摘要：税费改革之后龙村出现了新一轮土地抛荒现象，抛开关于土地抛荒原因层面的农田水利设施的老化，城镇化战略的推进，农村基础设施建设的滞后等陈旧论调不说，这里至少有两个新因素我们要着重考察：村民的土地权属观念在土地二轮延包尤其是税费改革之后发生了重大的变化，由此导致农民对土地归属的私有化想象；第二，基层干部还有一些村民都认为政府的政策太“软”了，没有力度，也缺乏统一的执行尺度。村民不再觉得农村可以承载其幸福生活和价值实现，出现了农民“逃离”村庄，大量的土地抛荒。新土地抛荒的出现将会对国家的粮食安全战略形成巨大的威胁。
今年7月份我在华中科技大学中国乡村治理研究中心的组织下，前往信阳龙村进行了为期一个月的农村调查，我在驻龙村调查期间发现了一个很值得“三农”专家进一步研究、政府部门密切关注的现象――“新土地抛荒”。我之所以使用了“新土地抛荒”的概念，是因为这次抛荒是与九十年代中后期因为农业税费负担沉重而导致的土地抛荒是不同的。这里的土地抛荒大量出现在税费改革之后。
一、好好的土地，怎么就抛荒了？
初来龙村，顿觉像是置身于一处风景名胜区：掩映的青山绿水之间，层层叠叠的山上茶园，板栗树挂满累累果实，山间的溪流清澈甘甜，水田中还时常可以看到白鹭和不知名的水鸟，房屋点缀其间。这样的人居环境令多少城市人梦寐以求。由此，我简单认为这样的村庄环境，村民自己也应十分珍爱，但是随着调查的深入，我发现自己的推论与事实并不相符。行走在村庄内的小道上，向即将抽穗的稻田望去，总是有一些田块早已经成为了野草的家园。相比于水稻，似乎野草长得更加旺盛。从这块田望到那块田，目光所及，每隔几块稻田就有一块被抛荒的田地。还好的是，抛荒的地块没有成片分布，不然种田的农民在除草上就更麻烦了。村民们似乎都在“逃离”村庄，越来越多的人选择到县城和乡镇生活。我们调查得知，2002年以来全村迁移到县乡、外省市生活的农户共有58户，农户的外迁在一定程度上导致村子土地抛荒的规模化上升。
根据我的调查和走访，全村2400余亩土地，总体抛荒面积在800亩左右。土地抛荒的情况在不同的村民小组呈现不同的状况，有的村民小组抛荒土地面积占小组土地面积的10%，而有的小组（如黄大冲）土地抛荒比例则高达50%。土地抛荒比例在村民小组之间的差异主要与不同村民小组的水利灌溉条件和道路交通条件有关。这里出现的土地抛荒并不仅仅是我所调查的这一个村庄的独特现象而是在全县范围内普遍出现的一个情况。既然不是一个个别的现象，那么我们就有必要深入地探究现象背后的逻辑。只要深入乡土社会本身，我们就获知事情的真相，因为当事人对于我们的调查事项是最有发言权的，这正是田野工作的魅力之处。
很明显，我们要思考的是为什么在国家惠农政策不断的情况下，这里会出现新一轮的土地抛荒呢？这看似一个悖论，却说明，国家出台各项惠农政策的初衷本来是为了提高农民的农业生产积极性并保持粮食生产水平的平稳健康发展，但是从政策实践的结果来看，实际情况并不尽如人意。究其原因？这是国家对乡村治理层面发生的一种内卷化现象，这种内卷化意味着政府虽然投入了大量的人力、物力和财力，但是并没有取得好的乡村治理效果，反而引发了新的乡村治理困境，同时还削弱了基层治理组织和个人的合法性。
二、新土地抛荒为哪般？
从上世纪90年代末到当前，短短10余年的时间，广大农村在悄无声息地发生着巨变。
税费改革之前，关于土地抛荒的讨论是一个公共的热点话题，那时候主要是从农业的比较效益低、农村公共品与公共服务不足、打工经济的影响等方面展开讨论的。龙村调查也同样可以发现这些因素在“新土地抛荒”中的作用。然而我要讨论的重点，恰是农村巨变图景中的这一道略带惋惜与忧虑的“景致”――龙村土地抛荒。
村干部说：“本村抛荒的土地集中在水源和灌溉条件不好的田地上”。尽管当地山区的自然水源较为丰富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同农户田地水源条件方面的巨大差异。尤其是税费改革之后，村集体和村民小组从水利事务上的快速退出，水利困境立马就凸显出来，这是农田水利对土地抛荒的直接影响。村庄公共基础设施与公共服务供给的不足与自然村的不均衡性也导致一部分村民离开原来居住的自然村，“孩子上学的事情不能耽误啊，现在村里小学只到三年级，到四年级以上都要到外村去上。孩子还小，路也远，不放心啊！为了孩子，我们就搬到下边来住了”，这是许多因子女教育而搬离原居住地村民的真实考虑。若是概括地讲，这些原因可以归结为乡村治理的路子走偏了。具体来讲，结合调查中村民关于土地抛荒的个体认识，我们着重分析下面三点内容：
其一，村民对土地权属的私有化想象替代了原有的集体所有制观念。土地承包期限的模糊化给予了村民土地类私有化的暗示，这种暗示导致村民误以为自己对土地拥有绝对的权力。这种权力以往曾笼罩在村集体对土地调整权力之下，如今村民们再也不担心自己的土地会被调整了――村民都知道上面政策不允许村干部调整土地了。正是这种对政策的把握和体会，村民在自己承包土地上的权力意识和主体意识明显增强，这种观念就是村民任意处置自己土地的一个基础和前提。部分研究者认为土地制度的不稳定导致了土地的抛荒，而30年不变的政策正好给农民吃了一颗定心丸，但是为什么依然不能解决抛荒困境呢？也正是这种稳定感让农民对土地的使用权赋演变成了土地承包者福利享有权赋，形成了土地承包制度稳定性与土地抛荒现实性之间的矛盾。与土地权属观念私有化与个体化倾向增强相对应的是，土地集体权属观念的弱化。在村集体拥有土地调整权力的时候，村民对自己的土地是十分珍惜的，很多村民都担心土地调整活动，害怕自己曾经精心经营的土地会被调整到其他农户手中。也正是这种调整活动的存在使得村民对土地的价值与地位更为重视。集体的土地调整权力不仅是农民重视土地价值与地位的依据，也是一种约束农民农业生产行为的隐性手段，但是现在这种约束不存在了。在谈到土地抛荒现象的时候，村干部其实也不希望这样的事情发生，但是又觉得“没办法”。当我问起村干部为什么不管管呢――这一问题的时候，村支书给我这样的答复：“现在的事情，管不了，也懒得管。现在的村民是吃用不着你管，穿用不着你管，有事的时候找你管，你管他的时候不让你管。”农村税费改革也在不小的程度上降低了村干部工作中的责任心，也缺乏工作的动力。因为乡镇政府已经缺失了调动村级干部工作积极性的利益与激励工具。对于土地抛荒的现象，村民们是这样认识的，“反正国家也不从土地上收什么了，村干部也管不着村民是否在土地上进行农业生产了，那还不是看村民自己的想法。有门路的都不种地了，现在还种地的基本都是没本事的。以前，每年到农业生产的时候，村干部都要督促村里的农业生产，也统计种地面积、种植作物类型和产量，这些年都见不着村干部做这些事情了。”还有一些村民讲到：“以前收税费的时候觉得要是不种地还交钱挺亏的，现在也不从土地上收钱了，国家还给钱。其实种一亩地的纯收入也就400元，现在一亩地国家可以补贴100来块钱，自己还不用出力，不种地自然好了。土地就搁在那里，也坏不了。什么时候想种的话，自然就种了。反正也没人能把我的地怎么着。”农民的这种率直心理很好地给出了抛荒的答案：国家已经把土地给了农民，种与不种都是农户自己的事情，与其他人无关。这种意识实际上反映了农业生产从集体行动和公共生产向个体行动与个体化生产的转变，这是乡村治理现实在农民生产行为上的无意流露，值得我们持续关注。
其二，打工经济的持续发展与两代农民工的土地观念差异使得兼业型农民逐步减少。我所调查的村庄所在的县是全国仅有的两个可以直接向国外派遣劳务人员的县之一，全县在国外务工的农民分布在世界上180多个国家和地区。除了国外务工之外，村民在国内务工的足迹也是遍布天南地北。我所调查的龙村，全村有1/3的村民都常年在务工。务工人员多为青壮年农民，留在家中的多少老人和小孩。因为家中留守人员农业生产能力有限，所以抛荒也就无法避免了。在该村的调查报告中，我称这是一个“女人的村庄”，因为大量男性劳动力的外出，家里家外的事情基本上都交给家中的中年妇女操持。尽管也会有部分不外出打工的村民将抛荒的土地进行耕作，但他们一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种。所以被村民重新耕作的土地是很有限的。但是这个因素并不重要，因在上世纪90年代末期，农民负担最重的时候，村庄并没有出现大量的土地抛荒，而那个时期的打工经济也已经构成了村民经济收入的主要构成部分。当前出现的土地抛荒并不是因为有了新的致富门路，因为自上世纪80年代中期这里的打工经济就有一定的规模了。据已退休的村干部讲，上世纪80年代中期，这里就出现了“合同工”的外出务工的形式，那时候的村民外出务工规模在200人左右。上世纪90年代末，村民外出打工的人数在700人左右，其规模与村民当期外出打工规模基本一致。与上世纪90年代末相比，如今农业生产不需要缴纳任何税费，而那个时期的税费负担人均达到60-70元，最多的时候，人均负担税费150元上下。两个时期打工规模没有明显的变化，同时农业税费负担被取消，在这样的背景下，为什么还有土地抛荒？通过访谈村民，我们了解到：以往打工者在农忙时节都会请假回来种地，如今越来越少的打工者选择在农忙时节返乡从事农业生产。不同年龄段的打工者对土地和农业的认识与情感是不同的。如果，我们称上世纪80年代开始打工的村民为“第一代农民工”的话，2000年之后开始加入打工大军的村民就可以成为是“新生代农民工”。“新生代农民工”虽然有农村生活的经验，但是却没有农业生产的经验，因此也就没有培养起对土地和农业的情感，而他们身上缺乏的这些则是“第一代农民工”身上的明显特征。而当前，龙村外出打工的村民当中，“新生代农民工”又占到了50%的比例，如此情况，土地抛荒也就难以阻止了。当我问起现在已经步入中年的农民“你的孩子以后还种田吗？”这一问题时，他们的回答是：“不知道。他们怎么会种地啊，都没下过田的，不能指望他们种田。”青壮年劳动力持续外流而日益减少的兼业农民使得村庄土地显得“多余”，一位妇女说。“我们这些在家的，也想都把地种了。可是还要照顾老人和孩子，没有那份精力啊，操不了那份心了。”
其三，“国家政策太软了”。这是龙村村支书给出的一个原因。他说，“现在就是国家政策太好了，都把村民都惯坏了。种粮补贴和良种补贴等本来是为了种田的农民发的，但是现在很多村民不种地一样拿这些补贴。要我说，不种地就不应该拿补贴。”村支书很简单的一句话实际上道出了土地抛荒现象背后的一个重要原因，那就是国家基层治理能力的弱化，国家政策对个体控制能力的极度衰落。因为中央对土地经营制度的“长久不变”的表述，使得村干部失去了对土地调控的权力，也就失去了监督和指导土地合理生产和使用的功能。中央惠农政策本来是要重塑政府的合法性的，但是却让基层组织在治理中陷入了两难：一方面是要落实好中央的各项政策，做好乡村治理工作；另一方面是村民直接与中央政策对话，不信任基层组织的权威，基层组织也失去了治理的政策保障和资源基础。“在国家实行粮食补贴政策和减免农业税费后，国家惠农的福利政策按土地承包面积兑现给承包户，土地承包户在没有税费负担情况下，外出务工时不管土地收益的前提下还能享受到粮食直补政策待遇，故而放任承包地荒弃。常年在城市务工的农民，其户籍在农村，这种处于城市和农村之间的‘第三极’处境使他们离开农村而又不愿也不取彻底地放弃土地，在国家均等的惠农政策的‘孵育’下，出现了土地抛荒的不和谐现实。”（詹琳，2010，1754）这里表达的观点，其实跟上面的论述内容是一致的。2010年1月，在荆门农村调查农田水利状况时，一个老支书对税费改革前后的税费政策给了这样一个总结：“现在中央的政策是一左一右，在上世纪90年代中后期，税费负担太重，这是政策走左了；现在一下子不仅把税费取消了，还给农民各种补贴，这又是政策走右了。要我说啊，其实取消农业税费就可以了。”其实，这位老支书也就是强调政策的连续性与稳定性，剧烈的政策调整固然给农民带来了不少实惠，但是也潜藏着危机。从村干部的角度讲“政策太软了”还有另一层面的含义，即现在的政策并没有给干部什么权利与资源，反倒是给一些投机取巧的农民提供不少的空子可钻。正像龙村村委会陈主任所讲的：“我们村干部很难做，一方面上级政府要求我们要转变工作态度，要向服务型基层组织转变，但是我们却没有权威保障和资源供给；另一方面，村民总是有事情就找我们解决，而我们一旦需要农民配合的时候，他们就说自己的什么事情没有解决并以此作为配合工作来交换。可是，村民哪里知道，我们村委会已经办不了什么事情了。现在就像是被村民和政府夹着工作，放不开手脚，也没有支持，不好干啊！”
三、遏制新土地抛荒：任重而道远
粮食不仅是关系民生的重要问题，更是国际竞争的战略资源与博弈工具。新土地抛荒具有多种负面影响，其中之一就是对国家粮食稳产和增产形势的影响。如果土地抛荒的形势逐步蔓延而不能得到有效遏制，其结果势必会影响到地区甚至国家的粮食安全。笔者所调查的村子有将近一半的土地抛荒，也就意味着其粮食产量基本下降了一半，村干部说村子目前抛荒的土地至少有1000亩，在没有明显土地抛荒和年景正常的年份，全村每年生产稻谷在200万斤，如今的稻谷产量只有100万斤稍多。土地抛荒加上水利设施的逐步瘫痪，粮食生产能力逐步下降，越来越多的村民开始成为“买粮族”。据我们的进一步了解，土地抛荒现象在我们所调查的X县市普遍存在，如果以全县30%的田地抛荒比例来计算，全县这些年每年粮食产量相较于往年下降约0.9亿斤，而曾经的年粮食产量达到1.8亿斤。
村民们说：“我们一般都卖掉一半的粮食，另外一半都自己留着当口粮的。”，这里的粮食种植曾为国家稳定的商品粮供给作出了贡献。而且该地新一轮的土地抛荒还有其区域特征：山区，人均耕地少，农业剩余较少，地势起伏较大，不适合机械化耕种的。全国其他地方也有类似的区域，也面临类似的影响因素，所以，不可小视这一个县的粮食产量和新一轮的土地抛荒。
土地抛荒不仅影响粮食产量与基本消费品价格，同样也是会影响农村发展的基础和根本，没有这些小范围的粮食供给，我们就谈不上整个国家的粮食安全，更遑论潜伏的农业生产危机和管理漏洞。防微杜渐，正是当前应对之策。
税费改革之前，许多人都认为取消税费一定会解决大量的土地抛荒问题，但是龙村调查的结果使得我们如今再来比对这些观点时发现，现实非但不尽如人意，新土地抛荒还痼疾犹存。而且从我们的调查来看，这种抛荒甚至有进一步扩大的趋势。农村经济体制改革与新农村建设是一个综合的系统工程，土地改革所涉及的相关制度更是涉及到执政党政权基础的合法性。要解决新土地抛荒并不简单，不仅需要发展农田水利、建设村庄道路等，最重要的还是进一步强化基层组织治理能力。基层组织治理能力的强化是其他问题解决的基础和前提，所以我们要防止新土地抛荒的进一步扩大，就要从这个层面去入手。
当前的土地抛荒不同于“三农”问题成为全社会焦点背景下的土地抛荒。以往关于土地抛荒原因的研究着重强调沉重的农业税费负担、较低的农业比较收益以及缺乏连续性和稳定性农地政策对土地抛荒的直接影响。对应提出的政策建议也就是对农业进行补贴、减免农业税费和延长土地承包关系。然而如今，这些政策建议已经在政策层面得到了落实，但是却为什么未能阻止新土地抛荒的出现呢？教训摆在眼前，现实已经不容我们单独地追求经济学意义上的规模效益，还必须从社会学、政治学、人类学等诸多学科视角进行多元和深入的分析与计划，采取健康而稳妥的方式推进改革与发展，在人们所能够承受并积极支持的限度内展开探索与实践。与此相应的，土地抛荒也不能单向度地从经济层面去考虑其原因与对策，更不能只有政策，而没有配套相关措施的落实与后续跟进。
土地对于农民的价值与意义显然不同于国家对土地的价值与意义的期望。在这种对土地的价值差异中间，国家如何有效推进粮食稳定与发展战略呢？在城市化进程加快、个体选择日益多样化的今天，依靠给农民一些实惠就能保证提高他们种地的积极性吗？期望土地承包关系的延长就可以大幅度地增加农民对土地的投资吗？当原来的农民与土地之间的较为强硬的承包关系存在时，土地的不稳定性正好成为促使他们在短的预期内充分利用土地的动力，而如今国家不再从土地上象征性地收取任何劳动成果时，土地对农民的约束作用就相应地削弱了。顺理成章，土地在农民的经济预期中的地位也就下降了。
美国学者布朗在1994年提出了一个尖锐的命题――21世纪谁来养活中国？过去十多年间，我们已经用事实证明了我们有能力保障自己国家的粮食安全。未来我们应该更有底气说：中国人自己来养活自己。当然，这样的底气是需要以更扎实、更辛勤的工作为基础的。在郊区农村耕地面临城市化与工业化不断侵蚀的现实条件下，山区粮食种植将会有更多的空间，也需承担起更大的责任。
参考文献：
1、 张世平、业赫，关于农村土地抛荒问题的调查与思考．经济界，2001（5）
2、 赵晓峰、李宽，农村土地流转缘何出了问题？．调研世界，2009（1）
3、 詹 琳，农村土地抛荒问题探析．湖北农业科学，2010（7）
4、马国忠．土地承包的稳定性和土地抛荒的现实性．农业经济，2008（7）
