明晰农村集体经济组织法人内部权力机构、执行建构和监督机构之间的权责关系。其次，要形成各法人机关之间的权力制约关系，实现分权制衡的效果。此外，为实现治理有效的目标，还需要对决策机关、执行机关、监督机关三个机关之间的权力运行规则进行设计，以形成既履行各自职责，又避免权力滥用，三权之间分权制衡的良好运转状态。
3.权益保障原则。建构和完善农村集体经济组织法人治理机制的根本目标是要保障集体经济组织成员权利的实现，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。农村集体经济组织成员权利，：一方面包括农村集体经济组织成员参与集体事务管理的共益权（包括选举权与被选举权、民主决策权、知情权等），该类权利的目标是通过集体经济组织成员参与集体事务管理实现组织内部的民主管理。另一方面包括集体经济组织成员分享集体经济组织提供的财产权益的自益权（如承包集体土地的权利、分配宅基地的权利、集体收益分配权和集体福利分配权等），该类权利的目标是“通过明确集体经济组织和集体经济组织成员的财产关系，建立起以产权联结为纽带、成员共享发展成果、激励成员齐心协力共同发展集体经济的长效机制”。自益权和共益权的行使与实现密切相关，虽然共益权直接实现的是集体经济组织成员的民主管理权利，事实上最终要影响到财产权利的实现。贯彻权益保障原则是农村集体经济组织法人治理机制的根本目标所决定的，既是实现农村集体经济组织法人自身权益的需要，也是形成有效维护集体经济组织成员权利治理体系的需要。
4.等级分解原则。任何组织内部都不乏侥幸投机的机会主义者。在农村集体经济组织法人治理实践中也存在机会主义行为，如集体经济组织成员可能存在偷懒的机会主义行为、法人的管理者有可能滥用代理权损害法人及其成员权益、代表人有可能会滥用代表权限、内部管理人员过度控制问题、集体经济组织民主决策中可能存在运用多数决规则损害少数人利益的行为等。“现阶段农村集体经济组织必然面临信息不对称、道德风险等市场缺陷。”如果规则的设计者对此类行为不加以防范必然降低组织的治理效率。等级分解原则是旨在预防道德风险和机会主义行为的基本规则，是法人治理机制设计中不可或缺的基本原则。等级分解原则，是指使组织的内部机构安排能够克服各当事人的机会主义行为，就是对组织中的决策权和相应的责任进行分解，并落实到每个便于操作的基层单位，从而有助于防止“道德风险”，进一步节约交易费用。在农村集体经济组织法人治理机制建构中贯彻等级分解原则，要求既要做到激励机制的设计，也要做好约束机制的设计；既要充分预见到各类主体的机会主义行为，又要配置以相关的预防机制，以最终实现法人治理有效的价值目标。
5.合理干预原则。私法自治原则在组织法中仍然有其适用空间，农村集体经济组织法人治理机制的建构同样应该尊重农民的主体地位，让农村集体经济组织成员按照自己的意志制定法人章程，在意思自治的基础上形成法人决策。但是，相较于市场上的其他主体，目前农村集体经济组织的市场竞争能力和经营能力相对较弱，其组织机构搭建、章程拟定、股份份额流转、收益分配等制度的构建，都需要接受党组织、政府的指导、协调和监督。合理干预原则旨在实现政府干预和法人自治的平衡，属于农村集体经济组织法人外部治理机制的范畴。坚持合理干预原则，其核心要旨是把握好干预的“度”，目标是处理好集体经济组织成员自治和政府合理干预之间的平衡，防止干预成为侵害集体经济组织成员意志的“家长主义”干预。
四、农村集体经济组织法人治理机制立法建构的具体设计
（一）建构静态治理结构和动态治理机制
首先，做好农村集体经济组织法人内部治理结构的静态设计。静态治理结构的设计和架构是动态治理的基础。“实证法或基于维护交易安全的考虑，或旨在规范法人的行为，甚或为了加强管制，常对法人的必设机关作出强制要求。”为实现农村集体经济组织法人的治理目标，亦应首先架构其静态的法人治理结构，即从静态上建构起独立于村民自治机构的以“权力机构-执行机构-监督机构”为框架的组织机构。从地方立法和改革实践观察，也多采取该种架构模式，但其称谓略有不同。如《广东省农村集体经济组织管理规定》中设置成员大会（权力机构）、社委会或者理事会（执行机构）、民主理财监督小组或者监事会（监督机构）；《上海市农村集体资产监督管理条例》中规定设置成员大会、理事会、监事会；《江苏省农村集体资产管理条例》中规定农村集体经济组织的组织机构由成员大会或者成员代表大会、理事会、监事会组成。惟需注意的是，农村集体经济组织法人内部治理结构的设计要考虑到农村集体经济组织法人治理机制的特别性和效率性。如考虑到农村社区仍然属于具有相当封闭性的熟人社会，股东之间、股东和管理层间都彼此熟悉，可以考虑监事会作为非必设机关，其内部监督作用可以由股东在日常劳动活动中予以发挥，并向董事会提出要求改正。如《湖北省农村集体经济组织管理办法》中规定仅设置社员代表大会（权力机构）、管理委员会（执行机构），而没有设置专门的监督机关。集体经济组织法人静态治理结构的架设还需要对各机构的组成人员的来源、人数、任期、职责权限等进行具体的规范设计。其次，做好集体经济组织法人动态治理机制的设计。建构起法人静态治理结构尚不足以实现集体经济组织法人的良好治理，还必须强化动态治理机制的设计。动态治理机制设计的核心在于建构起兼具科学性、效率性和可操作性的运行规则。动态治理机制的设计应该围绕成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会的召开方式、召开时限、召集方式、表决依据、表决方式、表决规则、记录制度等进行。从目前地方立法实践观察，多数地方存在重视静态治理结构配置，而轻视动态治理机制设计的缺陷，影响了集体经济组织法人的治理效果。激励和约束机制的设计是农村集体经济组织动态治理机制建构的重要组成部分。一方面，要做好激励机制的设计。目前农村集体资产闲置成为集体经济的常态，“集体”缺乏成长的内生动力，农村集体经济组织的资产处置能力、资源整合能力、市场参与意识都明显不足。为此，应该“探索推行股权激励、聘请职业经理人等有效办法，提高集体经济组织的凝聚力、带动力和市场竞争力。”包括集体经济组织法人的普通员工、基层干部、中层干部、工程技术人员、高级管理人员等在内的人员，都应该列入受激励主体的范围。从长期来看，作为农村集体经济组织法人的职工，无论是否具有本集体经济组织成员身份，待遇上应该都平等对待。同时，应该广泛采取薪酬激励、福利激励、荣誉激励、股权激励等多种激励机制刺激集体经济组织法人的发展活力。另一方面，做好约束机制的设计。要通过立法和章程方式有序规范集体经济组织法人法定代表人的权限。对于法定代表人的违法行为且对法人造成损失的，还要建立起对内责任追究制度。
（二）确认和保障农村集体经济组织成员权
农村集体经济组织成员权是完善集体经济组织法人治理机制重要制度设计之一。目前，集体所有权一直存在“名存实亡”“无名无实”之弊端，而集体经济组织成员权则是支持集体所有权实体性的要素，缺乏成员权的农村集体经济组织只能沦为独裁者的专制工具或公权力的附庸。确认和保障农村集体经济组织成员权是集体经济组织法人治理机制的建构与完善的核心步骤，有助于形成“权利制约权力”的制度效果。具体而言：其一，做好农村集体经济组织成员身份认定的规则设计。集体经济组织成员身份认定是农村集体产权改革中的核心环节之一，该环节涉及面广、问题复杂、历史遗留问题多，属于农村集体产权改革过程中容易激发社会矛盾的关键环节。目前，中共中央政策文件已经为农村集体经济组织成员身份确认提供了宏观政策指引，但目前缺乏明确的可操作性规范。因此，需要各地根据中央改革精神、结合各地的地方性法规和实际情况，制定集体经济组织成员身份认定的一般原则、基本规则和特别规则，采取民主议定、村规民约、法人章程等多种方式做好集体经济组织成员身份认定工作。其二，做好股权设置和股权管理规则的设计。股权设置和股权管理规则也是治理机制建构和完善的重要步骤，直接决定着集体经济组织法人治理的效率。根据中央有关文件的精神，在农村集体产权改革中，对集体资产股权的设置“应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。将集体股的设置交由民主议定，主要是因为集体股会造成产权主体的不清晰。至于成员股的具体设计则比较灵活。这体现了集体资产股权的地域性、封闭性特点，虽然与产权的一般属性有冲突，但这也恰恰反映了集体资产股权设置的特点，反映了其特别性。其三，确认和保障农村集体经济组织成员权体系。已如上文所述，应该结合农村集体经济组织成员权的特别性，建构起以自益权与共益权为基本类型的集体经济组织成员权体系。除此以外，在集体产权改革进行和完成的地区，还要结合中央有关农村集体产权制度改革文件要求做好集体经济成员的集体资产股份权能的有关制度设计。其四，做好农村集体经济组织成员权利的行使机制与保障机制的设计。农村集体经济组织成员权的权利体系颇为复杂，集体资产股份改革后更是如此。各种具体成员权类型各有其行使规则，如集体收益分配权和民主决策权的规则具有明显不同，故应该根据其个性和内容展开有针对性的设计。集体经济组织成员权的保障机制的建构，核心在于司法保障机制，其中最为核心的是完善其成员诉权制度，除了一般民事诉讼制度外，难点在于建构符合其特性的集体经济组织成员撤销诉讼和派生诉讼制度。总之，在农村集体产权改革过程中，确认和保障集体经济组织成员权利是完善农村集体经济组织法人治理机制的核心步骤，而农村集体经济组织法人治理机制的建构与完善必将进一步促进集体经济组织成员权的实现和保障。
（三）建构起完善的民主决议规则
农村集体经济组织法人的民主决议机制具有法人治理机制的共性特征，作为特别法人，其民主决议机制也有其特别性。就共性而言，农村集体经济组织法人意志的形成与实现需要借助于民主决议方式实现，民法中决议行为的一般规则，如决议行为的形成、效力以及瑕疵矫正规则等，亦适用于集体经济组织法人中的民主决议行为。“一个团体或组织需要通过其内部的决策机制来实现其意思能力。民事主体立法在具体规则设计方面也应因主体内部的意思形成机制等权力分配或程式的不同而有所区别。”农村集体经济组织法人治理中的民主决议规则有其特别性，为实现集体经济组织成员的民主管理，防止少数人控制，集体经济组织成员民主决策普遍实行“一户一票”或者“一人一票”制度，在集体经济组织内部民主决策时奉行的是平等主义原则，这不同于股份公司法人中的“一股一票”、资本多数决原则。基于农村社会特殊的地域结构、血缘结构等因素的影响和制约，集体经济组织内部的民主决策更容易受到不正当因素的影响，因此农村集体经济组织法人内部的治理问题远比公司法人中更为复杂。农村集体经济组织法人民主决议的基本规则应该是“多数人决定”。但是，农村集体经济组织的地域性、封闭性等特征导致其民主决策中更容易出现“多数人暴政”“少数人控制”和外部干预等民主异化的情形。针对农村集体经济组织内部的民主异化现象应进行有针对性的制度设计，具体而言：应该建构起符合农村集体经济组织法人特别性的民主决策机制；完善农村集体经济组织民主决议的技术性规则；“多数决”规则应该“有所为”，也应该“有所不为”；应该建构起民主决议行为的司法审查机制；特别应该建立和完善防止“多数决”侵害少数人权利的规则设计。
（四）建构信息披露和内外部监控制度
强化农村集体经济组织法人的信息披露机制和内外部监控制度旨在通过强化其外部治理机制实现促进法人治理有效的目标。首先，应该建立、健全农村集体经济组织法人的信息披露机制。集体经济组织成员的知情权、监督权固然可以通过“权利制约权力”的倒逼机制从一定程度上实现集体经济组织财务等集体事务的透明。但是，更有威慑力的是应该从立法上让集体经济组织法人负有主动信息披露的义务，从立法上或者管理规范上列明信息披露的内容清单，要求集体经济组织法人保证真实、准确、及时、完整地主动披露与其有关并影响集体经济组织成员和其他利害关系人的治理结构情况、经营状况、财务状况等。而且，当违反信息披露义务时，应该承担相应的法律责任。目前，农业部、监察部制定有《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发〔2011〕13号印发），但该部委规章针对的是集体经济组织财务公开制度。不少省、市、自治区也制定有各自的财务公开方面的地方性法规，如《江苏省农村集体资产管理条例》（2018年5月）就对集体经济组织的信息披露制度进行了全面制度设计。为了更好地完善其法人治理机制，保障集体经济组织法人成员权的切实实现，未来立法中应该建构起专门性的、系统化的农村集体经济组织法人信息披露制度，对披露义务主体、披露内容、披露形式、披露时间、违反披露义务的责任等进行系统化的规定。其次，应该建构起完善的内、外部监控制度。在内部监控方面，农村集体产权改革后的集体经济组织法人普遍建立了监事会、财务监督小组、财务监督委员会等机构设计。完善内部监督机制，还要加强对监督机构本身的监督，以在源头上提升集体经济组织法人治理的透明度和民主参与度，如加强和完善监事会选举制度，严格遵循选举规则，保障监事会能够独立行使其审计、监督职能。健全内部监督机制，还要实行民主监督与专业监督的有机结合，特别是应该引进会计师事务所等中介机构的专业监督。在外部监督方面，农村集体经济组织法人应该设立独立的会计账册，农经部门以及基层政府有权定期对其经营状况、财务状况等进行外部监督。从发达地区农村集体产权制度改革的实践情况来看，不少地区都制定了专门的审计监督制度。此外，为了更好地完善农村集体经济组织法人的外部治理机制，还应该积极采纳互联网等媒体监督手段建构起立体化的外部治理的技术体系与制度体系。
（五）切实发挥法人章程的地位和作用
农村集体经济组织法人章程是完善其治理机制的重要制度设计，在集体经济组织法人治理过程中起到“法人宪章”的作用，法人章程体现了社团自治原则，是私法自治原则在法人制度中的反映，具有弥补成文法不足以及缓和法人组织法强行性之弊端之功能。有学者指出，应研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立“三会”治理结构以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。从实践来看，各地普遍重视农村集体经济组织法人章程的制定和设计，如上海市松江区分别制定了相关的示范章程以及附带性议事规则，包括镇农村集体经济联合社章程、村集体经济合作社章程、社员代表会议议事规则、理事会议事规则、监事会议事规则等。在农村集体经济组织法人治理机制立法过程中，要切实发挥法人章程的地位和作用：首先，在《农村集体经济组织法》制定过程中，要将法人章程作为农村集体经济组织法人成立的必备要件。要借鉴营利法人等成熟法人制度的经验，结合集体经济组织法人的特别性，建构起包括集体经济组织法人章程的地位、制定、修改、记载事项、效力、置备、违法救济等系统化的法人章程规则。其次，在目前农村集体经济组织法人治理机制方面缺乏国家层面立法的背景下，更应该强化法人章程的地位和作用，特别是有关政府机关应该充分发挥其引导职能，做好《农村集体经济组织法人示范章程》的制定工作。如有学者建议由国家农业部门出台《农村社区股份合作社示范章程（草案）》，引导各地社区股份合作社按照示范章程（草案）来组建。这一方案颇具可行性。惟应注意的是，基层政府在指导帮助村组制定集体经济组织法人章程时，应该坚持前文所述的“合理干预原则”，防止过度干预而损及集体经济组织成员之自治权利。
编辑审定：曹益凤
