杜书云，郑州大学房地产市场研究中心；徐景霞，郑州大学商学院；牛文涛，郑州大学房地产市场研究中心，通讯作者。
基金项目：国家社会科学基金项目“城市增长边界管控视角下城市化进程的矫正机制研究”（编号：15CJY023）；河南省软科学重点项目“产业融合视角下河南省产业创新路径研究——以旅游业为例”（编号：162400410010）。
本文原刊于《农业经济问题》2020年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：基于中部省份孟楼镇的相关农户调查数据，本文对农地市场化流转中农民群体多维权益实现困局及其成因进行了讨论。结果表明：农地为农民群体所提供的就业功能在其流转后被逐步剥离，本地就业机会的缺失以及异地非农就业的“技能门槛”，构成了这一群体就业权益实现的重要约束。农地作为乡村文化的有形载体在其流转后趋于弱化，外出务工者带回的“城市文化”与传统乡村文化的冲突引致了农民群体价值取向的重构，构成了农地流转中这一群体文化权益相对缺失的重要原因。农地市场化流转制度不完善导致流转收益分配合理性的相对不足，以及基层政府以“经济权益”实现为主的农地流转工作理念与农民非经济权益意识觉醒之间的冲突则进一步恶化了农民群体多维权益实现的困局。
关键词：农地流转；多维权益；非经济权益；市场化
一、引言
农地流转中农民权益的实现与保护一直是社会热点问题。农地流转是农民土地权益实现的重要途径，也是我国农业规模化和集约化发展的重要支撑。农地作为农业生产活动的关键要素，构成了农民群体的核心资产，关于这一要素及其衍生权益的配置决定了农民群体的可持续生计能力。作为一种市场化配置的方式，农地流转的制度壁垒不断得到破解。2010年，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，进一步明晰农村土地产权。2014年，中央全面深化改革领导小组第五次会议提出“在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权‘三权分置’、经营权流转的格局”，为农村土地资源的市场化流转提供了重要制度准备。2016年，国务院《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法》出台，“三权分置”和农地经营权流转开始真正进入实际操作层面。
农地流转不仅对我国农村土地的资源配置效率产生显著正面激励，也将通过土地权益的配置直接影响农民群体的福利状况，后者将对农地市场化流转模式的可持续性产生重要约束。实际上，我国至今未有一个公认度较高的农地市场化流转模式，本质原因在于农地流转中农民群体无法有效实现多维权益，且这一群体权益缺失情况持续多样化，既包括农地流转过程中农民的知情权和参与权缺失（龙开胜等，2011；孙鹤汀等，2009），也包括农地流转后农民群体的生存权、生活保障权、子女受教育权等相对缺失或受损（杜书云等，2016；康岚，2009）。农地流转中农民权益相对缺失主要由如下原因所致：（1）土地产权制度的不完善。农地所有权主体不明晰。法律规定农地归“农民集体”所有，但农民集体所指，相关法律并未做出明确规定（薄善华等，2015）；农村土地所有权的行使主体不健全。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等规定农村土地所有权的行使主体是农民经济组织，但很多地方农村经济组织已经解体或名存实亡（王春超等，2008）；（2）土地流转管理的相关制度不健全。例如：土地流转只有口头约定没有合同，有合同但内容不完整等均导致农民权益受损（何京蓉等，2010；秦晖，2014）；（3）土地流转的市场化机制不完善，主要表现为土地流转价格偏低、政府职能越位等（李宁等，2015；陈锡文，2014）。
关于农地流转中农民权益的实现，现有研究认为主要通过如下方式展开：（1）健全土地流转相关的法律法规，从法律层面对农地流转的范围、条件、收益分配等内容进行详细规定，保障农民土地权益（王春超等，2008；黄祖辉等，2008）；（2）制定产权保障制度。不断提高土地产权强度，保护农民土地权益（何一鸣等，2014）；（3）深化土地市场化改革。首先，完善土地权能，加强社会保障体系建设，弱化农地社会保障功能，强化其资产功能（刘玥汐等，2016）。其次，建立健全土地流转管理制度，建立土地流转中介组织，并建立土地流转事前、事中、事后的监管制度（付江涛等，2016；陆道平等，2010）。此外，也有学者从性别角度出发，提出应当特别保障土地流转中的妇女权益（狄金华，2012）。
综上所述，关于农地流转的农民权益问题，虽然提出“权利束”的概念，农民土地权益具有多维性，但是既有研究集中于经济权益缺失的原因及其实现的途径，关于农民土地权益的多维属性以及非经济权益实现的研究则相对不足。如何有效识别农地市场化流转中农民群体的多维土地权益特征及其实现困局，特别是非经济权益的实现和保护，构建以“可持续生计能力提升”为导向的农民群体多维土地权益实现机制，具备现实的紧迫性，这也构成了本文研究的起点和落脚点。
二、研究区域概况
孟楼镇位于我国中部某省西南区域，属于该省“百强”乡镇。孟楼镇共由15个行政村组成，其人口规模约3万人，耕地面积6万多亩，但因土地较为贫瘠农民增收相对困难。2016年，孟楼镇开始推进农地“三权分置”改革，并探索在这一新的制度框架内的农地流转模式，最终形成了“政府主导、规模化及市场化”的农地流转模式，激活了“沉睡”的农村土地要素，改善了农民群体的经济权益实现情况。“孟楼镇以‘三权分置’推动农村发展”的相关报道屡见于报端，孟楼镇的土地整理及流转实践受到广泛关注，并被称为“孟楼经验”。2018年3月至5月，研究团队以户为基本单位，选取孟楼镇两个行政村孟楼村和耿营村，通过问卷调查和访谈的形式进行数据收集。其中，孟楼村440户，人口规模约2000人，共发放调查问卷160份，收回160份，有效问卷155份。耿营村共705户，人口总数为2189人，共发放调查问卷220份，收回218份，有效问卷212份。
2018年是孟楼镇推进“三权分置”改革，并实施农地市场化流转的第三年。对于孟楼镇孟楼村和耿营村的农民群体而言，其在参与农地流转之前，主要从事农业生产活动；参与土地流转后，由于本地农业经营组织吸纳劳动力相对有限，那些未在本地获得就业的劳动力，特别是青壮年劳动力，多数选择离开乡村到城市寻找非农就业机会。2018年3月至5月，研究团队对孟楼镇进行调研时，适逢一年之中农村劳动力在外务工时间。因此，接受问卷访谈的对象主要为年龄偏大且不宜外出务工的农民群体，其中60岁以上占比高达87.7%，50～60岁占比4.7%。这一年龄特征反映出农民群体参与土地流转后，青壮年劳动力的严重流失引致的农村社会关系的重构，同时也为“空心村”、“留守儿童”及“留守老人”等现实问题提供了注解。被调查对象中也包括返乡省亲、本地就业的青壮年农民群体，其中，30～50岁占比7.6%。
三、孟楼镇农地流转的基本模式
（一）农地初次流转：农地确权和集中
在农地确权的基础上，由具有政府背景的农村土地开发公司与农户签订《农村土地经营权流转合同》，并将农地进行集中，实现了孟楼镇农地的初次流转。这一环节孟楼镇农地实现了“初次”增值。农地初次流转具体包括如下两个阶段：
1.农地确权。孟楼镇积极落实国家土地改革的相关政策，对所在区域农地承包经营权进行确权，为农地的市场化流转解决了制度障碍。孟楼镇的土地确权最终以颁证的形式实现：对村集体和集体组织颁发农地所有权证，对农户颁发农地承包经营权证。
2.农地集中。孟楼镇政府成立土地开发公司，为农地集中流转提供平台。以农民自愿为前提，在孟楼镇政府的引导和协调下，农户和土地开发公司签订《农村土地经营权流转合同》，孟楼镇农业服务部门对交易进行鉴定，并向农村集体经济组织所有权人（由村民委员会代行）备案，从而集中农地经营权。对于不愿意流转土地的农户，将以村为单位保留其土地或者拿出规划区边缘的最高品质土地与其置换。农地初次流转工作开展三周时间，全镇97%的农户与土地开发公司签署流转合同，共计5966份，涉及土地5.6万多亩。
孟楼镇农户私下流转农地经营权的平均收入为每年200～300元/亩，而土地开发公司则以每年600元/亩租赁土地。因此，本阶段农户将土地流转给土地开发公司所获得的收益高于农户自发性流转土地的收益，孟楼镇农地实现了第一次增值。
（二）农地增值：提升地力、修订产业规划
土地开发公司总投资1.76亿元，将农户流转的土地进行统一的土地整理和地力提升，以适应规模化经营的需求，并进一步释放农地红利。具体内容包括以下两个方面：
1.土地整理提升地力。针对孟楼镇农地贫瘠的情况，在集中农地经营权的基础上，土地开发公司对流转的土地进行了集中整理。首先，破除原有土地界限，进行土地深耕和有机肥补充，提高农地地力；其次，统筹建设田间基础设施，合理规划田间沟、路和渠等；最后，改革水资源管理机制，探索实施水票制，保障农地用水需求。“以摊水入地、以地定水、水随地走”为原则，建立农业用水的分配和交易制度。目前，孟楼镇已经将印发的水票发放给农户，并通过用水协会成立了水权交易平台，初步实现了水资源的市场化交易。通过土地整理，不仅提升了孟楼镇的农地地力，还增加了可用农地面积。其中，原有可耕地增加1600亩，承包地和建设用地分别增加5900亩及600亩。
2.重新制定农业产业总体规划。土地开发公司邀请北京农林科学院对孟楼镇农业产业进行总体规划，以解决农业发展的供给侧结构性矛盾。根据孟楼镇实际情况，农业产业规划出四个区域，分别为休闲农业景观体验区、粮食种植种业繁育产业区、设施农业及林下经济产业区和水产试验展示区。科学的土地利用规划最大程度地挖掘了农地利用价值，提高了农地的市场竞争力。此外，土地开发公司按照地力不同对农地进行了等级划分，为其在农地二次流转中实施差异化定价及科学利用提供了基础。
通过土地整理节余出的7500亩耕地指标，以每年每亩800元的价格进行再次流转，将获得租金600万元。新增600亩建设用地通过“占补平衡”进行耕地指标交易，一次性可获益5400万元。通过土地整理实现的增量土地共获得6000万元收益，将以40%：40%：20%的比例在土地开发公司、农户和村集体之间进行分配。因此，通过土地集中整理和农业产业规划的重新制定，孟楼镇实现了可用农地规模和潜在农地流转收益的增长，即农地的第二次增值。
（三）农地二次流转：引入市场机制
在这一环节，土地开发公司以市场化交易的方式，将统一整理后的农地出租给新型农业经营主体。农地流转信息在农地开发公司平台上统一发布，并从各种渠道引进新型农业经营主体。新型农业经营主体与土地开发公司洽谈，并最终签订农地租赁合同。统一整理后的土地适合规模化经营，具有较强的市场竞争力，吸引了众多的新型农业经营主体。2017年上半年，孟楼镇已与18家新型农业经营主体（主要是种植大户）签订合同，以发展适度规模种植。2017年下半年，土地开发公司与16家新型农业经营主体签订合同，实现全镇6万余亩土地二次流转。
这一阶段的农地增值主要来自于土地溢价（见表1）。土地开发公司以每年每亩600元价格从农户手中租赁土地，再以更高价格将农地租赁给新型农业经营主体，从而产生土地溢价。以孟楼镇某村落为例，其农地再流转过程中共产生土地溢价收益95万元。其中，花卉苗木种植715亩，产生土地溢价收益为26.4万元；开心果种植1100亩，产生土地溢价收益为22万元；设施农业1330亩，产生土地溢价收益为26.6万元；经济林种植1324亩，产生土地溢价收益为26.4万元。土地溢价收益主要归土地开发公司所有，主要用于偿还前两个阶段的投入成本及其利息。
四、农民多维权益实现：困局及成因
（一）农地流转中农民权益的实现
前述三个阶段的农地流转，两次农地价值增值，以及孟楼镇政府“主导+服务”的参与理念，均为孟楼镇农地流转中农民权益实现及其有效配置奠定了重要基础。尽管如此，孟楼镇农地流转中农民权益的实现，主要体现在经济权益和政治权益两个层面。
1.土地开发公司支付的农地流转租金、农地整理后增量土地收益再分配以及农地流转后闲置劳动力的工资性收入，构成了孟楼镇农民经济权益实现的重要方式。农户进行农地流转的租金性收入相对固定，每年每亩600元。土地开发公司和农民签订的合同为租期三年，租金每年年初支付，支付方式为直接汇至农户的银行卡；农地集中整理后的增量农地收益则按比例进行分配。其中，新增1600亩建设用地通过“占补平衡”进行耕地指标交易一次性获益5400万元，其中40%收益归农户所有，共计2160万元。增量农地收益分配核算完成后，将在土地租赁到期之前（三年租期）汇至农户银行账户；工资性收入实现了相对增长，包括两个方面：其一，外出务工的工资性收入提高。以外出务工人数为2人的农户A为例，农地经营权流转之前，农户A每年需要从务工地H市返回孟楼镇两次进行农作物的耕种、收割等生产活动，每次返回时长约为30天。每次返回总成本约为8200元，其中，两人往返路费（H市-孟楼镇）1200元，无法务工引致的收入损失约7000元（每人约3500元）。农地流转之后，外出务工农户仅过年时返回老家一次，相对增加了外出务工的全年收入；其二，本地非农就业的收入相对提高。农地经营权流转后，部分农民被新型农业经营主体等农地经营权的流入方返聘，从事职业化的农业生产活动。2017年，孟楼村共有200多位农民被返聘从事高粱收割工作，每天工资收入为80元。
2.拥有流转农地知情权、农地流转补偿知情权以及流转土地的自主选择权等，较好地实现了农地流转中的农民政治权益。一是实现了农民群体关于农地流转的选择权。在孟楼镇农地初次流转阶段中，完全以农民自愿为原则，对于不同意土地流转的农户，则通过“土地置换”的方式，将归属于所在村集体的位于区域边缘的优质农地与农户进行等量置换，既保护了农民的合法权益，也不影响流转土地的规模属性；二是实现了农民群体关于农地流转的知情权。在孟楼镇农地流转初期，成立了专门工作小组，对村民进行挨户走访，告知所有村民土地流转的相关政策，包括土地流转合同签订、租金支付及流转土地退出方式等。总的来讲，在孟楼镇农地流转过程中，农民的农地流转知情权、农地流转补偿知情权以及自主流转选择权、监督权等政治权益获得了保障。
（二）农地流转中农民多维权益实现的困局
1.在孟楼镇农地流转中，农民群体的社会保障权益未有效实现。社会保障权益源于土地的社会保障功能，即土地为农民提供了政府未能提供的社会保障。在土地经济收益的支持下，通过基础设施建设和社会救济完善，提升了农民社会福利水平，但社会保险不足，农民社会保障权益未能完全实现。例如，农地整理后增了土地产生的经济收益的20%归村集体所有，主要用于提高村民社会保障水平和完善村内基础设施，由孟楼镇政府为村集体开设账户，并进行统一管理和监督，实现专款专用。目前，孟楼镇每个村投入100万元左右，打造高标准、智能化的村级办公服务场所，为基层群众提供全方位的服务。耿营村已建设安置房20间，解决了村内16户贫困人口的住房问题，资助村内因病致贫家庭一户，保障了此农户的基本生活。孟楼镇不仅实现了村村通公路，部分村落已经完成排水、排污设施建设，并即将投入使用。
虽然农民社会福利得到提升，但是社会保障水平低的现状并没有改变。首先，由于农民可支配收入有限，用于社会保障消费低，使社会保障水平低，而孟楼镇土地流转中，每亩600元的农地流转价格3年不变，这不仅不能弥补现有社会保障的不足，还限制了社会保障水平的提高。其次，留守就业农民的社会保险缺失，留守农民就业后，用工单位并没有为其按照职工标准交保险。孟楼镇留守农民除了受临时就业类型的影响不能缴纳职工社会保险，长期受雇佣的农民也没有按城镇员工缴纳社会保险，例如，从事树林护理的W夫妻二人。因此，在地方政府的协调下，通过基础设施建设、完善社会救济提升了农民社会福利，但是由于固定流转地价、就业人员保险缺失等因素的约束，农民社会保障权益未能有效实现，其多维权益依然处于困境之中。
2.在孟楼镇农地流转中，农民群体的就业权益相对缺失。就业权益即土地为农民提供的工作机会、地点与对象。孟楼镇土地流转后，农民失去了原有的工作，因闲置劳动力并未获得在本地进行高质量就业和创业的有效机会，更多农民个体基于收益最大化的理性决策，选择离开孟楼镇，前往浙江、江苏、上海等经济发展较好的地区寻求非农化就业机会。同时，农地集中和再流转后，所进行的规模化经营能够为当地农民提供的就业岗位也十分有限。新型农业经营主体以机械化耕作为主，对劳动力的需求相对有限。只有遇到极端天气，例如降雨较多，大型机械无法进行作业时，当地农民才有机会获得短暂性的工作机会，进一步加快了村中青壮年劳动力外出务工的步伐与加剧了村落的空心化。而年龄偏大的农民由于在外出务工劳动力市场的竞争力相对不足，只能选择留在孟楼镇等待本地就业的机会，但由于本地所能提供的就业机会相对有限，这一类型的农民群体逐步成为农地流转村落中的“失业”群体，加剧了这一群体在农村社会关系中的身份迷失。实地调研发现，耿营村仅有3%村民被新型农业经营主体聘用，长期从事职业化的农业生产活动，50%的村民选择外出务工；与此相似，孟楼村仅有6%村民被新型农业经营主体聘用，从事职业化的农业生产活动，40%以上的村民选择外出务工。新型农业经营主体的机械化和规模化经营，通过机器对人工的替代，引致了单位土地所需要劳动力的急剧下降。因此，农地作为农民的核心资产，其为农民群体所提供的就业功能在流转后逐步被剥离，本地就业机会的缺少以及外出务工从事非农业生产的“技能瓶颈”，进一步约束了这一群体就业权益的实现。
3.在孟楼镇农地流转中，农民群体的土地文化权益相对缺失。土地文化权益是指基于农地所产生的物质文化、制度文化和心理文化等相关权益，是农民群体的精神活动及其衍生品，包括农村风俗、乡村制度、生活方式、价值观念等。在孟楼镇农地流转中，并未考虑农民此项权益，致使农民对土地的感情和优秀乡村文化的逐渐消失。农民对于农地有着深深的依恋和归属等文化感情，3%农户未参与土地流转的主要原因是对土地及耕种土地的眷恋。不同年龄阶段的农民对土地的感情存在差异，相比于青壮年群体，老年农民群体往往对土地的依恋之情更深。孟楼镇农地流转决策以农户为单位展开，但代表农户决策的主要是青壮年农民群体，老年群体对土地的牵挂则被选择性忽略。实地调研发现，在选择土地流转的村民中，10.3%的农民个体由于对土地的感情，从而对土地流转的态度较为模糊，呈现为“既不支持也不反对”的情形。农地流转之后，农村的社会关系被部分重构，农民生产和生活方式发生了显著改变。农村青壮年劳动力多数进入城市务工，受到城市生活影响所形成的生产、生活习惯不断建立，传统乡村文化与外出务工群体带回的城市文化出现了剧烈冲突。因此，伴随农地流转的完成，乡村文化的有形载体逐步消失，作为农民价值取向体现的乡村文化不断受到外部冲击，农民群体的文化权益实现受到严峻挑战。
（三）农民多维权益实现困局的成因
1.农地初次流转的市场机制缺位，农民从土地开发公司所获得农地流转价格偏低，引致了农民经济权益的损失。在孟楼镇农地流转中，仅在农地从土地开发公司向新型农业经营主体的流转环节，引入了市场化竞争机制，但作为农地流转的主体，农民的经济收益主要来自于农地初次流转中所获得租金。孟楼镇农地初次流转的租金标准是以自发性流转租金为参考制定的，远低于第二次农地流转中土地开发公司向新型农业经营主体收取的租金。农民经济权益的损失，进一步加剧了非经济权益实现的障碍。
2.新型农业经营主体以机械化和规模化经营为主，其吸纳“失地”农民就业的意愿和能力不足。同时，农民非农就业技能也相对缺失，其土地就业权益实现陷入困局。在农地二次流转中，由于农户不具备市场竞争优势，农地流转的流入方主要是新型农业经营主体等农业企业，本地农户相对较少。农地流转之后，因劳动能力限制，就业渠道窄、创业能力不足，村中青壮年劳动力多选择到大城市打工，无就业能力者赋闲在家。农地流转中农民就业权益的相对缺失，引致了“失地”农民群体可持续生计能力的下降，并存在因参与农地流转而引致的福利水平的恶化，也包括农村社会关系的重构以及农村内部收入分配差距的扩大。
3.地方政府以“经济权益”实现为主的农地流转工作理念与农民非经济权益意识觉醒存在冲突。在农地流转中，农民非经济权益意识逐步觉醒，其权益诉求包括不因农地流转而降低生活水平、及时就业、有稳定的收入来源、拥有基本社会保障、合理分配土地流转收益、农地流转收益及时发放、流转后农地合理利用等方面。对农户农地流转意愿的调研表明，农地流转收益权、知情权、参与权和社会保障权是影响农户进行土地流转决策的主要因素（见表2），而监督权、文化权的影响较小，耿营村占比分别为20%、27.9%，孟楼村占比则分别为31.7%、11.6%。虽然关注监督权、文化权的人数占比不高，但足以表明土地流转中仅实现农民经济权益，并不能满足农民实际权益诉求。
五、主要结论与政策启示
利用中部省份孟楼镇的农户调查数据，本文对农地流转与农民多维权益实现困局进行了讨论，并获得了如下基础结论：
1.孟楼镇农地流转中农民群体权益的实现以经济权益和政治权益为主。三个阶段的农地流转，两次农地价值增值，以及孟楼镇政府“主导+服务”的参与理念，为孟楼镇农地流转中农民权益实现及其有效配置奠定了重要基础。土地开发公司支付的农地流转租金、农地整理后增量土地收益再分配以及农地流转后闲置劳动力的工资性收入，构成了孟楼镇农民经济权益实现的重要方式。农民拥有预流转农地知情权、农地流转补偿知情权以及流转土地的自主选择权等，较好地实现了农地流转中的农民政治权益。
2.孟楼镇农地流转中农民群体的社会保障权益、就业权益与文化权益等非经济权益相对缺失。农地作为农民的核心资产，流转后其为农民群体所提供的社会保障权益未能有效实现、就业功能逐渐被剥离，固定租金、职工保险缺失、本地就业机会的缺失以及外出务工从事非农化工作的“技能瓶颈”，进一步约束了这一群体社会保障权益、就业权益的实现。同时，伴随农地流转的实现，乡村文化的有形载体逐步消失，作为农民价值取向体现的乡村文化不断受到外部冲击，农民群体的文化权益受到严峻挑战。农地流转收益分配合理性不足，也进一步恶化了农民多维权益实现的困局。
3.农民群体多维权益实现困局的本质原因主要包括：农地初次流转中市场机制缺位，农民从土地开发公司所获得农地流转价格偏低，引致了农民非经济权益的实现缺少资金支持；原有城乡二元体制社会保障背景下，农地流转租金支持不足、就业职工保险缺失，导致社会保障水平低；新型农业经营主体以机械化和规模化经营为主，衍生岗位十分有限，吸纳“失地”农民就业的意愿和需求不足；地方政府作为土地流转的主要动力来源，其以“经济权益”实现为主的农地流转工作理念与农民非经济权益意识觉醒存在冲突。
致力于有效实现农地流转中农民群体的经济权益和非经济权益，当前如下变革亟待进行：
1.构建地方政府引导下的以农民群体为中心的市场化农地流转机制，最大化实现农地流转中农民群体的经济权益，为非经济权益的实现提供资金支持。一是继续完善农地市场化流转机制。孟楼镇已经完成土地确权颁证，并在农地再次流转中引入市场机制。在当前基础上，农村土地流转环节全面引入市场化交易机制，规范农地市场化流转。二是扩大农地流转范围。坚持公开透明为原则，加强农地流转信息规范化管理，做好跨区域更大范围农地经营权流转的准备。三是构建自愿参与的利益联结机制，使农民群体充分共享农地经营收益。科学制定利益分配方案，坚持土地流转收益向农民群体倾斜。
2.改善农村留守群体的社会保障给予状况，以农地为依托构建农户广泛参与的可持续农村社会保障体系，并为最终实现农民群体社会保障权益提供有效方案。一是完善本土就业人员社会保险。在保障农民基本生存的基础上，着重保障本土就业人员的社会权益。多部门联合尽快实现就业留守农民的职工社会保障，及时对就业单位的员工社会保障缴纳情况进行核查与监督。二是提高农民群体养老补贴档次，加强社会保障制度的宣传与监管，多渠道筹措资金，推动最低生活保障制度与农地流转衔接，缩小城乡社会保障差距，提高农民群体特别是不具备劳动能力的农民群体的社会福利。三是建立联席机制，加强各部门合作，加强社会保障信息平台建设，推进信息共享与工作监察。
3.厘清农地流转的“政企”边界，以农民群体自主决策为前提，增强农地流转的内生动力，为就业权益、社会保障权益的高质量实现提供可持续力量。一是优化内生动力所在环境。加快落实孟楼镇已完成的农业产业总体规划，以“产业+”理念推进一二三产业协调发展。二是加强内生动力主体建设。健全村民自治机制，提高党员代表和村民代表的议事能力，夯实农民群体权益实现的民意基础。技能加学历多途径加强本土人才培育，大力引进本地区发展所需人才，为产业发展提供持续动力。鼓励自主创业、积极就业，并树立先进典型，发挥榜样力量。三是推动外来工商资本和本地产业进行有机的结合，提高工商资本下乡的质量。
4.在外部文化冲击背景下，积极守护农民群体的精神家园，有效实现本土乡村文化的重建与振兴，为农民群体文化权益的实现提供必要载体。经济社会的发展，使农民群体更加注重“精神需求”，具体表现为基于“乡土”产生的文化依恋与迷失。积极振兴优秀乡村文化，提升农民群体的文化自信，为农地流转中文化权益的实现提供精神内核。首先，政府主导，明确农民主体地位，提高文化意识。其次，辨析乡村文化，挖掘乡村文化资源，保护优秀乡村文化。发挥政府协调与规划的作用，加强乡村文化特色设施建设与完善。再次，加大资金支持，探索乡村文化建设的新模式，发展农村文化产业，培育农村文化市场。最后，加强农村文化人才队伍建设，拓宽乡村文化传播渠道，增强乡村文化的辐射能力。
编辑审定：陈越鹏
