王珏、马贤磊、石晓平，南京农业大学公共管理学院。
基金项目：国家重点研发计划政府间国际科技创新合作重点专项项目“粮食与食品双安全战略下的自然资源持续利用与环境治理”（编号：2016YFE0103100）；国家自然科学基金项目“农业劳动力迁移、村级基层治理对水土资源利用效率的影响研究：基于甘肃、新疆和江西农户和村庄层而的分析”（编号：71573134）。
本文原刊于《农村经济问题》2020年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：在快速城市化和工业化进程中，城郊农村地区的集体土地的资产价值逐步显化。为保证集体资产保值增值，这些地区建立了由政府主导的农村集体资产股份合作社。本文以苏州市高新区和佛山市南海区为例，从政府干预的角度剖析政府主导型农村集体资产股份合作社治理的现状，并分析了政府干预其治理的内在逻辑。分析发现，政府通过为集体资产股份合作社提供政策指导、项目倾斜、财政扶持、规则制定等措施逐步实现了合作社效率与公平的双赢。然而，随着政府干预强度的不断提高，政府逐渐介入合作社内部事务，合作社被纳入政府行政体系之中，既削弱了合作社经济效率也加大了政府负担。鉴于此，建议政府把握好干预的强度及边界，逐渐退出对合作社内部经营管理事务的介入，通过激发合作社内部管理层的投资积极性，在维持社会稳定的前提下提高合作社的经营效益。
关键词：农村集体资产股份合作社；政府干预；治理；苏州；佛山
一、引言
随着农村工业化、城市化步伐的加快，村级集体经济组织掌控的集体资产总量不断增加。数据表明，截至2016年底，全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产共计66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，村均账面资产达500万元，东部地区村均近千万元。但也伴随着诸多问题：一是笼统模糊的“集体所有”导致农村集体资产产权不明晰、权责不明确，造成集体经济收益增值及分配在不同利益群体之间的尖锐矛盾，进一步引发更多社会问题（李宽等，2015）；二是大量集体建设用地以及物业楼宇低效利用，土地资产收益增值有限（王宏娟等，2014）；三是集体经济组织出现了总体运营效率偏低、超额分红等问题。传统的集体资产管理模式已无法满足集体经济发展和结构调整的需要，客观上要求对其进行变革。
自1985年中央“一号文件”首次出现“股份式合作”，各地纷纷进行改革试点探索，1998年的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、2007年农业部发布的《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》及党的十九大报告都为集体资产股份合作制改革提供了参考和强大的发展动力。政府“自上而下”的推动使农村集体资产股份合作制改革在短时间内迅速推广，在不同地区、不同时期表现为不同形式，包括“股份经济合作社”、“社区股份合作社”及“村经济合作社”等。这些股份合作经济组织本质上都是以原社区性农村集体经济组织（行政村或自然村）为单位，在不改变资产集体所有的前提下，把本集体经济组织内部的全部或部分集体资产折股量化给每个成员，并参照股份制的组织治理结构对集体资产进行统一经营、民主管理和按股分红。为避免混淆，本文将具有上述本质特征的股份合作经济组织统称为“农村集体资产股份合作社”。
农村集体资产股份合作社不同于传统的集体经济组织，需要构建新的治理结构以满足自身发展的需要，现实中逐渐形成了由股东代表大会、董事会、监事会组成的复杂的治理体系（梁燕雯，2008；潘长胜等，2004）。学者对这类资产股份合作社的研究发现它们为农户提供了集中管理集体资产的有效途径，不仅可以有效动员和分配集体资产达到共同富裕，还可以在土地征收中与政府抗衡，有效解决土地冲突，捍卫集体利益（Chung等，2013；Hou，2013；Hsing，2010）。农村集体资产股份合作社虽然源于基层的探索，但大范围的推广是由政府推动的，其内部的治理体系是在政府帮助下构建的，村级集体组织和农户在其中发挥的作用很小。因此，有学者认为农村集体资产股份合作社削减了农村集体的经济管理能力，实际加强了地方政府对乡村的控制（刘金龙等，2018；Wong，2016）。
在中国的体制下，国家通过正式制度和政策的颁布、执行对股份合作社治理结构构建的影响不可忽视，基层政府作为国家代理人介入，通过无形和有形的力量对股份合作社的治理结构产生重要影响。学者们关注了政府介入的原因、在产权界定中的作用、政府的扶持路径、政策工具等，如程宇（2016）对行政力量介入农地产权的过程进行了描述和理论解释，认为国家会出于经济发展等考虑，提供稳定的产权保护与可信承诺。但政府干预过多会出现政策导向的偏差，往往偏重经济发展，过多关注生产效率，从而忽视了对合作社间协同发展的维护（任梅，2011）。
虽有学者试图对政府介入合作社提供理论解释，但对政府干预农村集体资产股份社治理的实证研究较少，更缺乏研究关注政府干预强度与合作社治理绩效之间的关系分析。基于此，本文首先提供了一个政府干预强度与治理绩效之间的理论思考模型，并通过比较苏州市高新区和佛山市南海区的农村集体资产股份合作制改革的典型案例进行论证。
二、政府干预农村集体资产股份合作社治理的理论解析
（一）政府与合作社间的关系转变
由于经济体制的差异，我国与西方资本主义国家政府对合作社干预的起因不同，但都落脚于维持社会稳定。西方资本主义国家通过立法、共同提供服务、财政援助、税收减免、教育与培训等方式对合作社进行干预，帮助整合社会资源（Alcock，2012；Affleck等，2006）。发展中国家政府一方面把发展合作社作为加速工业化、促进经济发展、消除二元结构的一种手段，另一方面将合作社视为民主在经济上的对应部分，帮助实现公平及社会正义的目标，维护社会稳定。一个强有力的合作社有能力协助政府解决社会经济问题，减轻政府负担，宏观上可以贡献GDP、缓解贫困和增加就业机会，微观上可以提高成员的收入与福利，从而间接有助于社会的稳定。
政府在组织能力、合作人才、资源等方面具有先天优势，能更好地诱导合作意愿和激发合作动力；而合作社可以利用政府优势协调外部关系，获得依靠自身力量难以实现或交易成本过高的服务（苑鹏，2001）。但政府干预并不意味着政府必须直接介入组织管理，随着市场经济体制逐步替代计划经济，政府的角色也随之调整和变化，在经济领域的主要职能是消除垄断、维护市场秩序，克服负外部性和信息不对称，维护社会公平。我国相关法律规定国家和政府应鼓励、指导和帮助集体经济发展，合作社与政府之间不存在行政上的领导与被领导关系，不应受到上级政府的直接领导和管理，应避免政府对其经营管理的直接干预。
（二）政府介入农村集体资产股份合作社治理的原因
政府为农村集体资产合作社提供完善的外部组织环境，促进合作社的正常运行，节约交易成本。农村集体资产股份合作社是市场经济发展过程中发达地区的农民集体为解决日益增长的集体资产总量与收益分配之间的矛盾进行的探索，成立之初普遍存在发育不足的问题，需要政府强制力量协助。此后，中央“一号文件”对农村集体资产股份合作制改革的态度经历了从“赋权”到“鼓励”、从“试点”到“推进”的变化，地方性法规则进一步细化了改革内容，由政府主导其推广和发展，资源获取更多地依赖于政府的政策性供给和制度性保障，提高了社会资源的使用效率，降低了农户与市场主体间的交易成本。
农村集体资产股份合作社自身发展出现偏离，需要政府强制力进行纠正。农民之所以愿意成立合作社，是因为他们认为自己的努力能够影响集体行动的效果，进而取得收益。当合作社内部强权或精英权利被过度使用时，普通社员难以参与利益分配规则的制定，经营管理者由此获得谋利空间，会出现内部人控制等问题。此时，需要政府强制介入，因为政府拥有某种权威，可以激励合作社代理人做好他们自己的工作，并加以适当的监督、奖励或制裁。因此，地方政府积极参与集体资产股份合作社治理、获得更多的话语权，有助于遏制经营管理者在股权分配和股份分红中的腐败行为。
（三）农村集体资产股份合作社治理中政府干预强度分析
本文以示意图的形式构建了农村集体资产股份合作社收益与政府干预强度间关系的理论分析模型（见图1）。其中横轴表示政府干预强度，用政府干预的范围和深度表征，纵轴表示农村集体资产股份合作社净收益，假设政府干预的边际成本与边际收益相等的点为A点，政府干预最大强度点为D。
图1 政府干预强度与农村集体资产股份合作社治理绩效示意图
1.农村集体资产股份合作社缺乏有效政府干预，限制了净效益的总体规模。农村集体资产股份合作制改革是一项自下而上的改革，改革目的除了能使社区居民公平地享受到股份合作的红利外，还要能够提升社区治理水平、维护社会和谐。农村集体资产股份合作社作为农民的集合直接进入市场，对农民的需求直接做出反应，而农民之所以愿意参与，是希望分享土地等集体资产的增值收益，增加自身收入。此时，集体资产股份合作社的发展目标与农民个人需求相契合，共同追求集体资产收益的最大化，经济效益上升。
由于产权缺失，集体土地难以与城市土地实现同地同权，集体资产的价值无法真正显现，出现了诸多问题：合作社难以办理融资抵押，厂房、商品房建设仅能依靠自有资金，配套设施落后，难以吸引大企业和高端产业，资产运作效率低；由于缺乏“合法”身份，合作社不能作为独立个体进入市场，进行项目投资（潘长胜等，2004）。合作社内部投资、分红等重要决策需通过股东代表大会表决，要想达成一致行动，需要反复开会、投票，协商、谈判时间长、成本高（威廉姆森，2000；奥尔森，1995）。由此可见，自发建立的集体资产股份合作社虽然能够提高经济效益，但由于缺乏有效政府干预，面临着投资难度大、规则制定复杂等问题，限制了净效益的总体规模。表现为图1中的B点。
2.合理的政府干预提高了农村集体资产股份合作社净效益。作为公共利益的代理人，政府有责任纠正农村集体资产股份合作社出现的问题，增加社会福利。基层政府为贯彻中央关于集体产权制度改革的方针、政策，会对集体资产股份合作制改革进行规划、引导，介入合作社治理，解决出现的问题：政府作为合作社的坚强后盾，给予必要的政策扶持，赋予集体建设用地和物业出租、出售的权利；对合作社进行工商登记，赋予其独立法人身份，合作社可以作为独立个体进入市场，进行项目投资；在财政支持下，修建的厂房、物业标准上升，能够有效促进产业升级、提高租金水平；为合作社提供政策倾斜和项目扶持，带来直接的经济效益。政府从外部给予的支持、引导与服务，有助于优化资源配置、提高运行效率。此外，政府强制力主导权力运用，给予合作社内部决策有效引导，能在合作社内部更快形成一致行动，节约谈判协商的成本（威廉姆森，2000；奥尔森，1995）。因此，随着政府干预强度的提高，农村集体资产股份合作社净效益逐步上升。表现为图1中的BC区间。
3.过度的政府干预降低了农村集体资产股份合作社净效益。值得注意的是，政府干预本身也是一种扰动因素，也会存在负外部性。随着政府干预范围的不断扩大，深入介入合作社各决策环节，与合作社之间容易形成上下级控制关系，逐渐剥夺合作社的控制权，呈现出政府主导型的控制性组织关系（徐旭初，2014）。此时，政府目标凌驾于合作社目标之上，渗入合作社内部治理，对合作社运行的各个环节严格把控，可以是按法律规定强制干预，也可以通过在对合作社的扶持中附加某些条件进行软约束，增加政府干预成本的同时，合作社失去自身的独立性，成为基层政府“傀儡”，合作社可能会失去不被政府“认可”的投资机会，股东的参与积极性下降，经济效益也会随之下降。在图1中表现为CD区间。
综上，政府干预能够为农村集体资产股份合作社提供政策指导、项目倾斜、财政扶持、规则制定等帮助，有效节约合作社治理成本，纠正合作社发展过程中出现的偏差，逐步实现合作社经济效率与社会公平的双赢。但是政府干预需要有一定的限度，随着政府干预强度的不断增强，政府逐渐介入合作社内部事务，合作社被纳入政府行政体系之中，在削弱合作社经济效率的同时亦可能增加政府负担，造成集体资产股份合作社净效益的下降。理论上，可以根据政府干预对农村集体资产股份合作社净收益的影响大小来判断最优的干预强度（图1所示A点），即当政府干预的边际收益与边际成本相等时。但现实中，由于很难利用经验数据量化政府干预强度、计算不同类型和规模的集体资产股份合作社的政府干预的边际收益与边际成本，因此，无法寻找到具体的最优干预强度，但是可以通过案例比较的方法来分析政府干预与农村集体资产股份合作社绩效间的关系。
三、佛山市南海区与苏州市高新区农村股份合作制改革：个案比较
（一）案例选择
苏州市高新区和佛山市南海区分别位于经济高速发展的长三角和珠三角地区，两地的集体资产股份合作制改革都起源于农民的自主探索，并由政府主导推广。作为股份合作制改革的发源地，截至2000年，广东南海已先后建立农村股份合作组织1870个（朱守银等，2002）。江苏苏州市高新区是长三角地区股份合作制改革的典型区域，到2011年改革完成时共成立社区股份合作社72个。
之所以选择苏州和佛山两个案例进行比较，一是因为虽然两地的股份合作社成立时间有先后，形式上略有不同，但本质上都是工业化带动对土地的需求，促使农民将土地、物业等集体资产集中起来用于出租，分享城市化进程中的土地红利，增加农民财产性收入；二是因为两地在推广股份合作制改革前，都面临巨大的集体资产增值与分配间的矛盾，政府认识到问题的严重性，直接领导、组织试点和全面推行改革；三是因为两地的集体资产股份合作社经营管理中，基层政府介入的环节和方式存在较大差异；四是因为两地的集体资产股份合作社仍在运行，且在全国范围内均具有较高的影响力，方便后期的跟踪研究。
（二）政府介入股份合作社的内部治理：苏州高新区的案例
1.苏州高新区股份合作制改革概况。高新区是苏州市经济发展水平较高的区域，从2005年开始进行集体资产股份合作制改革，有四个重要背景不容忽视：一是在城市扩张过程中，以农业为主的经济结构逐渐解体，二三产业迅速发展，吸引了大量外地流动人口，在带来巨大财富的同时，也给社会管理带来了严峻挑战；二是集体资产形态逐渐变为了以土地征收补偿形成的现金资产和厂房、物业等实物资产为主；三是2001年8月吴中区木渎镇金星村率先成立了第一家社区股份合作社，拉开了苏州市农村集体资产股份合作制改革的序幕；四是苏州市于2002年和2005年先后颁布《关于农村社区股份合作制改革的实施意见（试行）》和《关于加快推进和完善农村社区股份合作制改革的实施意见》，为改革提供了政策支持。
改革过程中，苏州市高新区出台了《关于加快推进农村社区股份合作制改革工作的指导意见》，明确了改革的各项环节：集体资产清查核实和产权界定结果在经过村经济合作社社员（代表）大会确认后，报镇（街道）政府审核；折股量化范围为村集体的经营性资产和公益性净资产；股权设置类型提倡只设个人股，分为基本股和劳动贡献股两类，股权持有人必须是社区股份合作制改革时户口在本村的农民或征地后农转非的原本村农民；成立的股份合作社必须制定《社区股份合作社章程》，且经社员（代表）大会讨论通过生效；按照《公司法》规定建立股东代表大会、董事会和监事会，负责合作社内部治理。
2.集体资产股份合作制改革成效。农村集体资产总量大幅增长、净收益增加。通过存量置换和新建，将镇级资产量化还原为村级资产，大部分农村社区股份合作社拥有了“看得见、摸得着”的资产及其收益权。截至2014年底，全区共有集体物业资产148.54万平方米，其中2012—2014年间新增86.87万平方米，村级集体资产总额由2011年末的17.52亿元增加到了2013年末的25.61亿元，增长了46.1%。与此同时，社区股份合作社收入大幅上升。以枫桥街道为例，24家股份合作社2014年净收入5576万元，比改革前增长了12倍。
股东获得分红收入，实现了增值收益分配。股份合作制改革变集体资产共同共有为按份共有，农民个人被赋予集体资产的所有权和收益权，可以凭借所得股权获得股息分红。其中，枫桥街道2014年分配股红4410万元，社区股份合作社成立9年来累计分红2.95亿元，户均2.87万元，股红分配额占收入比重达55.3%；狮山街道的股均分红额度也呈现逐年上升的趋势，从改革初期的20元/股增加到了2016年的80元/股。
3.集体资产股份合作社存在的问题。社区股份合作社收入来源单一，资产收益率开始下降。《社区股份合作社章程》中明确规定，社区股份合作社受街道办事处领导，接受上级主管部门的管理、指导和监督。街道作为上级政府，年初与合作社董事长签订责任书，年终对其进行考核。在众多指标中，地区稳定被认为是“硬指标”，为完成此项指标，合作社董事长将主要精力投入与合作社事务无关的拆迁安置工作上，缺乏拓展合作社业务的动力。街道办事处掌握合作社的决策控制权，大部分的项目提案被否决，合作社缺乏新的收益来源，仍主要依靠物业出租获利。受经济大环境的影响，物业资产总体收益开始下降，工业厂房出租率尚可达到90%以上，但商业用房、集宿楼出租率较低，直接影响了资产收益。
地区差异明显，股息分红平均化，政府财政负担进一步加重。近郊地区的社区股份合作社集体资产总量多、价值高、收益率也高，远郊或农村地区的则恰恰相反。街道政府对这种因区位、政策等因素造成的差异进行了调控：首先，由街道财政根据各合作社资产状况进行分段补贴，缩小合作社间每股资产净值间的差值；然后，由街道政府年终统一制定分红比例与额度，收益高的合作社自行兑现股息分红，收益不足的靠财政途径支付。以狮山街道为例，街道财政给予辖区内14个社区股份合作社资产补贴共计15524万元，并规定年末合作社间每股分红差额不得高于20元。这种补贴式的平衡发展方式只能暂时解决薄弱合作社的分红问题，并不能从根本上解决收益差距过大的问题，街道每年需要给予越来越多的补贴来填补分红“漏洞”，造成集体经济止步不前而街道负担加重的恶性循环。
（三）政府提供的制度环境支持：佛山市南海区案例
1.佛山市南海区股份合作制改革概况。1992年，邓小平“南巡讲话”后在珠三角形成了良好的改革氛围，为农村集体资产股份合作制改革提供了重要的政治环境。南海区也在同年开始试行土地股份合作制，以村民小组或行政村为单位，将集体经营性资产和土地资产折股组建股份合作社，由合作社直接出租土地或修建厂房出租，农民出资入股，凭股权分享收益。改革前，先由区政府组织村干部培训，使其了解熟悉股份合作制，并根据本村实际情况制定初步计划，公开接受群众意见。改革时将土地的所有权、承包权和使用权三权分离，成立经济社和经联社。合作社内部设立“三会”组织结构，由每户一名代表组成股东代表大会，再由股东代表大会选举产生董事会、监事会成员，通过股份合作社章程。截至2000年，南海已先后建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会为单位组建集团公司191个（朱守银等，2002）。2015年3月起，南海按照“确权到户、户内共享、社内流动、长久不变”的原则继续深化改革，由区里统一印发《股份合作经济组织户内股权及成员证》。
2.集体资产股份合作制改革成效。合作社具有独立决策权，农民权利进一步完善。《合作经济社章程》中规定合作经济社在区、镇（街道）主管部门、社区党组织、经济联合社的指导和监督下，依法独立开展生产经营和管理活动。合作社作为一个独立的经济体，接受上级政府的指导和监督。年满18周岁的社员可以依照章程行使表决权、监督权，外嫁女、农转非等历史遗留问题得到妥善解决。合作社把选择决策权交给农民，新项目入市立项前实行集体表决，每户派户主参与投票，确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权。2013年，南海区开通运行集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台，允许股权在集体经济组织内部以户为单位继承、赠与、转让、有偿退出，探索农村股权抵押、担保融资等功能。截至2018年9月，全区股权流转交易800宗，共流转股权3871.18股，质押股权贷款200多万元。
集体资产产权明晰化，进入市场流通。地租经济的发展模式虽然得到上级政府的“默许”，但与国家现行的法律法规政策存在偏差。2016年10月，南海出台《南海区农村集体经营性建设用地产业载体项目管理试行办法》等文件，明确农村集体建设用地在完成土地确权、整备之后可入市流转，通过前期开发和招商引资后可申请抵押融资。早在2013年5月底，佛山市已累计完成农村集体土地所有权确权到股份合作社3743个，发证完成率99.28%。土地确权完成后，南海区于2016年10月挂牌成立集体土地整备中心并颁布《南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》，将以托管方式对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市。
3.集体资产股份合作社存在的问题。经营模式单一，部分合作经济社没有分红，股东收入区位差异明显。合作经济社收益主要来源于物业、土地出租、流转，2004—2006年间，有股份分红的合作社比例分别为85.1%、84.8%和93.3%。其中，位于广佛都市圈的桂城、大沥、罗村三镇地租经济繁荣，土地租金水平高，每股分红也相对较高，而第一产业比重较高的丹灶、里水、狮山和西樵四镇的股份分红较低，且与桂城、大沥、罗村三镇间的差距逐年增大（刘愿，2008）。近年来，由于房地产市场高速发展带来巨额土地出让收入，进一步加大了合作社间的分红差值，2014年南海全区人均分红4682元，其中地理位置好的区域人均分红达一两万元，地理位置相对较差的区域则远低于平均水平。
（四）案例对比
佛山南海区与苏州高新区的集体土地都经历了集体自用、非法出租、合法流转和转为国有合法入市的过程，土地价值被逐步释放，地租转为集体利润。通过集体资产股份合作制改革，集体资产概念不清、数量不明的情况得到了改善，农户参与到了增值收益分享中。虽然都由政府主导，两地的集体资产股份合作制改革却存在较大差异，佛山市南海区在改革开始前，接受群众意见，根据各村（小组）实际情况制定改革方案；而苏州高新区则由政府统一制定改革方案，农民个人并未参与其中。就改革起始时间来说，两地相隔10余年，南海1992年进行股份合作制改革时，集体土地尚未被完全征收，遂将其一并折股量化；而苏州高新区2005年开始改革时，部分完全城市化的地区土地被完全征收为国有，因此折股量化时只考虑了集体经营性资产。
改革初期，两地的股东仅享有分红权和表决权，股权不能转让、抵押、赠与、继承和买卖。随着改革的不断深入，在苏州高新区，政府干预渗入社区股份合作社的方方面面，介入合作社日常运行，将投资和分红决策权逐渐上移到了街道（镇）政府手中，虽然进行了股权固化改革，但并未突破股权封闭性，股东享有的股权仍只能户内继承，不能流转、抵押和买卖；而南海将决策控制权留在了合作社内部，上级政府不干预合作社内部运营，仅通过政策解决外嫁女、农转非等历史遗留问题，并通过建立集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台，开始探索合作社内部以户为单位的继承、赠与、转让及有偿退出。
由于地理位置与初始禀赋的差异，两地各合作社之间同样存在发展不平衡的问题，但却采取了完全不同的解决方法。苏州高新区采用直接扶持法，首先给予合作社优惠政策及项目倾斜，如苏州市出台的“一村二楼宇”政策被优先用于解决集体资产股份合作社用地产权问题；其次给予合作社财政补贴，分散合作社的投资风险。佛山市南海区则采用间接完善法，将合作社纳入了法律框架，促使集体资产合法入市流转，帮助合作社增强自身实力。
就现实情况看，苏州高新区政府干预已渗透进入股份合作社内部治理，干预范围广、程度深，合作社权力缺失，集体资产股份合作社净效益已经超过图1所示C点，负外部性开始显现，净效益已经进入下降阶段，位于CD区间。为了消除负外部性、提高净效益，政府干预应向A点移动，即政府逐渐退出干预。而南海区政府干预集体资产股份合作社治理的范围和深度比苏州小得多，政府对于外部制度环境的不断完善，赋予了合作社和农民更加完整的财产权利，合作社净效益位于BC间，仍处于上升趋势。
四、结论、讨论及对策建议
（一）结论与讨论
政府干预农村集体资产股份合作社治理有其合理性，但要把握好干预强度。改革之初，处于劣势地位的农民缺乏合作社相关知识，容易形成集体行动的困境，这时政府介入具有某种程度的合理性，作为改革的主要推动者和参与者，提供外部引导能够在各个环节降低或替代承担必要的成本，提供优惠政策和扶持。更重要的是，政府要引导建立合作社内部组织架构，逐渐形成各司其职的股东代表大会、董事会和监事会。当合作社已成为了一个相对独立的主体时，要考虑政府的逐渐退出，发挥市场机制的作用，使其逐渐蜕变为脱离政府干预、由市场监管的真正的市场主体，凭借自身调节实现经济效率与社会福利均等化的双重目标。
目前，基层政府在苏州高新区的农村集体资产股份合作社内部治理中占据主动，合作社自身处于被动地位；而佛山市南海区基层政府则更多地发挥了调节作用，农村集体资产股份合作社自身具有很强的独立性。此外，其他改革试点区域，如浙江温州在农村集体资产股份合作社治理中推行政经分开、独立运作，为合作社作为独立主体参与市场经济活动创造了条件，其政府干预强度介于苏州高新区与佛山市南海区之间；由于政府返还了一部分权利给股东和合作社，打破了股权的封闭性，合作社自身的主动性开始显现，有利于资源在市场经济条件下的优化配置，合作社净效益高于苏州高新区。
本文受数据资料的限制，在案例分析的过程中采用了双案例比较的方法，分析政府干预强度对集体资产股份合作社净效益的影响，但未对政府干预强度及合作社净效益进行量化，也缺乏更多的案例分析政府不同干预强度下的集体资产股份合作社的治理绩效，同时由于缺乏长期跟踪调研，未能从时间维度揭示合作社不同发展阶段政府干预的绩效。鉴于这些不足，未来研究，一方面可将政府干预与农村集体资产股份合作社治理绩效研究扩展到更多地方、拓展到全国范围，进行更大地域范围内的案例比较或定量分析，研究结论将具有更广阔的适用性；另一方面可以选择苏州高新区和佛山市南海区的农村集体资产股份合作社案例进行跟踪，着重时间线展开论述，进行阶段划分，给予理论假说更深层次的验证。
（二）对策建议
我国各地在经济发展水平、社会组织发展上存在较大差异，因而在不同时期、不同社会经济发展背景下政府在农村集体资产股份合作社治理中承担的角色应有所不同。应该鼓励政府合理干预农村集体资产股份合作社，但要保证合作社自身的独立性，促进农村集体资产保值增值。在农村集体资产股份合作社起步阶段政府尚不能完全退出，可进行如下改进：变基层政府“主导”为“引导”，减少基层政府的不必要行政干预。地方政府应进一步明晰基层党组织、自治组织和集体经济组织的职责，厘清三者之间的关系，规范农村集体资产股份合作社在经济管理方面的职权和行为，剥离合作社的社会性负担，对其进行正确的投资引导，帮助合作社制定科学、合理、有前瞻性、符合市场运行规律的产业发展规划，使合作社逐渐成为一个独立的市场主体；帮助农村集体资产合作社建立由股东代表大会、董事会、监事会构成的内部治理结构，由基层政府行使外部监督权力，通过对合作社行为的合法性审查来实现对农村集体资产的监管，以此来约束董事会、监事会的行为。
编辑审定：陈越鹏
