陈涛，博士研究生，华中师范大学中国农村研究院。
基金项目：国家社会科学基金项目“构建传统农区土地股份合作的政府长效扶持机制研究”（编号：15BZZ038）的阶段性研究成果。
本文原刊于《农村经济》2021年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村集体产权制度是乡村有效治理的经济社会基础。不同于西方经济意义上的私有产权，中国特色的农村集体产权是一种复合产权，它既是一个“权利束”，也是一个“关系束”，兼具市场性、社区性与国家性。T省农村集体产权改革的经验显示，在盈利型、保护型与服务型集体经济形态下，复合产权依次“裂变”为股份经济合作社、集体经济合作社与村委会代行职能三种改革路径，并形成了公有共管共享、公有共管与公有三种分配秩序。在“产权—分配—权力”的链式框架中，复合产权属性通过集体分配秩序的中介作用影响公共权力配置，形塑出多元主义、法团主义与精英主义三种乡村治理模式。这说明，作为“自变量”的产权具有明显权力配置效应，推进产权与权力的优化嵌套有助于促进乡村善治。
关键词：农村集体产权制度；复合产权；分配秩序；权力配置；乡村治理
国家、集体与农民的关系关乎到国家治理长治久安，而其中最突出的又是农民与土地的关系问题。2016年习近平总书记视察安徽凤阳小岗村时指出，“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”通常来说，农村土地主要分为农用地、宅基地与除前者外的集体建设土地三大块，对于其中未承包到户的集体土地及其相应的资源资产是农村集体产权制度改革的核心内容。2016年12月26日印发的《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），文件提到改革目的在于，旨在构建集体经济治理体系，探索形成农村集体经济新的实现形式与运行机制。迄今，总共经过了四轮改革试点，全国至少有15个省份1000个县级单位基本完成了改革任务。作为一场规模宏大的国家行动，农村集体产权制度改革对国家与集体、集体与个人的关系产生了深刻影响，可以说，产权改革更深远的影响是对乡村治理体系的调适。
就现有研究来看，多是将农村集体产权制度视为一种经济体制，从新制度经济学的视角出发，以“科斯定理”为依据，研究农村集体产权制度与结构对现代农业发展的经济效应。亦或从社会学视角出发，基于“社会结构”理论，将产权视为在乡村社会场域中行为者相互博弈达成的一项行为规范。还有人从公共政策执行的角度，研究农村集体产权制度改革中所面临的政策实践问题。在很长的一段时间里，村庄实际的经济形态和发展条件的差异似乎未作为一个重要的“自变量”，并在中国乡村治理研究中得到足够的关注。尤其是，政治学的研究在一定程度上忽视了乡村经济治理中的权力根基问题，乡村治理实践的经济基础——村庄经济制度选择与结构——往往被背景化或成为了一个不言自明的潜在假设。为此，本文将以T省为典型案例，考察在同一政策条件下不同产权改革路径的发生逻辑。通过挖掘权力配置的经济社会基础，说明产权属性所规制的社会分配秩序在深层上形塑着权力格局。
一、复合产权属性约束下的集体经济形态
产权作为一个现代概念，从西方引入中国后经过了一个不断深化与拓展的过程。科斯从权利交换的角度来理解“产权”的概念，卡尔•波兰尼从“关系嵌入”的角度进行了拓展，在他看来人类的各种经济交易行为植根于特定社会关系，受到互惠、再分配原则的支配。周雪光认为产权就是一束关系，“关系产权”主要发生在市场化程度低、产权模糊和资源等权属无法明确分割的情形下。张小军提出了包括经济、文化、社会、政治和象征多重意蕴的“复合产权”的概念，并认为它是产权原生、基本和本底的状态。以上研究认为，产权不仅是对“人与物”关系的界定，更是一种“人与人”的合约。因此，产权秩序的形成本身就是社会建构的过程，其实质则是社会条件约束下的制度安排，在复杂叠加的乡村关系网络中，这种社会关系合约自然而然地就在产权属性中得以体现。
具体到农村集体产权而言，在多重关系约束之下集体产权具有了复合属性。首先，农村集体产权受制于经济体制，因而具有“市场性”。改革开放以来，农村实行以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制，作为一项基本经济制度，极大地解放和发展了农村生产力。此次推进农村集体产权制度改革，其重要目标就是要盘活农村的“沉睡”资产，并赋予集体经济组织成员更充分的财产权利，增加农民的财产性收入。其次，农村集体产权受制于乡土关系，因而具有“社区性”。在乡土社会当中，农村集体产权是一种“社会合约性产权”。不同于以私人产权为基础的纯粹自律的市场，农村集体产权中的“集体”是特定社区范围内成员的集合。尤其在中国传统社会，“产权的社会属性是超大型农业国家实现无为而治的制度基础，也是支撑农业文明长期延续的产权密码。”最后，农村集体产权受制于国家政策，因而具有“国家性”。从中国土地制度的发展历程来看，产权制度调整实质是一种国家行为，交易互惠的或社会建构的农村集体产权，它都无法独立于政治体系而单独存在。因此，还需注意到国家在产权认定中的作用，“农村集体产权制度的‘国家性'和‘政治性'决定它与农村治理天然相关，它是国家控制农村社会与经济的一种政治性安排的法律治理结构。”
值得注意的是，如表1所示，不同性质的集体资产在产权属性上存在强弱的差别，而且在实际中集体产权是以公共产品的形式表现出来的，通常农村集体资产主要包括三大类：
一是具有高度“市场性”的经营性资产，主要指用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业，及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等。这类集体资产具有经营收益，且通常都会以福利的形式公平分配给集体成员，具有私人产品所内涵的排他性与竞争性的特点，因而有必要建立现代产权制度进行规范。
二是具有高度“社区性”的资源性资产，主要包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。这类资产属于集体所有，大部分可有效利用的土地都已经承包到户，剩下未承包到户的机动地、四荒地和养殖水面等具有“俱乐部物品”的特点，其受益人相对固定，在本集体范围内具有非竞争性，而对外具有排他性，可依靠集体经济组织进行管护。
三是具有高度“国家性”的公益性资产，主要是指用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，如村级组织活动场所、村卫生室、体育器材、学校等。这类公共产品多是以“项目制”的形式由政府部门援建，具有非竞争性、非排他性与非分割性等纯公共物品的特点，因为主要是由国家提供，所以这类集体资产具有很强的“国家性”。
由此带来的结果是，农村集体产权复合属性及其所展现出来的农村集体资产类别的差异，不仅奠定了不同的集体经济基础，进而会形成不同类型的村庄集体形态。一种是市场主导的盈利型集体，主要是集体经营性资产与资源性资产存量大，且由集体统一持续经营，有丰富稳定经营收益的城中村、城郊村、发达村，着眼于合理分配集体收益，带动村民共同富裕。第二种是社区主导的保护型集体，主要是没有持续经营性活动与收益，但仍有大量的资源性资产，在城镇化过程中未来会有潜在收益的拆迁村、移民村等，着眼于保护好集体土地资源。第三种是国家主导的服务型集体，主要是土地全部承包到户，经营性资产存量小，没有稳定集体收益的纯农村、偏远村或负债村，着眼于提高村庄公共服务水平，为发展奠定基础。
综上，在市场性、社区性与国家性三种产权复合属性约束下，形成盈利型集体、保护型集体与服务型集体三类村庄形态，而它们在集体产权制度改革中会裂变为不同的行动路径。
二、集体形态所规制的产权“裂变”路径
产权秩序的确立有一个过程。“产权治理过程就是产权属性在纵横两个方向不断‘裂变'，逐渐走向清晰与独立的过程。”在横向上，农村集体产权是一个复合的“权利束”，它可以拆分为占有权与收益权、继承权与退出权、抵押权与担保权六项权能。在纵向上，它是一个复合的“关系束”，在对国家、集体与个体三者关系的调节过程中，具有了国家性、社区性与市场性的复合属性。黄鹏进认为农村土地产权具有政治、经济与文化三种意义，不同的土地产权属性对应着不同的土地产权秩序，产权秩序转型是产生土地纠纷的深层原因。因此，农村集体产权制度改革，就是要对产权属性与权能进行恰当的配置，寻求到一个利益均衡点，建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度。
不过，在各地丰富的改革实践当中，农村集体产权属性与权能的实际配置路径是多样的。《意见》也指出“根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务”，明确改革路径和方式，分类有序推进改革。T省针对辖区内村庄差异大的特点，以村庄集体经济形态为基本依据，统筹考虑法律规定与乡村习惯，因村制宜，分类推进市场性突出的盈利型集体、社区性突出的保护型集体，以及国家性突出的服务型集体三类村庄改革，并依次选择了股份经济合作社、集体经济合作社与村委会代行职能三种改革路径。截止2019年底，在已经完成改革的2051个村中，分别有股份经济合作社881个、经济合作社283个、村委会代行职能887个。
不同集体经济形态的村庄选择了不同的改革路径，具有不同的工作程序，农村集体产权改革的深度不一，因而农村集体产权的“裂变”程度也不同（见表2）。
路径一：村委会代行职能。服务型集体多选择这种路径，由村民委员会依法代行村集体经济组织职能，在明确成员边界和资产底数的基础上，申领组织登记证书。按照改革程序，要经过前期准备（7步）、成员确认（6步）与清产核资（9步）、完善制度（3步），共3大阶段25个歩骤。其改革的重点是两清两确，即清成员、确身份与清资产、确底数，在集体经济组织《章程》中着重对“资产明细”与“成员条件”进行了明确规定。因此，此种产权裂变路径的核心是明确集体经济组织成员的“资格”，为实现占有权、收益权奠定基础。
路径二：集体经济合作社。保护型集体都建立了集体经济合作社，以代表集体成员行使所有权，履行集体资产经营管理职能。按照改革程序，要经过前期准备（7步）、成员确认（6步）与清产核资（9步）、成立组织（6步），共3大阶段28个步骤。较前面多出的三个步骤分别是“召开成立大会”“职能资产移交”与“成员登记”。集体经济组织《章程》中，对成员权利与义务、集体经济组织的运行与职能等进行了详细规定。此种改革路径的核心，就是要明确成员继承、有偿退出集体产权的“边界”，以确保农村集体资产得到有效管理。
路径三：股份经济合作社。盈利型集体通过建立股份经济合作社，细化了集体经济组织成员实际享有的股份权能。在改革程序上共经过4大阶段32个步骤，相较集体经济合作社，在“确权赋能”阶段又多出了明晰股权设置与管理、审议表决、报请批准与公告4个步骤。实际中，农村集体产权由一个“整体”裂变为不同比例的集体股、成员股、老龄股、贡献股（生育股、老股金）等多个“部分”。根据《股份经济合作社章程》，成员占有权与收益权以“按股分红”的方式实现，继承与退出权也得以细化，如成员股以“户内共享”的方式继承、老龄股随人口增减自动调整等。同时，股份权能改革以后，委托农村产权交易平台管理股权，则为抵押与担保权提供了可能。因此，此种路径的核心就是要明确集体产权分配的具体细则。
对比三种改革路径不难发现，在不同集体经济形态下，集体产权“裂变”的程度各异。一方面，就产权裂变的深度而言，它是产权属性的“关系束”纵向规范的过程，即对国家、集体与成员各自权利与义务的规范。另一方面，就产权裂变的广度而言，它是集体产权属性的“权利束”横向清晰的过程，即产权资格、边界与分配规则的逐渐明晰。同时还应看到，产权“裂变”经历了一个过程，在这个过程中集体分配秩序也随之确立。如果说村委会代行职能的服务型集体为“公有”分配秩序，那有集体经济合作社的保护型集体就是“公有共管”的分配秩序，而建立股份经济合作社的盈利型集体则是“公有共管共享”的分配秩序
三、产权“裂变”下的公共权力配置模式
农村集体产权对乡村治理的影响主要通过集体经济形态及随着产权裂变而建立的分配秩序体现出来。集体经济形态决定了产权改革的路径，进而又规定了集体权力配置模式。桂华通过分析苏南、珠三角、山东与其他普通农村四类产权秩序，他认为，产权改革治理效应的影响因素当中，比集体控制的资源量多寡更关键的是集体产权运行规则。换一句话说，基于不同的集体经济形态所形成的分配秩序也匹配着相应的治理效应。他进一步指出，集体产权改革通过“股权量化”和“政经分离”将集体产权从“公有”变成“共有”，由此形成的众多原子化产权个体有碍于村庄公共治理的达成。与之不同的是，T省农村集体产权制度改革实践表明，当地的集体分配秩序从“公有”到“公有共管”，再深化为“公有共管共享”，产权制度经历了一个逐次“裂变”的过程，以也正是在这个过程中形成了多种权力配置模式。
在农村集体复合产权的形塑之下，与之相应的集体权力也具有复合性。产权的“裂变”有助于规范权力配置。权力是一种支配力量，其背后的促成机制则是复杂的经济社会关系。迈克尔•曼对权力进行了细分，他认为社会权力的四种来源——意识形态、经济、军事和政治——在根本上决定了各个社会的结构。其分析理路有助于深化我们对于乡村权力配置的认识，但从中国场域来看，尤其是在当下的村民自治体制之中，乡村治理的主导权力主要还是政治权力、社会权力、经济权力，它分别是由农村集体产权的国家性、社区性与市场性所决定的。其中政治权力的治理主体是基层党组织，村党支部在一定程度上体现着国家性，而作为自治组织的村民委员会主要代表着社会权力。此次农村集体产权制度改革以后，在农村集体经济组织当中所成立的理事会、监事会，则是集体经济权力的组织与行使主体。以上三者构成了当下乡村治理体系中的“三驾马车”，分别负责农村的政治、社会与经济事务。
《意见》也明确要求，“妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”，“在有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”即是说，此次改革不仅是对集体产权制度的完善，更是对集体政治、社会与经济权力关系的再调适，而且要通过构建集体经济治理体系来巩固和深化集体产权制度改革的成果。只不过“政经分离”需要特定的条件，实际中集体权力的分配模式是多样的。基于对T省集体经济形态及分配秩序的分析，在不同产权裂变路径下也可以发现集体权力配置的三种理想类型（见表3）。
首先是精英主义模式。在村委会代行职能的村庄，集体经营性与资源性资产存量较少，集体产权的国家性突出。在这种公有分配秩序中权力相对集中，经济与社会权力未能分化，形成了“精英主义”的权力配置模式，即由少数在知识、社会资源与地位上占优势的乡贤、能人担任村干部，主导村庄治理。具体地，在村党支部统一领导下，由村委会代行集体经济组织职能，暂未设置农村集体经济组织。截至2014年底，“全国有59.8%的村由村民委员会代行村集体经济组织职能，村级自治组织和经济组织表现为一个班子、一套人马。”可见，这代表了目前大多数村庄的治理形态，随着集体经济形态的变化可能会有适应性调适。
其次是法团主义模式。在建立集体经济合作社的村庄，在未来的城镇化过程中存在潜在集体经济收益，有必要成立专门的集体经济组织有效保护村庄资产。在这种公有共管的分配秩序当中，形成了“法团主义”的权力配置模式。所谓法团，即在国家与社会之间发挥中介合作功能的组织化的利益集团，在中国基层秩序中它又会被体制所统合。具体到村庄层面，在改革后集体经济组织具备了市场法人地位，经济权力已经从社会权力中剥离出来。只不过，这两个不同性质的组织发生了实质性的统合，表现为在政治权力领导下市场与社会的合作，“两块牌子、一套人马”，即集体经济合作社的理事会、监事会是由村委会、监委会兼任的。
最后是多元主义模式。在经营性资产较多的盈利性集体，主要通过建立股份经济合作社，将集体产权配置到每一个成员，不仅实现了公有产权共管，还实现了产权收益共享。整体性的集体产权被分割为若干份股权，这意味着支配分配秩序的权力被分散化，而非单一集团或是精英所控制，经济权力、社会权力和政治权力相对独立而又彼此联结，由此形成了“多元主义”的权力分配模式。在T省改革实践中，虽然村党支部书记、村委会主任与股份经济合作社理事长基本实行“三肩挑”，但以西南隅村为例，股份经济合作社理事会的其他成员由村干部和股东代表共同构成，且依据不同的标准分别选举村民代表与股东代表（见表4）。由此，在村党组织领导下明晰了村委会与理事会的权责，政经适度分离，确保集体权力统分有度。
由上可知，三种产权改革路径形成了与之对应的村庄权力格局，集体股权与成员权利的分配过程也就是公共权力的配置过程。农村集体产权的“裂变”促进了公共权力的“裂变”，两者呈现正相关关系。从精英主义到法团主义再到多元主义治理，集体产权的分化程度越高，公共权力的分散程度也越高。即是说，农村集体产权制度改革产生了与之相应的治理效应，尤其是通过一系列改革的规则与程序，对村庄“小微权力”从制度上进行了有效规范。不过也应该看到，公共权力作为一种权威性社会资源，它有着不同的占有和配置方式，由此形成一定的治理模式。在治理模式的转换中，规定经济资源占有与配置方式的经济组织体制的影响最为关键。即集体产权决定权力分配模式的同时，公共权力也在实时形塑着分配秩序。
四、“产权—分配—权力”的链式嵌套逻辑
产权是一种具有普遍性的现代经济制度，只是在中国农村以集体产权的形式体现了出来。农村集体产权制度是中国特色社会主义的实践成果，也成为中国国家治理的重要制度优势。其独特性在于，西方经济意义上的私有产权更多体现为一种“权利束”，而中国农村集体产权还是一种“关系束”，在产权属性上兼具市场性、社区性与国家性，因而是一种复合产权。在实际中，产权属性通过不同性质的集体资产类型表现出来，其中集体经营性资产的市场性相对较高，资源性资产的社区性更为突出，公益性资产更多体现了产权的国家性。农村集体产权属性的强弱与资产的多寡，组合形成了盈利型、保护型与服务型集体等村庄经济形态。正是在此条件下，通过农村集体产权制度改革，对分配秩序的调节形塑出多种乡村治理模式。
农村集体产权制度是乡村有效治理的制度基石。T省农村集体产权制度改革实践表明：一是产权国家性突出的服务型集体，建立了由村委会代行职能的“公有”分配秩序，形成了精英主义治理模式。二是产权社区性突出的保护型集体，建立了“公有共管”的集体经济合作社，形成了法团主义治理模式。三是产权市场性突出的盈利型集体，建立了“公有共管共享”的股份经济合作社，形成了多元主义的权力配置格局。当然，在其他地方也还有另外的改革路径，T省的经验不可能含括所有的实践模式，关键是背后逻辑的相通性。通过对典型案例的分析，至少可以说明，农村集体产权制度构成乡村治理的经济社会基础，集体复合产权有序裂变有助于促进乡村有效治理。作为“自变量”的产权，其影响机制是产权属性约束着集体经济形态，决定了产权改革路径。复合产权的“裂变”塑造着集体分配秩序，更新了公共权力配置模式。概言之，产权属性通过分配秩序的中介作用影响权力配置。
由此，可以抽象出“产权—分配—权力”的分析框架，三者依次递进构成一个逻辑链，进而对已有的“产权—权力”框架进行补充。产权与权力密切相关基本已形成了共识，只是两者具体是如何关联的存在着不同的解释，因而有必要深入分析产权与权力在国家治理中的嵌套逻辑。“产权保护论”观点认为产权需要国家强制力保护，政治力量与制度决定着产权安排，国家通过产权认定、分配与变革达到对社会的控制和对他人的支配。在中国农村集体产权制度形成与变迁过程中，尤其在现代经济与法律意义上的农村集体产权未形成以前，国家的作用始终是第一位的。此种解释不无道理，它说明在分配秩序形成过程中公共权力具有特定支配作用，但它将产权视为被调节的“因变量”，无法有效解释在同一种制度安排下社会分配秩序的多样性与丰富性，无法说明支配特定分配秩序的权力配置模式为何不同。
为此需要转换角度，将产权视为影响国家治理的“自变量”，深入剖析公共权力配置的经济社会基础，发现产权与权力嵌套的另一个面向。马克思通过政治经济学视角的分析提出，由生产关系的总和所构成的经济结构制约着竖立于其上的政治制度，随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也会或快或慢地发生变革。这说明规范经济关系的产权制度对规范权力运作的政治制度具有根本性影响，且后者随着产权的变化而适应调整。邓大才认为，“产权的政治逻辑体现为政治保护、权力分配、国家形塑、政权构造与制度创制五大功能。”简而言之，这种“产权决定论”的观点认为“产权塑造权力”，它提供了一种相反于“权力保护产权”的解释。在“产权—权力”框架下，这两种论点从不同方向对产权与权力的直接作用关系进行了相对充分的分析。不过，T省的案例显示产权与权力并非就是直接关联的。
综上所述，通过分析农村集体产权制度改革的权力配置效应，可以初步得出如下结论：第一，在作用方向上，产权与权力是相互关联的。在权力发生过程中，产权具有根本性的形塑作用，而权力主体反过来也会保护既有的产权制度。农村集体产权制度改革重塑了村庄权力格局，而相关利益主体同时也会参与并影响集体产权制度改革。第二，在作用机制上，产权、分配与权力是链式关联的。产权与权力并非直接联系，而是通过社会分配秩序相联结。在两清两确、成立组织与确权赋能等步骤中所形成的集体分配秩序，在其中发挥中介功能，三者构成一条完整的关系链。第三，在作用路径上，产权、分配与权力需要优化嵌套。农村集体产权具有复合属性，不同形态村庄集体产权分配秩序也是多样化的，进而又形成相应的权力配置模式。因此，需要分区域、分类型、分阶段推进产权改革与乡村善治的有机嵌套。总体上，农村集体产权“裂变”不仅有助于完善农村基本经营制度，彰显集体优越性与调动个体积极性，更重要的是建立了一套乡村经济治理体系，有助于提高乡村治理的制度化水平。
编辑审定：陈越鹏
