张军涛、张世政，东北财经大学公共管理学院。
基金项目：国家自然科学基金项目“新型城镇化的空间效应与区域政策工具组合创新”（编号：41571121）；辽宁省教育厅科学研究项目“乡村振兴战略下农村土地制度改革的价值逻辑、现实困境及路径选择”（编号：LN2019Z16）。
本文原刊于《农业经济问题》2020年第10期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：政策工具选择与运用的逻辑能够反映出政府实现政策目标的决策行为和政策实施的路径设计，展现政策工具与政府治理和政策环境之间的互动过程。在推进农村宅基地制度改革过程中，多重政策目标、经济社会资源、农民群体特征以及复杂的改革环境等因素对政策工具的选择有影响。江西省余江区借助混合性政策工具为市场配置农村宅基地资源奠定了基础，组合使用自愿性和混合性两种政策工具将改革措施深度嵌入乡村的社会结构和社会关系中，创造性地实现了政策工具与制度体系和政策模式的有机结合。余江区的试点经验体现在基于资源禀赋条件和经济社会发展情况，依据政策工具的特性、功能和实际作用构建制度体系，产生有利于农村宅基地制度改革目标实现的政策工具效应。
关键词：农村宅基地；宅基地制度改革；政策工具；余江区
一、引言
当前，新一轮农村宅基地制度改革试点即将启动，现有试点地区形成的可复制、可借鉴和可推广的改革经验已在2019年8月26日第十三届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》中得到充分体现。作为推进乡村振兴战略实施的关键抓手，下一阶段深化农村宅基地制度改革的主要任务是拓展试点范围、丰富试点内容、完善制度设计，落实新《土地管理法》关于农村宅基地管理的相关规定。由于我国农村社会经济发展水平不均衡，使得不同地区农村宅基地制度改革的重点、措施和改革效果存在明显差异。资源禀赋、区位条件等因素也导致农村宅基地制度改革产生了诸多具有地方特色的模式。其中，江西省余江区作为我国农村宅基地制度改革的试点地区之一，在探索农村宅基地制度改革模式、路径和方法上取得了较为显著的成效，“余江样板”也成为了学术界关注的热点之一。学者通过分析余江区农村宅基地制度改革的具体措施，总结改革的经验（钟荣桂等，2018），探索今后的改革方向和路径设计（张军涛等，2019）。也有学者梳理了包括余江区在内的宅基地制度改革试点地区的具体举措（曾旭晖等，2019），通过比较分析进一步提出了农村宅基地制度改革的难点和解决方案（唐健等，2018）。学者们从不同的学科视角丰富了对农村宅基地制度改革的研究和探讨，但相对缺乏从公共管理或政策科学的视角对农村宅基地制度改革进行剖析。
江西省余江区农村宅基地制度改革的成功探索，为类似地区的宅基地制度改革提供了有益经验。事实上，余江区在探索和实施农村宅基地制度改革过程中拥有一套特有的“政策工具箱”。如何选择恰当的政策工具，将其运用到解决农村宅基地制度改革的具体实践中？在不同的政策情境下怎样对政策工具进行组合使用，使其发挥更为直接有效的作用？这些关于政策工具的问题所反映的是余江区实施农村宅基地制度改革的具体路径、操作方法和改革策略等深层次的政策决策问题。如果公共政策不能够通过政策工具转化为实际效用，那么政策方案中所蕴含的观点将毫无意义。相应的，如果缺乏对政策工具的探讨，也将无法对公共政策运行过程中政府的意图和行为给予合理的阐释。因此，本文依据政策工具相关理论，从政策工具选择和使用的视角，分析余江区农村宅基地制度改革实践中的具体措施和取得的成效，揭示政府的行为偏好和特征、政策环境与政策工具的互动和相互作用，深度解析其内在的逻辑关系，在政策工具选择和运用层面为传统农区宅基地制度改革创新和新《土地管理法》相关措施的落地提供有益的经验借鉴。
二、政策工具理论及政策工具类型划分
党的十九届四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化”这一重大战略目标作出了重要战略部署。实现国家治理体系和治理能力现代化的主要内容之一是实现治理手段的法治化，治理手段也是国家治理、政府治理和社会治理的重要组成部分。从狭义上讲，治理手段可以理解为治理工具或政策工具。尽管国内外学者对政策工具的定义众说纷纭，但都将其作为实现政策目标的手段、方式或机制。作为从政策目标到结果的关键介质，政策工具巧妙地满足了政策研究者分析公共政策问题的实际需求。国外学者对政策工具的分类、特征、选择、运用和评价等进行了丰富的研究，在20世纪八九十年代形成了较为成熟的政策工具理论框架和研究方法。政策工具理论在被引入我国20多年里，逐渐成为政策科学重要的领域之一和研究政策问题不可或缺的工具。在实践层面，我国学者主要将政策工具应用于金融政策、环境治理政策、科技政策、社会政策等领域，基本涵盖了政府治理和社会治理的多个方面。此外，也有学者将内容分析法与政策工具理论相结合，总结出一种研究公共政策的新方法—政策文本量化分析方法（黄萃等，2015），并得到了众多学者的认可和运用。政策工具在土地管理方面的研究主要是分析某一类政策工具在解决土地管理问题中的作用、效率（宋敏，2012）及影响（张红霞等，2010）。也有学者采用政策文本量化分析方法，从政策工具视角分析闲置土地治理政策的变迁趋势（王宏新等，2017）。
综上所述，政策工具理论为研究我国实际政策问题做出了很大贡献，凸显了其在提升我国政府治理水平、解决现实问题中的重要性和适用性。但是，政策工具在土地政策中的应用研究相对较少，而且既有研究大多只是借助政策工具的某一个层面分析政策问题。实际上，政策工具的完整性不应被割裂，也只有从政策工具在政策执行活动中的整体性视角出发，才能够深入分析、深度把握和研判具体政策问题中的政府行为特征、政策环境特点和政策实施效果。这是因为在公共政策过程中政策工具在政策执行前便已经被政策制定者纳入考虑范围，政策工具的选择、使用、评估等环节伴随着政策实施以及后续的每一项政策过程。政策工具作为政策目标与结果之间的“桥梁”，对政策目标实现的程度具有决定性影响。政策工具被选择、组合和运用的特征能够反映出政策制定者在解决某些具体政策问题时的行为偏好，以及政策执行者的管理特点和管理能力。因此，政策工具自身的属性特征及其在政策活动中的关键地位，决定了政策工具成为分析政府行为和治理过程不可或缺的重要手段。
政策工具研究的首要问题是要对一系列政策工具进行有效识别，也就是政策工具的划分和归类。政策工具分类是政策工具理论最基础的领域，国内外学者通过对政策工具分类的研究形成了不同的分类方法。其中，加拿大学者豪利特（Michael Howlett）和拉米什（Ramesh）以政府的介入程度或直接参与程度为标准，将政策工具分为强制性、混合性和自愿性三种。其中，强制性政策工具包含管制、直接提供等；混合性政策工具包括信息、补贴、税收和使用收费等；自愿性政策工具包括家庭、社区和自愿性组织等。其分类方法既涵盖了大部分政策工具，也体现了政策工具之间的互斥性和排他性，具有较高的权威性。因此，本文采用豪利特和拉米什的政策工具分类方法，结合江西省余江区农村宅基地制度改革的具体举措对三种基本政策工具的内容进行划分（见表1）。自愿性政策工具主要是村民事务理事会和农村集体经济组织，混合性政策工具主要包括信息管理方式和经济手段，强制性政策工具即强制性管理措施和管理制度。其中，权益保障的基本内容是“一户一宅”分配、“宅基地增值收益”分配和“户有所居”保障机制，规划管理的内容是村庄规划和宅基地规模控制，制度建设则包括完善宅基地管理制度、建立宅基地自愿有偿退出和有偿使用制度。本文将基于上述分类内容论述余江区农村宅基地制度改革过程中政策工具选择和运用的内在逻辑。
三、宅基地制度改革中影响政策工具选择的因素
政策工具的选择是研究政策工具的主题，其本身是为了实现既定的政策目标。但是，政策工具选择并不是简单的非此即彼的过程，因为影响政策工具选择的因素往往是十分复杂的。而且，政策工具选择需要考虑政策目标、政策实施背景和复杂多变的政策环境的影响。从这个角度讲，政府选择政策工具的过程也是对其评估的过程。
（一）改革目标对政策工具的需求
政策目标是政策工具选择的根本方向和标准。余江区宅基地制度改革的目标可以从中央政府和余江区人民政府出台的相关政策中总结出来。2014年和2015年，国家相继发布了关于推进农村土地制度三项改革试点工作的一系列指导性文件，其中提到完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度。由此明确了农村宅基地制度试点改革的基本内容。之后，余江区出台了关于宅基地规划管理、住房保障、有偿使用和退出、宅基地增值收益、确权登记等20多项政策。这些政策基本遵循了中央政府关于推进宅基地制度改革试点的指导意见，其农村宅基地制度改革目标可以概括为提高宅基地利用效率，保障与完善宅基地权益权能和夯实宅基地制度改革基础。
不难看出，余江区农村宅基地制度改革的政策目标之间是彼此联系、相互影响和相互作用的。夯实宅基地制度改革基础是前提条件和重要保障，提高宅基地利用效率和保障与完善宅基地权益权能互相依赖，两者又对夯实宅基地制度改革基础具有明显的促进作用。余江区农村宅基地制度改革确立的多元目标使得其对政策工具产生了以下影响。一是单个政策工具必须能够对某一个政策目标直接产生作用，或被赋予实现多种政策目标的功能；二是政策工具之间须具有紧密的联系，能够进行有效的搭配或耦合，殊途同归、多措并举产生有利于实现政策效果最佳的组合。这一论断可以通过政策工具的作用得到论证。例如，通过宣讲、会议、标语、读本等方式进行政策宣传，凝聚宅基地制度改革的共识，降低改革成本，减少政策执行的压力，夯实改革中农民的参与性基础；完善村民建房管理、有偿使用退出办法和择位竞价指导意见等相关制度，不仅能够依法保障农户宅基地合法权益，而且能够提升宅基地集约节约利用水平；借助村民事务理事会这一非官方平台与其他政策工具进行组合，更有利于推动多项改革措施的有效落实。
（二）经济社会资源对政策工具特性的识别
政策目标的完成依赖一定的政策资源。一方面，政策资源是否充足会对政策工具选择产生直接影响，进而影响政策执行效能。另一方面，政策资源的特点也会影响政府的决策，即在同时面对多种类型政策工具时，如何理性选择恰当的政策工具。余江区农村宅基地制度改革具有的资源对政策工具选择的影响体现在四个方面。一是余江区为典型的传统农区，属于经济欠发达地区，这决定了其宅基地制度改革的重点在基础层面，即依法申请取得宅基地、有偿使用和自愿有偿退出宅基地、土地节约集约利用。所以，围绕以上三个核心内容选择相应的政策工具。此外，欠发达地区的村集体经济组织普遍实力较弱，应通过采取经济手段获得必要的经费保障。因此，用途管制、制度建设和规划与取得管理等强制性政策工具和补偿补贴、使用收费等混合性政策工具成为政府的重要选项。二是余江区在建设社会主义新农村时期就已经成立农民自治组织，即村民事务理事会，并取得了良好效果。以往成功的经验成为了政策工具选择的一个标准，政府往往会倾向于采用以往的政策工具解决某些特殊问题。三是余江区的村民对“一户一宅”制度多表现出支持的态度。农民作为宅基地制度改革重要的参与者和利益相关者，其积极的民主管理意识有利于夯实改革的群众基础和政治力量，有利于农村宅基地制度改革的推进，同时也赋予了政府实施宅基地分配制度和户有所居保障机制的基础条件。因此，能够实现保障宅基地权益和完善宅基地取得方式的强制性政策工具就会被纳入政府的政策“工具箱”中。四是政府掌握的信息资源。余江区在实施农村宅基地制度改革之前已经对当地的国土资源情况尤其是宅基地利用情况、村民对宅基地制度改革的参与度和认可度做了细致的调查，掌握了较为全面准确的信息。在科学分析当地实际情况的基础上，政府颁布了一系列相关政策，改革目标和任务明确使政府能够根据每一项政策工具的特性和作用进行选择。
（三）农民群体特征对政策工具功能的考量
农民是宅基地制度改革的重要参与者和直接受益者，农民对宅基地制度改革的参与度和认可度是改革成功的关键因素之一。一方面，农民是“理性经济人”和“社会人”的复合体，其参与宅基地制度改革的积极性受到宅基地增值收益分配比例、宅基地管理政策的科学性和合理性、行政人员的组织能力等多重因素的影响。另一方面，农民依据以往的经验判断或预测政策的实施效果，从而决定是否接受和认同政府的行政行为和政策措施（张军涛等，2019）。这是因为个人对政策结果的关注远远大于对政策工具的关注。农民群体往往会支持农村宅基地制度改革中对其有利的政策工具，农民行为方式的改变也会影响政策工具的选择。在余江区农村宅基地制度改革中，村民事务理事会的设立有利于提高农民参与土地管理的积极性，获取最大程度的政策支持，保证政策措施的有力实施，解决正式制度中没有涉及到的宅基地管理问题。自愿性政策工具的作用使得农民的身份感显著增强，导致农民对宅基地制度改革的认可度发生了积极变化，其行为方式的转变促使政府考虑选择强制性政策工具辅以自愿性政策工具，从而使政策工具之间形成了有效的组合。
（四）复杂的改革环境对政策工具选择的要求
政策工具应用的背景是指政策工具选择的环境，包括政治、经济、社会环境等因素，以及以往政策工具的限制（陈振明，2015）。环境因素的变化使得政策工具的选择发生改变，而且以往选择的政策工具会形成路径依赖，影响新的政策工具选择。余江区农村宅基地制度改革成功的将制度内容嵌入了当地的经济环境和社会结构中。一是经济发展水平决定了余江区农村宅基地制度改革必须以稳健、渐进的方式逐步推进，单纯依赖政府自上而下的推动并不利于改革的实施，反而会造成极大的阻碍。因此，自愿性政策工具成为政府实施改革必选的工具，发挥村民自治组织的民主管理作用也是农村宅基地制度改革试点的主要任务之一（高圣平，2019）。二是余江区在农村宅基地制度改革之前，全区超占、多占宅基地和闲置宅基地的比例较高，空心村现象十分严重，村庄规划杂乱无序，并且严重滞后于村庄的发展，宅基地的财产性功能没有能够充分显现。这就促使政府必须通过强有力的管制措施解决宅基地的历史遗留问题，提升宅基地的利用效率和土地节约集约利用水平。例如，借助规划管理工具对宅基地面积的标准进行强制性规定，通过用途管制工具严格界定宅基地的使用范围。而且，对于“一户多宅”、“一户大宅”问题的处理需要借助使用收费、信息规劝与引导等混合性政策工具。余江区的经济、社会、资源禀赋等环境因素，使得政府选择了多种类型的政策工具实施宅基地制度改革。
四、宅基地制度改革中政策工具的运用逻辑
政策工具的运用是政策实施过程中的关键环节，也是政策执行最直接的体现。政策工具在实践过程中受到政治、经济、社会多种因素的制约，导致政策工具的组合和政策工具使用的程度发生变化，也会影响到政策工具的创新。分析政策工具在现实情形中的运用情况离不开对政策环境的考量（贾路南，2017），只有将政策工具的运用与政策环境相结合才能够准确探讨政府在政策活动过程中的行为偏好和特征。余江区农村宅基地制度改革成功的关键在于，实现了制度变革与当地实际情况的结合。本文将从政策工具与权力结构、市场发育程度、政策模式、乡村社会特征和资源禀赋条件这五大因素的互动过程论述余江区农村宅基地制度改革中政策工具的运用逻辑。
（一）宅基地制度改革与政策工具相结合
余江区创造性地使用强制性政策工具，在农村宅基地制度改革过程中建立了县-乡-村三级制度体系，明确了每一级行政组织的职能、权力和责任规范。其中，县级政府通过完善相关制度和政策的方式行使其权力和职责，乡级和村级的权责体现在宅基地制度改革的具体实施内容中。三级制度体系的改革措施、职责和政策工具的运用（见表2），从中可以看出，余江区在农村宅基地制度改革过程中将政策工具有效嵌入了改革的组织结构中。县级政府通过强制性政策工具构建了改革的制度规范和政策体系，为推动农村宅基地制度提供了法律制度保障。乡级和村级行政组织借助强制性政策工具和混合性政策工具有效促成了宅基地制度改革措施的落地，与村民事务理事会等自愿性政策工具形成了具有特色的改革模式。这种改革模式形成了政府行政管理与村庄自治管理相结合的运作机制，不仅推动了农村宅基地的综合整治，也促进了宅基地管理实现民主决策、民主管理、民主监督，为盘活利用宅基地注入农村内部的发展动力和活力，创新了乡村治理文化（胡新艳等，2019）。具体表现为，在完善宅基地管理制度方面实现了乡村治理结构的创新，围绕宅基地制度改革的基本目标，各个自然村自行制定具体的改革措施和办法；在宅基地面积标准、宅基地增值收益分配、有偿使用收费标准方面，村民事务理事会负责拟定。三级制度体系符合政策工具的强制程度，实现了政府权力机构与政策工具特性的有机结合。
（二）宅基地交易市场与政策工具互动
余江区属于经济欠发达地区，在成为宅基地制度改革试点之前其宅基地的财产性价值尚未凸显。这使得农村宅基地的作用依旧是居住保障功能，农宅难以抵押出租，阻碍了宅基地流转交易市场的发育。由于历史原因，农村宅基地的所有权长期处于虚置状态，村集体对建造新住宅而不拆除旧住宅的现象缺乏严格的约束和管理措施，导致宅基地的使用权和农民建宅的法律关系发生严重错位，损害了农民宅基地权益的公平性。为此，余江区实施了宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的办法，将宅基地的使用权细分为占有权和使用权。其中，占有权是基于村集体成员身份依法获得宅基地的权利，使用权作为用益物权可以在市场上进行交易，交易的对象仅限于村集体经济组织内部成员（陈胜祥，2017）。使用权的分离不仅保证了农民户有所居，保障了宅基地权益的公平，而且赋予了使用权财产性功能。农民可以依法转让、抵押其宅基地使用权，这成为了增加农民财产性收入的重要渠道。三权分置强化了宅基地的集体所有权，对丧失集体成员资格的农户的宅基地由村集体决定退出和再利用，该措施的实施也离不开强制性政策工具强有力的保障和自愿性政策工具的辅助。余江区通过三权分置的办法，实现了制度创新，激活了农村宅基地交易市场，为市场配置宅基地资源奠定了基础，促成了宅基地制度改革过程中政策工具与市场之间的良性互动。
（三）政策工具嵌入宅基地管理制度创新过程
余江区宅基地制度改革过程中形成了县、乡、村、组四级联动机制，确立了六类主体，分别是县领导小组、县宅改办（2016年改为农村土地制度三项试点改革领导小组办公室）、县成员单位、乡镇党委和政府、村委会和村民事务理事会。由图1可知，余江区建立的四级联动机制体现了四个层级组织之间的职责差异，而且从县级领导小组和宅改办建立宅基地改革制度，到村民事务理事会负责具体措施的实施，并不只是简单的从决策到执行的过程，其中反映的是层级之间的互动。这种依靠行政层级关系产生的政策过程与政策工具的运用形成了一套循环嵌入模式，表现为县级政府通过强制性政策工具推行宅基地制度改革，由上到下传导改革目标或压力；乡（镇）政府和村委会具有承上启下的功能，向上及时反映改革的实施情况，向下借助强制政策工具设定农村宅基地制度改革的基本框架，行使其监管职责，运用混合性政策工具完成基本任务；自愿性政策工具则成为政策实施的重要主体，既能够保证农民的切身利益不受损，又能够为宅基地制度改革服务，反馈改革情况和存在的问题，为上级政府决策提供依据。余江区农村宅基地制度改革的四级联动机制与政策工具的功能实现了高度的吻合，将政策工具的作用嵌入了制度创新过程中，推动了农村宅基地制度改革的科学决策和政策落地。
（四）基于乡村社会特征合理使用政策工具
如前文所述，传统农区的农民存在宅基地利益固化的观念，这是我国欠发达地区农村普遍存在的现象，也是农村宅基地制度改革的主要障碍。而且，农村宅基地存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体，利益关系复杂，需要处理好各个权利主体与土地的关系，明确所享有的权利范围，以维护各方合法权益（韩长赋，2019）。仅靠政府难以解决土地供需矛盾和产权纠纷等问题，还需要自愿性政策工具和混合性政策工具的组合使用。余江区为推进农村宅基地制度改革，通过健全村集体和村民事务理事会的组织结构和工作职责，使其在完善宅基地管理和推进宅基地制度改革中发挥了重要作用（贺达水等，2018）。而且，对不同政策工具的运用实现了政策工具与乡村社会特征的融合，具体表现在以下三个方面。
一是借助强制性政策工具，完善村民事务理事会的组织结构，提升其动员乡贤的能力。2015年余江区颁布了《关于进一步加强村民事务理事会建设的实施意见（余办字[2015]27号）》，规定村民事务理事会由村党支部或上级部门组织召开的村民代表大会推选产生，其中村民代表每5～15户推选1人。这充分体现了村民事务理事会的自治性，调动了农民参与宅基地制度改革的积极性。村民事务理事会通过多种方式动员乡贤返乡参与宅基地制度改革，取得了良好的效果。乡贤参与宅基地制度改革的方式主要是，由乡贤担任村民事务理事会理事长，或者投入一定的资金用于宅基地制度改革。
二是充分发挥自愿性政策工具在农村宅基地制度改革中的作用。在余江区农村宅基地制度改革中，村集体经济组织扮演着十分重要的角色。关于农村宅基地有偿使用，村集体创造性地实施了阶梯式收费办法，弹性规定有偿使用面积，做到了奖惩结合。农村宅基地的退出标准由村集体经济组织与农户协商决定，意味着农民具备了一定的话语权。村集体采取“差异化定价和抓阄”相结合的择价竞位方法实施宅基地申请取得，既保证了农民依法获得宅基地的权利，又显化了不同位置宅基地的价值差异。在完善农村宅基地用益物权方面，村集体允许村民在一定条件下转让、出租、赠与、抵押宅基地，为宅基地三权分置和市场配置宅基地资源创造了条件。此外，借助自愿性政策工具加强在宅基地流转过程中对转让方和受让方宅基地的审查工作，破除宅基地利益固化“壁垒”，保证农户宅基地合法权益不受损。
三是宣传工具和信息规劝与引导工具的运用。村规民约、村庄文化、意识形态等非正式制度是正式制度的补充和扩张，在农村宅基地制度改革过程中能够产生使村民普遍认同和遵循的规则或约束。为营造有利于推动宅基地制度改革的舆论氛围和政策环境，村集体和村民事务理事会运用多种宣传工具，以问题为导向，纠正农民的宅基地产权观念，使农民树立起正确的集体产权观，降低了政策执行的成本。信息工具提供了政策信息、传递了政府改革的理念以及政府期望农民做出某些行为的规范和价值观，完整有效的信息还能有利于村集体内部宅基地交易的顺利进行。余江区多样化的信息宣传方式容易被农民理解和认可，破除了农民落后的思想观念，凝聚了对改革的共识。
（五）依据资源禀赋条件运用政策工具
在实施农村宅基地制度改革前，余江区农村宅基地利用情况具有以下特点：（1）村庄用地面积较大，村庄用地面积占建设用地总面积的54%。（2）“一户多宅”、违法违规建设住宅、盲目扩张住宅用地的情况十分普遍。人均耕地面积紧缺，土地资源供需矛盾突出。（3）农村宅基地闲置率高达24.9%，村庄空心化现象严重。（4）村庄规划滞后，乡村的环境问题十分突出。
由此可见，余江区推动农村宅基地制度改革面临的情况十分不利，要完成农村宅基地制度改革的目标和任务，多种政策工具的运用及组合使用成为了一种必然选择。例如，在完善宅基地权益保障方式方面，余江区运用强制性政策工具，对边远山区、县城规划区和集镇范围内实施差别化的制度设计，探索户有所居的新方式。在建立宅基地增值收益分配机制方面，自愿性政策工具发挥了关键作用。由村集体经济组织确定集体与个人的收入分配比例，加强对增值收益分配使用的监管。在农村宅基地退出方面，区位条件和时间因素都会影响退出宅基地农户的福利水平，因此在制定宅基地退出政策时应考虑农民生计和公平性问题，注重保障农民福利不降低（李欢等，2019）。余江区发挥制度保障工具的作用，对全部退出宅基地到城镇居住和符合宅基地申请条件而放弃申请资格到城镇居住的村民，给予一定的优惠，如优先租住本县保障性住房、购买政府优惠的商品房等。在强制性政策工具和自愿性政策工具的组合使用方面，在余江区政府的主导下，通过建立健全村民建房管理制度，改革审批制度，明确责任，严格考核，规范了宅基地管理秩序，保障了农民建房的合法权益。与此同时，区政府适度放权给村委会，由各村根据实际情况调整或细化“一户”的标准，依托社会关系和社会特征有效解决了农村宅基地制度改革中的土地纠纷问题。
五、结论与政策启示
（一）主要结论
本文基于对江西省余江区农村宅基地制度改革成效的分析，依据政策工具理论，将政策工具划分为强制性、混合性和自愿性政策工具。从政策工具选择的影响因素、政策工具的运用与政策环境的嵌入两个方面，展示了不同类型政策工具与农村宅基地制度改革目标的相互作用，揭示了余江区对农村宅基地制度改革政策工具选择和应用的内在逻辑。研究表明，在政策工具选择方面，农村宅基地制度改革的多重目标使得政府比较倾向于选择能够直接产生作用的政策工具，并且将不同的政策工具进行组合使用。社会经济发展水平、政策工具的使用经验和政府对信息资源的掌握程度、政策资源因素促使政府根据每一项政策工具的特征和作用有针对性地进行选择。农民群体的特性及其对改革的认可度使得政府在采取强制性政策工具时需要将自愿性政策工具作为必要的补充，复杂的政策工具应用背景和环境因素促使政府审慎选择政策工具。在政策工具运用方面，余江区实现了政策工具特性与不同权力层级政府机构的有机结合；混合性政策工具的使用为农村宅基地资源的市场配置创造了有利条件；强制性和自愿性政策工具的使用有效解决了农村宅基地制度改革面临的基本问题。余江区农村宅基地制度改革的成功经验在于，根据当地社会经济发展水平、资源禀赋条件和社会环境等实际情况，合理选择和有效运用了恰当的政策工具，实现了政策工具的有效组合以及政策工具的特征、作用和功能与政策环境的耦合。其中，政策工具的选择建立在改革目标、政策资源、目标群体特征和政策工具应用背景的基础之上，政策工具的运用则实现了改革主体的权力结构、市场发育程度、政策模式、乡村社会特征和资源禀赋条件的有机结合。
（二）政策启示
经验的适用性取决于条件的相似性。如前所述，经济社会资源、农民群体特征和改革环境等都影响着宅基地制度改革中政策工具的识别及选择。余江区作为传统农区，经济发展水平较低，农民宅基地利益固化较为严重，社会结构和关系较为复杂，而且农村宅基地需求以居住需求为主，市场价值不高。因此，余江区的试点经验对中西部欠发达农村地区的宅基地制度改革具有一定的借鉴意义。
具体而言，在深入推进农村宅基地制度改革和政策工具的选择与使用方面。一是借助强制性政策工具加强农村宅基地基础性管理。例如，推动农村宅基地及住房权籍信息化和数据库建设，推进农村宅基地使用权确权登记工作，建立农村宅基地统计调查制度，组织开展宅基地和农房利用现状调查，在全面摸清宅基地规模、布局和利用情况的基础上，将强制性政策工具运用于农村宅基地制度改革亟需解决的基础性问题中。强化村庄规划设计和农村建房许可管理，完善村级土地空间规划体系；完善制度建设，严格规范宅基地使用和用途管理，依法保障农户的宅基地资格权，防止农民的宅基地合法权益受损；简化宅基地申请审批的流程和手续，避免宅基地利用过分细化和零碎化（张力等，2019）。二是发挥混合性政策工具的积极作用，探索综合利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，促进城乡资源要素的双向流动。通过混合性政策工具建立农村宅基地交易市场，实现宅基地资源的市场化配置，为宅基地使用权的分离创造前提条件，从而加快农村宅基地交易市场的建设，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。三是适度分权或赋权给基层行政组织。借助自愿性政策工具为农民提供参与农村宅基地制度改革的机会和话语权，调解利益相关者权利不平衡的矛盾，为政府、村集体与农民公开对话搭建平台。通过运用自愿性政策工具，将改革内容嵌入到乡村的社会结构中，使改革的一些非正式规则为农民所共识，有利于减少其他政策工具在运用中的困难。此外，对农村宅基地制度改革中政策工具的选择要有目的性和针对性，政策工具的运用要稳慎和张弛有度。例如，既要运用强制性政策工具构建风险防控机制和完善社会保障制度，防止因宅基地流转对农村政治稳定产生的不利影响；又要在运用混合性政策工具和自愿性政策工具时，考虑农村宅基地交易市场的过度开放导致政府对土地调控能力下降的问题。
由于政策工具的本质往往是为了实现某一特定群体的利益，政策工具的选择和使用实质上也决定着某些群体的利益会被特定的政策所影响。因此，多种政策工具的组合使用既要保障政策目标的实现，又要维护农民宅基地的合法权益。例如，在综合利用闲置宅基地和闲置农房方面，依托强制性和混合性政策工具，以村庄的产业布局为导向，盘活闲置和废弃的宅基地，闲置宅基地的综合利用收益应纳入宅基地增值收益分配机制中。通过有效利用闲置宅基地进一步推动农民的市民化进程。在自愿有偿退出宅基地方面，将混合性政策工具和自愿性政策工具相结合，由村民自治组织与农户协商讨论自愿有偿退出的补偿标准，报上级政府同意后实施。而且，强制性政策工具作为政府介入程度最强的政策工具，是政府合法性权力和权威的体现，可以通过强制性政策工具推动自愿性政策工具的建立和完善，依托自愿性政策工具创造性地使用混合性政策工具，从而使不同的政策工具之间和政策工具与政策环境之间形成良性互动，产生有利于实现改革目标的政策工具效应。由此，通过建立和完善科学有效的政策工具体系，既满足了政府实现农村宅基地制度改革目标的利益偏好，又保障了农民在宅基地制度改革中充分享受改革红利，使农民有切实的获得感和公平感。
编辑审定：陈越鹏
