余永和（1976—），男，江西吉安人，天津理工大学马克思主义学院教授，经济学博士后，主要从事“三农”问题研究。
基金项目：国家社会科学基金项目（17BZS080）；农业农村部软科学研究项目（2018095）。
本文原刊于《学术探索》2022年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村宅基地有偿使用是近年“三块地”试点改革的重要内容。考察“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”等试点改革模式，可以看出试点地区在探索宅基地有偿使用的收费对象、收费标准与收支管理等方面积累了宝贵经验，但也暴露了一些问题，如各地征费政策不一、征费难度较大、倒逼效果（使用人退出宅基地）欠佳等。因此，完善“三权分置”框架下宅基地有偿使用制度应是今后改革的重要任务，而建立科学高效的宅基地管理体系才能为宅基地有偿使用提供可靠保障。
关键词：农地制度；宅基地；有偿使用；试点改革；三权分置
2015年2月，根据中共中央的统一部署和全国人大常委会的正式授权，国务院在33个试点县（市、区）启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市与宅基地制度改革（合称“三块地”试点改革）。宅基地制度改革被视为“三块地”改革的“突破口”与农地改革的“关键点”，而宅基地有偿使用触及农民的切身利益与传统观念，堪称宅基地制度改革的“硬骨头”。33处试点地区都进行了大胆创新，其中西部的宁夏回族自治区平罗县、中部的江西省余江区（2018年5月余江撤县设区）与东部的浙江省义乌市各辟蹊径，探索出了别具特色的试点改革模式，分别被誉为“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”。因此，以3处试点地区为样本，总结宅基地有偿使用试点改革的实践，剖析试点改革中出现的问题，再探求有效的破解之策，对于推进农地制度改革无疑有所裨益。
一、宅基地有偿使用试点改革的实践
平罗自2011年以来陆续承担了23项国家级农村试点改革任务，会聚成了“坚持两个原则（三条红线原则、农民自愿原则）、夯实一个基础（农村产权确权登记颁证）、建立三项机制（农村土地流转机制、农村土地权证抵押贷款机制、农民产权自愿有偿退出转让机制）”的“平罗经验”。时任国务院副总理汪洋曾经批示“宁夏农村改革因地制宜，有声有色，要注意推广”。余江2015年以来以纵深推进宅基地制度改革为抓手，倾力打造出“一改促六化”（农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化）的“余江样板”。农业农村部部长韩长赋称赞余江“试点工作做得很好，路子很对、工作很细、效果很好、经验很多”。义乌自2011年以来先后承担了17项国家级试点改革任务，其中宅基地制度改革贯通了取得、使用、流转与退出等环节，凝练成了“1（《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》）+7（暂行办法）+9（实施细则）”的“义乌智慧”。国土资源部副部长张德霖赞扬义乌的试点改革工作“很有智慧”“走在前、做表率、勇立潮头”。这3处试点改革的地区在探索宅基地有偿使用的实践中也取得了显著成就，积累了宝贵经验。
（一）收费对象
试点地区根据“超占有偿使用、新增有偿取得”的原则，主要针对两类宅基地收取有偿使用费。
一类是部分已经占用了的宅基地。2015年1月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发关于“三块地”试点改革工作的意见，提出“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用”。试点地区遵循该指导意见的要求，主要对三部分已经占用的宅基地收取有偿使用费：“一户一宅”中超过标准面积的宅基地、“一户多宅”中余宅部分的宅基地、非本集体经济组织成员占用的宅基地。当然，试点地区对“一户一宅”标准面积的界定并不一致，如平罗为470平方米（其中宅基地面积不超过270平方米，另外可以保留200平方米的庭院经济用地），余江为120～240平方米，义乌进行分类处理，但多为140平方米左右。此外，平罗对空置两年以上的宅基地与申请获批两年内未建房的宅基地收取有偿使用费，义乌则对轻微违法占用的宅基地（超出批准面积在36平方米以内）收取有偿使用费。
另一类是农户今后申请的宅基地。试点地区都坚决杜绝新出现非法占用宅基地的情况，对于按政策新申请的宅基地，则实行有偿取得制度。平罗规定，在镇村规划范围内的村庄，新增“一户一宅”的宅基地，必须交纳有偿使用费；在城镇规划区内（包括乡镇政府所在地）采取集中建设农民公寓或农民住宅小区等方式落实“一户一宅”的，分摊的宅基地也必须有偿取得。余江要求符合建房条件的村民参加宅基地择位竞价。义乌允许村集体经济组织对宅基地实行有偿调剂与有偿选位。有偿调剂是指宅基地分配权在落地前，可先由村集体经济组织统一回购农户自愿放弃的落地权，再通过市场配置方式调剂给符合条件的村民；有偿选位类似于余江的竞价择位。
总体看来，针对部分存量宅基地的收费，主要限于本集体经济组织成员（即资格权人）超占宅基地与非本集体经济组织成员（即非资格权人）占用宅基地的情况。至于新增宅基地，不管是平罗固定收取的费用，还是余江与义乌竞价的底价，实际上都可以理解为村集体经济组织为该宅基地投入的成本费，包括土地规划整理、收储复垦与基础设施建设等费用，而竞拍的最后成交价则融入了区位与交通等因素，但在类似宅基地资源使用费方面尚未取得太大突破。
（二）收费标准
试点地区都制订了专门的宅基地有偿使用收费标准，针对部分已经占用了的宅基地主要实行阶梯收费；针对新申请宅基地的收费标准差异较大，平罗主要以固定价格进行收费，余江与义乌则引入了竞价环节。
平罗对于“一户一宅”中超过470平方米的宅基地，按以下标准一次性收取有偿使用费：在镇村规划范围内的村庄，超出面积在100平方米以内的每平方米收取2元，200平方米以内的每平方米收取4元，200平方米以上的每平方米收取6元；在镇村规划范围外的零星村庄，按上述三个档次减半收费，即每平方米分别收取1元、2元、3元。对于历史形成“一户多宅”的，每户只可确权一宗宅基地，余宅只登记不确权，且每平方米一次性收费30元。如单宗宅基地面积超过470平方米，另外按照“一户一宅”超占面积处理。对于闲置宅基地，按照每年2元/平方米的标准收取占用费。对于新增宅基地也分两类处理：在镇村规划范围内的村庄，按照“一户一宅”、面积法定（270平方米）的规定，以30元/平方米的标准一次性收取有偿使用费；在城镇规划区内（包括乡镇政府所在地），采取集中建设农民公寓或农民住宅小区等方式落实“一户一宅”的，以征地价格为依据确定分摊宅基地的有偿取得标准。
余江对于农户“一户一宅”的，按阶梯计价方式核算超占宅基地的有偿使用费：超出起征面积1～50平方米部分，按每年10元/平方米的标准收费；每增加50平方米，收费标准就提高5元/平方米；“一户多宅”的，其中一宅就超过起征面积的，按照超出面积及余宅面积之和进行阶梯收费；一宅未超过起征面积的，按照余宅面积之和进行阶梯收费（不会核减一宅的不足标准面积部分）。非本集体经济组织成员通过继承方式占用的农村宅基地，或在属于本集体经济组织成员时取得的农村宅基地，按每年5元/平方米的标准收费；非本集体经济组织成员通过其他方式占用的农村宅基地，按每年20元/平方米的标准收费；超过150平方米以上的部分，每增加50平方米，收费标准就提高5元/平方米。至于新增宅基地部分，余江规定了各类土地竞价的最低底价：水田（菜地）为280元/平方米，旱地与园地为160元/平方米，其他土地为100元/平方米；村民事务理事会综合考虑宅基地的地理区位、收储成本与公共设施投入等因素后再确定实际底价。
义乌要求宅基地有偿使用费参照基准地价，以户为单位，分区分类分档累进计收。超过标准面积36平方米以内的，每年每平方米按照基础价格（宅基地基准地价的0.15%）收取有偿使用费；每增加36平方米，按照基础价格提高20%进行累进计收，但提高的上限为基础价格的60%。非本村集体经济组织成员合法占用90平方米以内的宅基地，每年每平方米以基准地价的0.08%收取有偿使用费；超过90平方米以上的部分，按照本村集体经济组织成员计收标准收取有偿使用费。至于新增宅基地部分，义乌规定参与有偿调剂的农户交纳的保证金不低于市场评估价的20%，起拍价不低于市场评估价的70%；参加有偿选位的农户交纳的投标保证金不少于市场评估价的30%。
（三）收支管理
试点地区颁布了专门的宅基地有偿使用收益办法，涵括了宅基地有偿使用费的收取、使用与监管等方面，如都规定宅基地有偿使用费由村级组织按照县级部门制订的办法收取；村集体经济组织决定资金用途（主要用于村集体公益事业），收支过程接受审计监督和政府监管。当然，试点地区关于有偿使用费的具体管理部门与收益分成等方面还是有所差别。如平罗规定宅基地有偿使用费实行“村收、民用、乡管”，村集体经济组织负责收取与管理，村民监督委员会和乡镇人民政府负责监督与审核使用情况；支出须经村集体经济组织审核，乡镇人民政府审批，县农牧局农经站审核备案，其中80%用于村民的社会保障补贴或股金，20%作为公积金或公益金。余江规定村民事务理事会在村委会与乡镇人民政府协助下收取有偿使用费；村民会议或村民代表会议确定集体留存公益金与成员分配的比例（后者原则上不高于增值净收益的30%）；分配方案经村委会审核、村民大会讨论通过、乡镇人民政府批准后方可实施。义乌规定宅基地有偿使用费由村级组织在镇人民政府（街道办事处）统一指导下收取；村集体经济组织将宅基地收益盈余的分配方案提交成员（代表）大会，经应到成员2/3以上通过后张榜公布，再报镇人民政府（街道办事处）审核并备案；其中宅基地有偿调剂拍卖所得收益优先用于支付宅基地回购款与拍卖成本，不直接用于分配；宅基地有偿选位所得收益优先满足旧房拆除补偿，在留存公益事业建设资金后，可按适当比例在集体经济组织成员之间分配。
二、宅基地有偿使用试点改革中面临的问题
（一）各地有偿使用的政策并不一致
由于中央关于“三块地”试点改革工作意见的明确规定，试点地区关于宅基地有偿使用的收费主体与收费对象基本一致，但在计费标准、收取方式与优惠对象等方面存在较大差异。
首先看计费标准。试点地区对于“一户一宅”的界定标准相距悬殊，导致有偿使用收费标准的较大差异。在“户”这方面，平罗规定户主必须是年满18周岁的具有农业户口的村集体经济组织成员；余江规定本集体经济组织达到法定结婚年龄的男性成员，或纯女户家庭中招婿入赘的女性成员，皆可独立门户；义乌则兼顾了户内人口的数量。在“宅”这方面，平罗实行全县统一标准，起征面积实际高达470平方米。余江提供120～240平方米的指导性起征标准，各村组大多选择了240平方米的上限标准。义乌虽然区分了不同地区的情况，但起征标准大多为140平方米左右。试点地区起征面积相距甚远，需交费的农户所占比例也不同。据平罗2017年6月的统计，全县共有农村宅基地60130宗，其中大于470平方米的18043宗，占30%；而余江交费户数一般控制在10%左右。另外，平罗不管是超占还是新增宅基地，有偿使用的收费标准都是固定的；余江也没有提及超占宅基地有偿使用收费标准的未来变动情况，但规定新增宅基地择位竞价的底价“原则上3年调整一次，只能调高，不能调低”。义乌建立了全国首个农村宅基地基准地价体系（共分九大均质区片，从2870元/平方米到25870元/平方米不等），允许村级组织在规定标准上下10%的范围内浮动，并且要求“计收标准和额度，每年应根据人口、宅基地面积及基准地价的变化进行调整”，这就既顾及了区域差异，又考虑了动态调整。
其次看收取方式。平罗要求一次性收取超占与新增宅基地的有偿使用费，特别强调“不得重复或分年度收取”超占宅基地的有偿使用费，但要求按年计算闲置宅基地的占用费。余江与义乌都按年计算本集体经济组织成员超占宅基地与非本集体经济组织成员占用宅基地的有偿使用费，但余江允许宅基地使用人选择不同的交纳方式：逐年及时交纳的，优惠5%；一次性交纳5年的，优惠10%；一次性交纳10年的，优惠15%；一次性交纳20年的，优惠20%；一次性完纳70年的，优惠30%。义乌规定及时交纳的都享受7折优惠；鼓励非本村集体经济组织成员一次性缴纳若干年的宅基地有偿使用费。
最后看优惠对象。平罗规定，独生子女户与失独家庭可以优先获批宅基地；农户依法转入镇村规划范围内的闲置房屋和宅基地，可享受30元/平方米的转让费补贴；原宅基地是在实行家庭联产承包责任制以后，农户之间用责任地或承包地互换的，超占部分可以无偿使用。余江规定，经村民会议或村民代表会议集体公议，五保户和贫困户的宅基地有偿使用费可以减免。义乌规定，经本人申请与村级组织民主决策，烈军属、低保户与贫困户的宅基地有偿使用费可以缓交或减免；1987年《土地管理法》实施前或1999年《土地管理法》修订实施前建成的合法房屋，符合一定条件可免交有偿使用费；非本村集体经济组织成员转让取得并已缴纳土地所有权收益的，在使用期内可免交有偿使用费。
（二）有偿使用费的征收难度较大
宅基地有偿使用的观念逐渐深入人心，但宅基地有偿使用费的收取依然困难重重。如平罗2016年实际收缴超占宅基地有偿使用费只占应收金额的44%。余江改革办统计：截至2017年11月，全区实际交纳有偿使用费的户数占应交费户数的94%，实收金额占应收金额的96.6%；但据中国土地学会原副理事长蒋亚平等的调查，以上两项数据只有83%与44.6%。义乌截至2018年总共收缴有偿使用费占全国试点地区总额的2/3以上，但这主要缘于义乌区位优势导致有偿使用费远高于其他试点地区，并不意味着当地有偿使用费能轻松入账，如全市原732个村中，只有128个村处理完了农房历史遗留问题，工作难度可见一斑。
究其原因，平罗归咎于“农民普遍认识不到位”。余江批评“一些村组干部、理事会对少数不交有偿使用费又不退出的‘老赖户’没有过硬措施、怕得罪人、有畏难情绪”。义乌深感人口变化平添了收取难度。试点地区都使出了“先交费再确权”的杀手锏，但也可能误入“交钱就是为了颁证”的陷阱。实际上，将确权与收费挂钩的做法缺乏法理依据。另外，如果是一次性收缴有偿使用费，地方政府或许可以趁确权颁证之机收缴到位；但如果是按年收取有偿使用费，在确权颁证后，这一招数就明显失灵。
（三）有偿使用的倒逼效果（使用人退出宅基地）并不理想
宅基地有偿使用的初衷是通过增加超占或闲置宅基地的持有成本，倒逼使用人退出宅基地，以实现节约集约利用宅基地的目标。从试点改革地区来看，至少目前效果并不理想。一方面，宅基地使用人存在通过交费而合法化的误解。地方政府反复强调，收取有偿使用费，并不意味着集体经济组织成员超占宅基地或非本集体经济组织成员占用宅基地的合法化，但依然给宅基地使用人造成交费就合法的假象，尤其“先交费，再确权”的做法更容易强化这种印象。实际上，试点地区在收缴有偿使用费后，的确不再强制使用人退出宅基地。如平罗规定：交清超占宅基地有偿使用费的，在《集体建设用地土地使用证》上注明“使用权面积为270平方米”，在“记事栏”注明“保留200平方米为庭院经济用地，剩余面积为超占有偿使用”；义乌对于一些轻微违法超占宅基地，在收取有偿使用费或罚款后，进行不动产登记时予以标注。平罗与义乌这类标注很容易被使用人误解为另一种形式的确权，至少为其继续占用宅基地提供了护身符。而一些非本集体经济组织成员，难以接受宅基地使用权不能继承的规定；加之他们不再具有申请农村宅基地的资格，因此，他们除非已经彻底断绝了与农村的联系，并且得到满意的补偿，否则很难放弃已经占用了的农村宅基地。另一方面，宅基地使用人存在获取高额征地补偿的预期。总体而言，当前宅基地有偿使用费用不高，宅基地回收价格也偏低，有的甚至是无偿退出，这与一些地区高额的征地补偿形成极大反差，导致宅基地使用人宁愿交纳有偿使用费而继续保有农村宅基地。
三、推进宅基地有偿使用试点改革的对策
（一）完善“三权分置”框架下宅基地有偿使用制度
2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”（所有权、资格权、使用权）的方案，指明了宅基地制度改革的基本方向。2018年底，国务院批评“宅基地‘三权分置’的探索和实践还不够充分”。因此，试点地区要在落实宅基地集体所有权与保障宅基地农户资格权的前提下，探索适度放活宅基地使用权的路径，完善宅基地有偿使用制度。
一是确权制度。各地要依照《不动产登记暂行条例》与《不动产登记暂行条例实施细则》的要求，尽快完成农村宅基地的统一登记造册，弄清每块宅基地的取得方式与实际面积，并且进行分类处理：对于集体经济组织成员合法占用标准面积以内的宅基地，要进行确权登记颁证；对于非法超占的宅基地，要强制收回；对于集体经济组织成员合法超占或非集体经济组织成员合法占用的宅基地，实行有偿使用。
二是征费制度，主要包括征收主体、征收范围、收费标准与收取方式等。村集体经济组织作为宅基地所有权人，自然享有征收宅基地有偿使用费的权力。征收范围要合理适度，以保障标准内无偿使用为根本，以实行超标准有偿使用为补充，避免收取范围过广（容易激化矛盾）或过窄（难以清退宅基地）的倾向。收费标准涉及是固定价格还是动态调价?是统一定价还是分类定价?是单一计费还是阶梯计费?动态分类阶梯收费无疑比统一固定价格收费更具合理性，但也更具复杂性。收费方式主要是指采取一次性收费还是按年分期收费；一次性收费更能彰显宅基地的资产特性，但会加重农民的负担；按年分期收费更能体现宅基地的使用价值，也有利于减轻农民的压力。
三是费用管理制度，包括费用的支出、审核与监管方式。宅基地有偿使用费必须“取之于民、用之于村”，只能用于村内基础设施建设或村民社会福利等。宅基地有偿使用费应当纳入“三资”管理框架与村务公开内容。乡镇乃至县级部门对于有偿使用费的收支情况负有监管责任，但不能直接参与有偿使用费的分成。当然，地方政府通过改造基础设施而提升了区位价值，可以通过税收方式分享部分级差地租。
四是盘活利用制度。宅基地改革除了控制增量外，还要盘活存量。要进一步畅通宅基地有偿使用的渠道，既要坚守“不得违规违法买卖宅基地”的底线，又要开发宅基地的资源性价值。集体经济组织作为宅基地所有权人，在优先保障村民“一户一宅”或“户有所居”的前提下，可以盘活利用闲置宅基地资源，依法依规发展民宿、乡村游、农家乐等业务。村民作为宅基地资格权人，可以使用宅基地使用权申请抵押贷款，也可以参与集体经济组织主导的开发经营活动。包括非本集体经济组织成员在内的市场主体可以通过竞争和有偿方式获得一定期限内的宅基地使用权。宅基地使用权流转范围可以适当扩大，从本集体经济组织延伸到乡镇甚至县市，以更多释放其市场价值。当然，为了防范宅基地与农房流转可能出现的风险，可以设置一些限制性条件，如审核受让人资格（个人信用、企业资质等）与转出方资格（如义乌要求农房抵押后抵押人及其抚养家属人均住房面积不少于15平方米，新社区高层公寓则保证留有一套人均不低于30平方米的自住房），限定宅基地流转的面积、年限与用途等。
（二）建立科学高效的宅基地管理体系
长期以来，农村宅基地管理粗放，相关部门权责不清，职能交叉或缺位，导致农村陷入人口减少宅基地占用量激增的怪圈。试点地区都限于县级区域，凭借高位推动确保改革的顺利进行，但也暴露了宅基地管理机制方面的缺陷。今后要着手“建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制”，厘清各级部门的具体权责，为宅基地有偿使用保驾护航。
部省层面，农业农村部与自然资源部要做好宅基地管理职能的衔接与协调工作，科学制定宅基地改革的时间表与路线图，抓好顶层设计，推进相关法律法规的起草与修订工作，如出台《农村宅基地使用条例》，及时修订《土地管理法》实施条例，研究修订《民法典》中农村宅基地不许出租与抵押担保等条款，探索建立宅基地有偿使用的财税体制。省级政府要明确“一户一宅”的具体标准与宅基地有偿使用的收费标准；统一规定农户新增宅基地的申请条件、申请程序、建设区域、建设标准、建设期限和约束措施；尽早建立公平合理动态更新的宅基地基准地价体系，为宅基地有偿使用提供科学依据。
市县层面，农村宅基地制度改革试点工作领导小组与相关办公室等临时机构将会完成历史使命。农业农村局等部门要承担农村宅基地的日常管理职责，主要是贯彻宅基地有偿使用方面的法律法规要求，结合本地实际情况，制定具体的实施方案、操作细则和配套措施。县级职能部门要多规合一编制农村土地利用总体规划，负责辖区内农村新增宅基地的取得审批和备案管理，落实宅基地有偿使用费的审计要求。
乡镇人民政府（街道办事处）除了负责存量集体建设用地的取得审批外，还要对辖区内宅基地使用情况进行定期摸排调查，尤其要对宅基地有偿使用情况进行核查与监督，对宅基地有偿使用费收支情况进行全程监管。
农村集体经济组织是宅基地的所有权人，要因地制宜探索宅基地有偿使用的方法，有效化解有偿使用的收费难题（可以考虑采取一些强制措施，甚至强制收回宅基地），科学制定村级宅基地收益分配使用管理办法，合理主导闲置宅基地的盘活利用工作，充分挖掘宅基地的潜在价值。各村级组织既要合理分工、各式其责，又要加强协调、形成合力，为顺利落实宅基地有偿使用政策提供基层保障。
编辑审定：陈越鹏
