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谢玲红、张姝、吕开宇|城郊农村土地承包经营纠纷:基本特点、生成逻辑及化解对策——以北京市为例
2020-03-24 22:23:58 本文共阅读:[]


谢玲红,助理研究员,中国农业科学院农业经济与发展研究所;张姝,助理研究员,中国农业科学院农业经济与发展研究所;吕开宇,研究员,中国农业科学院农业经济与发展研究所。

基金项目:北京市自然科学基金面上项目“北京市农村土地流转纠纷演化规律与公共危机防控研究”(编号:9162019)项目的阶段性研究成果。

本文原刊于《农业经济》2019年第4期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:不同于一般农村,受城市经济辐射、城郊农业等影响,以北京市为例的城郊农村土地承包经营纠纷呈现出发生频次高、主体多样化、情况复杂、群体性明显,常与土地征用、占用补偿相伴生,并集中在重点工程和基础设施建设较快的地区等独有特点。农业政策变化带来的“土地红利”、农村土地被征用带来的高额补偿、基层组织及村干部操作不当、以及包括合同签订不规范、合同履行不诚信等在内的土地流转制度问题是导致城郊农村土地承包经营纠纷的主要原因,而纠纷解决渠道和机制问题则严重制约了纠纷化解的实效。为此,需通过完善土地有关的政策法律体系,构建规范的土地流转制度、优化多元化的纠纷解决渠道、建构多维连贯的纠纷治理机制来有效预防和化解农村土地承包经营纠纷。

关键词:城郊;农村土地承包经营纠纷;生成逻辑;纠纷治理机制


一、引言

近年来,随着一系列惠农政策的出台实施以及工业化、城镇化、农业现代化发展进程的加速,农村土地所带来的经济效益凸显并持续上升,广大农民对土地的重视程度、依赖程度不断增强。在土地承包经营关系逐渐规范的同时,一些在过去土地承包经营过程中存在的潜在问题由于农民对土地价值及其附加利益的追逐而开始暴露出来。在此背景下,各地围绕农村土地承包权益的纠纷逐渐呈常态化多发态势。农业经营主体的多元化、农业经营方式的多样化以及利益诉求多极化,使得农村土地纠纷范围更加广泛,从农户之间扩展到农民与乡(镇)、土地使用单位、开发商之间,其表现的形式也更加多样。部分地区甚至出现了因土地承包经营纠纷而引发的群体事件,成为农村社会矛盾的焦点和诱发不稳定因素的导火索。如何妥善解决好目前存在的土地承包经营纠纷,切实维护农民土地权益,保持农村社会稳定和促进土地承包的规范化,成为摆在政界、学界及社会面前的一个重要课题。

鉴于土地纠纷话题的政治敏感性,获取真实可靠的纠纷数据存在较大难度。现有土地纠纷统计数据的信息不全,统计数据总量偏少,远低于实际发生量。关于农村土地承包经营纠纷的系统性实证研究并不太多。现有文献主要从宏观角度对农村土地承包经营纠纷的现实问题和主要类型进行分析;从经济、政策、制度、及社会的角度探讨纠纷产生的根源,对具体的土地流转纠纷和征地纠纷产生的原因进行分析;提出通过完善土地制度和政策顶层设计、优化纠纷化解机制、推进村民民主自治进程、提高农户契约精神等途径来化解纠纷。也有少部分学者从司法的角度对法院予以审理的土地承包经营纠纷案件进行简单的梳理与呈现。但上述研究得出的结论较为宽泛,缺乏针对性,鲜有从不同地区的特点出发,对农村土地承包经营纠纷进行细化的研究。而事实上,农村土地承包经营权纠纷会由于区位关系而呈现不同的特点。

城郊农村尤其是特大城市郊区,由于离城市距离较近、农村土地生产效益更高、土地开发活跃升值更快,土地承包经营纠纷呈现出发生频率高、情况复杂、持续时间长、冲突时更加尖锐和激烈等特点,很有必要与一般农村区别对待。北京市郊区作为都市型农业的发源地和土地增值最具有代表性的地区之一,其土地纠纷居高不下,并以土地承包合同纠纷和土地承包经营权纠纷为主。据统计,2016年1月至2018年3月,在公开裁判文书中,北京土地纠纷民事一审案件为1821件,土地纠纷民事一审结案件量排名前二的案由是农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷,分别为917件和388件,这些数据都远远高于同为特大城市的上海地区。同时期上海土地纠纷民事一审案件为783件,民事一审结案农村土地承包合同纠纷和土地承包经营权纠纷分别为186件和76件,1因此,对北京市土地纠纷进行研究迫在眉睫。本文以北京市农委提供的内部数据材料为依据,因此,对北京市尤其是京郊农村土地承包经营纠纷及化解的现状进行系统深入的调研;通过对不同类别的纠纷涉及主体的深入访谈和对北京市各区县人民法院受理的农村土地承包经营权纠纷典型案件的梳理,试图准确把握京郊农村土地纠纷的特点及化解困境,诠释京郊农村土地承包经营纠纷的生成逻辑和产生原因,并在此基础上提出京郊农村土地承包经营纠纷的解决方案,以期为城郊农村尤其是特大城市郊区农村土地纠纷化解提供必要参考。

二、北京市农村土地承包经营纠纷及化解现状和特点

1.纠纷现状检视和特点分析

(1)纠纷数量处于较高水平并呈增长态势。总体来看,北京市不同时期的农村土地承包经营纠纷数量在不断增加,近几年尽管有下降趋势,但仍处于较高水平。以北京市各区县受理的土地承包及流转纠纷总量来看,“九五”期间,土地承包经营纠纷总数为3326件,年均665.2件;“十一五”期间增加到4543件,其中,2009年的纠纷数量首次突破1000件,达到1134件;而到“十二五”期间,年均纠纷数达到超过一千件,达到1087.2件,是“九五”期间的1.63倍,基本平均每天有3件土地承包经营权纠纷发生。其中,2011年纠纷数量达到最大值,为1309件,相比1995年增长了4.13倍,而后纠纷量略有下降,到2016年,下降为799件,相比2011年,纠纷数减少了近40%,但仍处于较高水平(如表1所示)。事实上,还有很多实际发生的纠纷因没有进入受理程序而没有进行统计。因此,北京市真实的土地承包经营纠纷数量比现在的统计数量可能还要高。

(2)纠纷集中发生在重点工程和基础设施建设进程较快的城郊地区。从区域上看,重点工程和基础设施建设进程较快的城郊地区是纠纷的集中爆发地。房山区纠纷一直呈高发态势,除2013年外,2011~2016年各年的纠纷数均高于200件,这期间的纠纷数占总纠纷数的比例高达23.61%,年平均登记纠纷数为246件,明显高于其他区域;此外,密云、平谷、怀柔的纠纷数量也相对较多,2011~2016年的年均纠纷数分别为151.17件、130.67件和112件,2011~2016年发生的纠纷数占北京市纠纷总数的比例分别为14.55%、12.57%和10.78%。这与近年来这些区域基础设施建设、新农村建设、大型工程建设加速开展,需要征用、占用大量农村土地由此导致了各类纠纷有很大关系。相对比,门头沟区近年来发展相对较慢,纠纷数量最少,年均仅为21.17件。

(3)流转纠纷迅猛增长但土地承包纠纷仍是最主要的纠纷类型。从纠纷类型上看,土地承包纠纷是北京农村土地承包经营纠纷中最主要的类型。尽管土地承包纠纷数量及其占总纠纷的比例整体上都呈下降趋势,纠纷数量从2009年的873件下降到2016年的473件,占总纠纷的比例从2009年的77%下降到59.2%,下降了17.8个百分点,但土地承包纠纷仍处于主导地位。其中,门头沟区2015年和2016年发生的纠纷全部是承包纠纷,延庆2015年和2016年的承包纠纷占该区总纠纷的平均比重为91.41%。这是因为京郊农村土地增值所带来的现实利益之争下,涉案当事人往往投机取巧、翻历史老账,以种种理由起诉收回承包土地或者重新发包土地,由此引发了大量的承包纠纷。土地流转纠纷数量迅猛增长,2009~2016年间的年均发生数量为240件,占总纠纷的比重在7年间提高了28个百分点,达到37.3%,增长了3倍(如图1所示)。除平谷区在2014~2016年间流转纠纷占该区纠纷的比重大于50%为54.66%外,其他各区县这一比重都低于50%。

(4)农户与村组集体之间的矛盾是纠纷最主要的形式。从纠纷发生主体上看,纠纷主体多样化,但发生在农户与村集体之间的纠纷仍是最主要的形式。目前,纠纷主要有以下三种形式:一是农户之间的土地纠纷。主要是农户之间因土地承包经营权流转发生的纠纷和土地承包经营权证发放过程中农户之间因承包土地四至范围不清发生的纠纷。二是农户与村组集体之间的纠纷。主要表现为农户起诉村委会违规出租、发包村集体土地,部分农户起诉村委会或者村集体要求退回土地或重新承包土地,农户对征收(或征用)农地补偿不满意,村集体或村委会起诉村名要求收回出租、发包的土地等。三是农户与其它主体之间的纠纷。主要包括农户与县级政府之间由于土地承包经营权证登记和管理工作中存在的不规范、征地补偿的标准和分配引发的纠纷、农户与新型经营主体之间由于土地流转方面的问题引发的纠纷以及农户与开发商之间的纠纷等。以2009~2016年的北京市土地流转纠纷涉及的主体为例,发生在农户与村组集体之间的流转纠纷总数为1285件,占其间流转总纠纷的66.9%,农户与村组集体之间的流转纠纷各年占比均超过50%,平均为67.4%,2012年这一比重甚至高达88.98%;发生在农户之间、农户与其他主体之间的流转纠纷数分别为330件和305件,占总流转纠纷比重的平均值分别为19.01%、13.58%。

(5)纠纷群体性明显,矛盾冲突大,处理难度大。从法院审理的案件上看,北京市农村土地承包经营权纠纷具有串案数量多、牵涉面广,关注人多、根源复杂、处理难度大等特点。一是纠纷的群体性明显。一方面,很大一部分的京郊农村土地承包经营纠纷的原告多是同村村民,被告则多是村委会、经济合作社、专业化公司,法律关系性质、争议事实及请求基本相同,此类案件的串案数量较多。如:昌平法院2012年~2014年三年审结农地使用权案件中串案数量多达158件,占全部案件的40%,比例远高于其他案件。2另一方面,案件牵涉面广,关注人多,处理不当极易引发群体事件。纠纷的当事人构成情况从表面看比较简单,很多纠纷只是由其中的一人或者几人起诉,但更多的纠纷当事人密切关注法院审判动态,旁听庭审,一个案件背后潜伏着上百个相关的案件,这种案件的处理往往具有极强的示范和导向作用,容易引发群体事件。比如:怀柔法院受理的一起村委会要求解除与部分承包户的农业承包合同,涉及到相邻几个村一百多户土地承包户的解除合同后补偿问题。但只有六户起诉要求补偿,其他当事人则在观望,并多次组织要求旁听案件审理。二是纠纷的矛盾冲突大。土地纠纷的很多案件经济利益特征明显,存在严重的潜在冲突,使得案件的调解率、撤诉率比较低。如:昌平法院2012年~2014年三年审结农地使用权案件中,调解的和撤诉的案件分别占全部审结案件的9.37%、23.3%,分别比同期民事案件调解率和撤诉率低了近二十个百分点、十二个百分点。与此同时,该类案件根源复杂,司法渠道仅限于解决外部争议,对隐藏在背后的实质性争议或超出法律调整范围的事项则力有不及。

2.纠纷化解成效

(1)纠纷调解仲裁投入增加,工作水平不断提高。在纠纷调解仲裁体系建设上,政府积极投入,工作水平有所提升,这也是北京市农村土地承包经营纠纷解决比例高的一个重要原因。一是加强基层农村土地承包经营纠纷调解体系建设,各乡镇均设立农村土地承包调解委员会,村设立调解小组或指定专人调解。截至2016年底,共设立187个乡镇调解委员会,有865名乡镇调解人员,3260个村级调解小组数,8710名村级调解人员。二是加强仲裁机构队伍建设,开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁考核评价工作,加大仲裁员、调解员培训力度。各区县都设立了农村土地承包纠纷仲裁委员会,拥有仲裁委员会人员261人,聘任仲裁员数309人,日常工作机构人员数74人;通过各类培训班培训的人员大幅增加,2016年,共培训1697人,其中参与市级以上培训的仲裁员81人。从区域上看,密云和顺义的乡村调解体系建设较为完善,乡镇和村级调解机构较为健全,调解人数较多;仲裁机构的工作经费最多的是房山,为29.1万元,除延庆外,其他区县都有将仲裁经费纳入财政预算。仲裁培训人数较多的是平谷、怀柔,培训人数分别为358人和330人。但北京市纠纷化解依然存在着乡村调解作用较小、仲裁员业务水平不高等问题。

(2)受理的绝大部分纠纷已被调处化解。在纠纷化解成效上,北京市综合运用多种解决方式使得绝大部分的土地纠纷已被调处化解。2009~2016年,共调处的纠纷总数为8397件,调处化解纠纷的比例平均高达97.09%,仅有2.91%的纠纷尚未得到妥善处理,未调处化解的比例远远低于全国12%的平均水平。北京市解决土地纠纷的能力有所增强,2009~2016年,共有253件纠纷没得到解决,从区域上看,朝阳、海淀、门头沟、顺义和密云的纠纷处理能力较强,2011~2015年的所有纠纷全部得到解决,房山和平谷区未调处得纠纷比例相对较高,分别有6.97%,共84件和5.08%,共39件纠纷没有得到处理。

(3)调解是纠纷最主要的解决渠道,仲裁发挥补充作用。在纠纷解决方式上,越来越多的纠纷通过区级、乡镇、村级调解解决,是当前北京农村土地承包经营纠纷解决最重要的渠道,极少部分通过仲裁渠道解决。2009~2016年期间通过调解解决的纠纷数共7121件,占调处纠纷总数的84.8%,其中:除2009年外,通过乡镇调解解决的纠纷数要明显多于村民委员会调解解决的纠纷数,并呈逐年上升趋势,占调解纠纷数的平均比重分别为79.02%和19.28%;通过仲裁解决的纠纷数量相对较少,2009~2016年期间通过仲裁解决的纠纷数共1276件,占调处纠纷总数的15.2%,其中:仲裁和解或调解纠纷数和仲裁裁决纠纷数分别为736件和540件,占调处纠纷总数的比重分别为8.77%和6.43%(如图2所示)。

三、北京市农村土地承包经营纠纷生成逻辑及典型案例

1.土地收益大幅增加是纠纷产生的深层次根源

(1)惠农政策的贯彻落实和城郊农业的快速发展,土地资源价值效益“双提升”。土地资源价值和效益提升,农民对土地承包经营权越来越重视,是纠纷产生的深层次根源。一方面,国家取消农业税费、下发农业支持保护补贴,对农业发展的支持力度空前,土地资源效益大幅提升。如:2016年北京市农业支持保护补贴中小麦补贴标准为140元/亩,玉米补贴标准为97元/亩。再加上存在补贴发放不规范的情况,部分农民即使不进行农业种植,也能通过各种不正当方式领到补贴,土地成为其赚钱的工具。另一方面,北京市城郊农业发展迅速,城郊农业的生产服务功能、生态服务功能、景观文化功能的经济价值量大幅提高,农村土地综合效益增加。在这种形势下,许多在城镇打工的村民开始返回家门要求承包土地,此前许多被弃耕的土地开始有人争相耕种,不少放弃土地经营权的农民欲收回自己的权利,村委会发包出去的土地想要提前结束合同等,以赚取更多利润,由此出现了大量纠纷。

(2)农村土地被征用带来的高额利益之争。农村土地承包经营纠纷往往同土地征占补偿相伴生。北京市工业化和城镇化进程加快推进,大量的农村土地被征占转为非农业用地带来了巨额补偿,在利益分配过程中,出现了利益群体和利益阶层之间的冲突加剧。首先,高额的征地补偿使得土地流转人以种种理由要求土地流转合同无效,要求收回承包土地或者要求村集体解除土地承包合同,在集体经济组织成员间重新分配,由此引发承包经营纠纷。其次,村委会或村集体经济组织不经农民同意强迫征地、补偿款不发到农民手中、侵占挪用补偿款、占有产权模糊土地的补偿金、或者给农民补偿过低等行为引发与农户之间的纠纷。再次,在土地财政的压力下,政府依靠在土地一级市场的垄断地位,压低土地征收成本、抬高土地出让价格形成的“低征高卖”现象,导致政府与农民之间的利益矛盾激化,引发日益突出的征地补偿纠纷。

2.土地流转制度不规范是流转纠纷产生的直接原因

(1)基层组织操作不当、部分村干部不作为或利用权力谋取私利。京郊部分镇村集体在推进农业招商引资、农民集中居住、万顷良田工程等涉及土地使用权流转工作中,为了加快土地整理、招商引资等步伐,利用村民法律意识薄弱的弱点,在对外出租集体土地时,违背自愿和平等协商的基本原则,“软强迫”或“变相强迫”村民流转土地,甚至部分村委会直接连形式上的民主议定程序都不走,直接利用自己手中的权力将土地出租,导致农户与村镇集体产生矛盾。同时,北京市农村土地承包流转纠纷与部分村干部滥用职权调整土地承包、违规收回、发包土地有一定的关系。如:部分候选人为谋取上位向部分村民许诺重新调整土地、收回低价出租的集体土地以换取村民支持,而后无法兑现引发的纠纷。还有部分村委会干部为谋取私利,违规将村内土地发包给关系密切的村民产生纠纷。部分村干部在村民之间的土地流转纠纷发生后,不作为,将纠纷直接推向基层政府和法院,造成纠纷矛盾激化。

(2)土地流转合同不规范、农户契约意识薄弱。土地流转合同无效、不规范是引发京郊土地流转纠纷的突出原因。一是很多流转土地没有签订书面流转合同,只有口头协议,土地流转随意性大,没有履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续。二是签署的书面流转协议,大多也不同程度地存在流转主体不合法、不规范,对流转年限、租金额、租金调整方式、土地经营与维护、违约补偿等问题约定不明或没有约定等问题。三是农户契约精神不强,不依法履行合同。如:不按期缴纳承包费、掠夺性经营,破坏土地种植条件、未经发包人同意随意转包、发包方以各种理由随意解除合同,随意提高承包费等。此外,流转后由于承包人缺乏经营管理经验或因宏观经济形势变化等导致经营亏损,使得合同约定的租金、收益分成无法履行,甚至溜走逃债,这也是纠纷产生的一个重要原因。

3.纠纷治理渠道和机制问题导致的现实困境

纠纷治理渠道及机制方面的问题制约了纠纷解决的实效。具体体现在以下几方面:一是乡镇政府的调解缺乏约束力。乡镇政府调解人员往往集中向村委会了解情况,难以掌握土地纠纷的真实信息。同时乡镇政府既是城郊区土地纠纷涉及的主体之一,又是城郊区土地的开发者和管理者,受制于政绩考核指标,不能作为代表农民利益的纠纷解决主体,调解结果缺乏有效约束力。二是村委会和乡村精英的纠纷调解作用未能充分发挥。村委会或村集体、乡村精英最熟悉土地纠纷事实,它们参与调解更有助于降低行动成本,提高纠纷解决效率。但由于乡村组织化程度较低、乡村熟人社会功能的进一步弱化使得他们的调解功能未能充分发挥,北京市通过村级调节解决的纠纷数仅占总纠纷的10%。三是仲裁机构的设立部门、仲裁员组成、经费等具有浓厚行政色彩,一定程度上影响了纠纷解决的公正性和中立性。仲裁工作人员法律知识缺乏,受训时间短、范围窄等问题难以满足农村土地纠纷仲裁需要。而诉讼具有周期长,成本高,适应范围较为狭隘等不足,只能是调解和仲裁之外的补充。四是,纠纷治理机制不完善。随着北京市政府危机意识的提高,纠纷治理机制有所改善,但土地纠纷治理机制中的利益诉求表达机制,预防和预警机制、评估、监督和反馈机制等的建设还相对薄弱,而且纠纷涉及的各个部门之间缺乏有效沟通协调,影响了治理成本和治理效果。

此外,我们还发现,在北京市农村土地确权过程中,由于土地承包权证上登记面积与实测面积不符、耕地用途变更以及婚丧嫁娶、新生人口、失地农民等特殊人群无地问题造成的过去沉积的问题演化为现实土地纠纷的情况时有发生。农村土地承包政策未落实到位、以及政策与农村土地法律制度滞后性之间的矛盾也是引发土地纠纷。

四、北京市农村土地承包经营纠纷的化解对策

北京市土地承包经营纠纷的产生包含着宏观政策、制度变迁、经济发展、社会环境等各方面因素。农业经营主体多元化、经营方式多样化、利益诉求多极化使得围绕着承包地三权分置的权属利益关系变得更加复杂,由此引发的土地纠纷也呈多发、复杂化态势。本研究根据北京市纠纷的特点及产生的原因,提出如下几个方面的政策建议:

1.完善法律制度,加强政策设计,使法律政策与乡村现实相兼容

利益驱动是京郊农村土地承包经营纠纷发生的原动力,完善的法律制度和政策体系则是规范利益选择的基石。首先,加强与城郊农村土地纠纷相关的法律建设,这是各种纠纷解决路径有效运用的前提和基础。已有的有关农村土地纠纷解决的规范性法律文件相对比较原则、可操作性差,缺乏实施办法或实施细则。而城郊区土地纠纷问题及其复杂,应当尽可能明确规定与城郊农地纠纷相关的实体性问题,如:农户承包权、土地经营权的制度问题。尤其征地补偿问题,需重新制定《北京市征地补偿安置办法》等。其次,确保各个法律法规政策之间的统一,避免相互矛盾。当前法律法规为审理京郊农地使用权案件提供了法律依据,但是审判实践中却遇到了与相关国家政策相冲突而无法执行的情况。为此,中央层面应建议立法机关统一《土地管理法》和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定(试行)》的法律条文的规定,避免因法律法规的相互冲突导致法律适用难度的增加。再次,实现法律政策与村规民约的兼容。乡村秩序和社会关系不仅受法律政策的指导,还深受村规民约、风俗习惯等非正式制度的约束,实现法律政策与乡村现实的兼容,可以一定程度上从源头上遏制土地纠纷的发生。如:在具体的出嫁女、上门女婿、大中专学生等具备农村集体经济组织成员资格的土地承包权问题、农村土地承包的具体程序、农村集体经济组织在农村土地承包过程中的各项行为等问题上,北京市应当根据自身实际情况出发进行具体规定。

2.规范土地流转,加强村民自治,避免各种不当行为发生

京郊农村土地流转发展较快,但土地流转缺乏系统有效的制度保障,建立规范有序、灵活有效的农地流转机制成为解决当前农地流转纠纷的核心内容。

(1)进一步明确流转主体。京郊各区县积极创新土地流转方式,出现了反租倒包、农地信托、农地入股等集体供给流转形式,如:密云县水漳村等开展了土地信托“双合作模式”,这种流转方式的合同关系较为复杂,与土地承包法中的“土地承包经营权流转的主体是承包方”规定产生了矛盾,极易引发纠纷。应当根据实际,明确流转主体,减少由于流转主体不明确而导致的不必要纠纷。

(2)加强土地流转合同管理。严格按照《北京市农村土地承包经营权流转合同》范本签订流转合同,明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等;出台规范性文件对土地承包经营权流转期限进一步加以明确界定,防止第二轮土地承包期限界满后产生新的纠纷;可根据京郊农村土地具体的地形特点制定土地流转价格指导价,保证农民获得与土地价值相适应的流转收益。

(3)完善县、乡镇、村三级的土地流转指导、服务和管理网络。健全土地流转登记制度和土地流转服务平台,开展土地承包经营权流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等配套服务工作;村委会要根据各自区域的实际流转情况做一次全面清查,并将流转情况进行登记、备案,有序管理。

(4)加强村民自治和集体所有权制度建设。加强民主议事制度建设,保障集体经济组织成员或代表依法行使知情权、表达权、参与权、监督权、决策权,防止一些乡村干部利用权力借口集体所有权而随意收回农户承包权以及在集体所有权受到侵害时无所作为或无能为力的现象。另外,农户层面需提高契约精神,提高法律意识,避免各种违约行为出现。

3.优化纠纷解决渠道,完善纠纷治理机制,提高纠纷调处效率

协调好农村土地纠纷各主体间的利益,诉诸于多元化、灵活多样、有效链接的治理路径和机制来应对农村土地纠纷。

(1)点活村级调解在纠纷化解中的“稳压器”作用。充分发挥乡土社会熟人最了解纠纷实际情况、调解成本最低等优势,将村委会和乡村经济精英、退休的村干部、热衷于竞选村干部的普通农民、党员等力量纳入乡村纠纷调解体系,加强法律知识专业培训,提高乡村精英能力和乡村组织化程度,为有效参与及化解纠纷提供便利条件。

(2)土地纠纷仲裁机构去行政化,人员队伍专业化,确保纠纷解决公正性。可以考虑将仲裁机构设为不附属于行政机关的独立机构,由法律、土地专业人士和有实际工作经验的人员担任仲裁委员会;完善纠纷调解仲裁体系工作人员培训计划,形成长效机制,对纠纷调解仲裁工作相对薄弱的区县,加强指导。

(3)建立纠纷调处机构及涉农单位之间常态化沟通协调及链接机制。北京市农村土地承包经营纠纷案件政策性强,调处时往往涉及到诸如仲裁机构、妇联、信访部门、国土部门、林业部门等多个部门。为此,应建立涉及部门之间的常态化沟通协调机制,充分利用和发挥各部门在纠纷处置中的资源与优势,对相关政策、纠纷处理中问题和困难等进行分析、排查京郊各类焦点性、群体性纠纷,提高调处纠纷效率。

(4)建构多维连贯的农村土地纠纷化解的治理机制。农民缺乏合理有效的利益诉求和表达机制,是导致京郊农村土地纠纷甚至群体事件的重要原因之一。应建立制度化的利益表达机制尤其是失地农民等弱势群体利益诉求机制,引导农户以理性、合法的形式表达利益诉求,防止其因为土地价值的上升而产生心理失衡诱发纠纷;建构和完善京郊农村土地纠纷尤其是群体事件的社会预警机制,抓住治理纠纷的黄金时间,着力解决土地流转、承包和征占中人们反映强烈的问题,有效防范和处理京郊土地纠纷突发事件。

编辑审定:陈越鹏

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