作者简介：何思萌，清华大学法学院博士研究生；聂鑫，清华大学法学院教授，博士生导师。
本文原刊于《苏州大学学报（法学版）》2024年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：较之于相对完备的城市建设规划制度，乡村建设规划制度起步晚、实施难度大。在农村住房建设纠纷中，实际用地情况与现时规划是否符合、规划调整有无引发权利减损是常见的法律争议点。这些问题的出现与乡村建设规划制度在概念阐释、程序建构、补偿制度等方面不够完善相关，并将对村民土地财产权利产生影响。在构建此类案件的裁判规则时，既要重视村庄规划的法定效力，又要结合地方历史政策、村庄规划的现时状态等情况进行综合评价。对于因规划变更造成财产损失的村民，需进一步明确补偿机制。
关键词：村庄规划；城乡规划法；土地管理法；宅基地使用权
近年来，农村住房的经济价值不断提高，在2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式后，历年中央“一号文件”都曾提及适度放活宅基地和农民房屋使用权。但是，作为宅基地上建房许可审批依据之一的村庄规划在不同区域编制进度不一、质量差异较大，部分地区还因为经济发展需要变动规划，致使用地性质改变，原有建筑无法取得许可证明。2023年，中央“一号文件”明确提出要“加强村庄规划建设……支持有条件有需求的村庄分区分类编制村庄规划，合理确定村庄布局和建设边界。”在此背景下，村庄规划得到了更多关注。
在现有的研究中，空间利用、规划类别乃至在乡村振兴背景下如何推进地方编制特色村庄规划，是城乡规划学者重点关注的内容。从事“三农”研究的学者对于农村违法占地建房、宅基地合法利用等议题较为关注。法学学者的关注点集中在城市规划，如耿宝建以控制性行政规划为切入点，分析了控规的可诉性、涉城乡规划行政案件中的原告资格、适格被告等问题。赵宏以邻人公权利保护为切入点，认为在规划许可诉讼中，法院审查不应局限于对许可是否符合规划的客观审查，还应扩张至对邻人是否存在主观公权利及该权利是否受损。陈越峰在研究城市规划时提出，规划是利益分配的机制和技术标准，而城市空间利益正当分配是一个多阶机制和连续过程。肖泽晟则从更为具体的采光权入手，在行政法层面阐述规划许可变更对和谐相邻关系的影响及其保护路径。总体而言，学界对于村庄规划虽然有一定关注，但是不同学科之间的研究相对独立，在法学领域，研究集中在城市规划制度相关问题上，对于由村庄规划引发的相关纠纷如何进行解决，依然有待进一步研究。
乡村建设进入发展快车道后，为暂时没有编制规划的村庄制定规划、因各种原因变更现行村庄规划的情况时有发生，规划的变动可能使得早期未按照村庄规划建造的农村住房因不符合规划而失去合法性，或是原本可以用于建房的土地不再被允许建设。当村庄规划变更对农村住房的建设造成限制时，法院应如何定分止争?村庄规划在此类案件的裁判中应发挥怎样的功能?为回答上述问题，本文以村庄规划变更引发的农村住房建设诉讼案件为观察对象，重点关注纠纷产生的原因和纠纷进入诉讼程序以后司法机关的裁判情况，力图为涉村庄规划案件提供合理的裁判思路。
一、乡村建设规划制度的形成与问题
当前我国的乡村建设规划法律制度是由《城乡规划法》《土地管理法》等法律，以及住房和城乡建设部发布的《乡村建设规划许可实施意见》（建村[2014]21号）等行政规范性文件所构成的。较之于已经相对成熟的城市规划管理，乡村建设规划许可制度在很长的一段时间内处于被忽视的状态。
（一）从城市规划法到城乡规划法
规划制度一般是从城市开始，后逐渐向乡镇、农村地区延伸。“八二宪法”第10条将土地性质做了两分：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。从立法进程来看，1984年1月5日，国务院颁发了《城市规划条例》，以行政法规的形式对城市建设用地许可、建设工程许可等内容作出了规定。1986年《土地管理法》颁布，其第37至38条规定农村居民住宅、乡镇企业或公共设施等建设需要按规划进行。
在当时，城市与农村的发展水平差距较大，城市土地价值远高于大部分农村地区，故在城市率先建立了专门规划制度。1989年12月，随着《土地管理法》的深入实施和改革开放后城市的快速发展，《城市规划法》应运而生。该法规定了城市规划制定、新旧区改建、规划实施等内容，并在《城市规划条例》的基础上，形成了“一书两证”的建设规划许可制度，明确了违反规划的法律后果，使得城市规划许可有了较为清晰的管理依据。而乡村建设规划许可制度的出现稍晚于此，其雏形可以追溯到20世纪90年代的乡村建设项目报建制度。1993年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》对村庄和集镇规划的制定及实施作出了规定，具体包括建房审批手续、施工管理等内容。但是，乡村地区的建设规划仍缺乏全国人大及其常委会颁布的法律支撑。
进入新世纪后，城乡二元分割的结构逐步被打破。第十个五年规划提到，要“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。”2008年，《城乡规划法》颁布，乡村进入了被统筹管理的范畴，形成了“一书三证”的城乡规划许可体系。2014年1月，住房和城乡建设部印发了《乡村建设规划许可实施意见》，对乡村建设规划许可的原则、实施的范围和内容、申请的主体和程序等多个方面内容作出了规定，并将执行方案的制定权力交给了地方政府。如在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，各省、自治区、直辖市可以自行制定规划管理办法。各省、市、区应声而动，颁布了一系列地方规范性文件。这些文件与《城乡规划法》《土地管理法》一同建构起了我国的乡村建设规划许可制度体系。
我国乡村建设规划许可制度具有分散性、地方性。这一方面是因为城市的经验无法直接迁移到农村；另一方面，不同地区发展程度不同，更宜在程序和原则上予以指导，将规划管理办法制定的权力交给地方。各地也可以根据实际情况，对不同类型乡村建设的规划许可内容和深度提出具体要求，形成相应的指导文件。故在乡村建设规划领域的上位法的制定、修订中，采用的是以原则性规定为主的立法模式，各地区制定的配套政策和实施办法才是实践中的主要执行依据。
国家选择什么样的规划制度，受到土地产权制度的约束，而法律赋权和产权保护规则不同，规划制度的特性就会不同，其产生的交易成本和资源配置效果也将作出相应改变。区域规划决定着土地使用的性质和强度，进而决定了土地的价值。区划也影响着相邻土地业主相互之间的利益关系，规划的变更将影响到业主利益关系的变化。较之于关注发展趋向、产业结构的规划，管理土地利用或是变更土地类型的用地规划具有一种“隐性强制”，虽然它是基于未来用地考量而做出，但是常被用于评价过去一段时间的用地行为是否合法、恰当。从没有规划到有规划，或是出现“计划赶不上变化”的情况时，原有的利益平衡状态将被打破，致使纠纷产生。这种情况在城市快速发展阶段，以及农村土地价值上升、市场需求扩大时较为明显。
（二）被忽视的村庄规划
早在1982年，国务院召开的第二次全国农村房屋建设工作会议已经提到，要“发动各地用二三年时间，分期分批把村镇规划搞出来……规划可以先粗后细，首先解决合理布局、控制用地的问题，然后再进行详细的规划。”1986年的《土地管理法》也提及了对镇、村建设用地的规划要求。但是，这些要求在整体上仍是服务于经济较为发达的镇或是城市近郊地区。
2019年修订的《城乡规划法》规定，“城乡规划”包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五种类型，规划经过合法、正当程序制定并生效后，具有法定效力。但是，考虑到我国幅员辽阔，各地发展情况存在差异，且规划编制、实施需要一定的经济基础，该法没有强制所有的乡村制定规划。县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，除此之外的区域，则是“鼓励、指导制定和实施乡规划、村规划”。这种差异化设计是基于实际情况考虑，但也在一定程度上导致部分地区对于规划缺乏足够的重视。基于种种历史和现实的因素，20世纪80年代以来的村庄规划未能成为村庄用地的直接依据，更多被视为村庄政治、经济、文化发展的纲领。久而久之，至今日强调“依规建设”之时，不免出现以下几个问题。
一是历史遗留问题的查证缺乏依据。“乡村建设规划许可证”是宅基地上建造房屋所需取得的证照之一，但是乡规划与村规划之间存在差别。因为就编制和实施主体而言，乡的管理机构是国家机构，被列入行政管理序列，而村庄内部的管理采用村民自治的形式，这就使得村庄规划的编制和报批既需要按照上位法的规定，也要遵从《村民委员会组织法》及其相关村规民约的规定。而这些参照依据非常零散，又可能几经修改，难以验证其本来模样。另外，编制与实施规划的诸多要求与各个村落复杂的现实情况难免出现差异。事实上，不少村庄还不具备编制村庄规划的能力，上位规划对于村内宅基地的安排、土地利用情况勘探有待进一步细化。虽然全国各地已经提倡村庄制定相应用地规划，但是各级各类规划缺乏系统性，难免会出现重叠规划或者规划冲突等现象。在地理维度上可能出现地块重叠、重复规划，耕地、林地与建设用地边界模糊的问题。国土空间调查通常以“所见即所得”的方法记录土地性质，尚有不准确的可能性，如若出现地块登记错误，则进入土地管理范畴，还需要另行申请修改和调整，耗费更久的时间。在技术手段不够发达的时期，无论是测绘还是记录都可能出现问题，而相关档案多以纸质形式存储，卷帙浩繁、不易保管，作为依据的原始用地规划情况难以查证。
二是村庄规划的法定效力与现实之间存在张力。从现行法来看，《城乡规划法》第2条第2款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”作为法定规划的村庄规划是乡村建设规划许可审批的重要依据，涉及是否分配宅基地、具体分配地块所处位置等多方面内容。在规划观念不强、规划能力不足的情况下，如若村庄规划无法达到可供给“依图审批”的精确度时，法定规划的效用将大打折扣，村民个人的财产性权益也将受直接影响。而在现实中，村庄规划的编制仍然存在较大随意性，即使是在已经编制了村庄规划的地区，也常常做不到“依规而建”。若是追溯到更早的时期，农村地区空地尚多，农民“有地就建”、世代居住，对村庄规划、用地规划等概念闻所未闻，而若强行将不符合规划之建筑予以拆除，成本较高，又容易引发社会矛盾。
三是规划变更引发的财产损失没有明确的补偿标准。近年来部分农村地区土地价值快速上升、地区规划有较多变动，同一村落在不同的时段有不同的规划，土地的用地类型在不同时期的村庄规划中如若被更改，导致原有宅基地无法按照预期进行住房建设时，将使得村民原本可用于建设的面积缩减甚至消失，对村民的宅基地使用权产生限制。对于此种潜在的财产性侵害，尚缺乏相应的补偿机制。
如若村庄规划难以发挥其功能，则与规划连带之产权问题也将随之浮现。宅基地使用权是常见的村民土地财产权类型，村庄规划的制定与变更将对其取得、行使都产生一定影响。涉村庄规划变更的农村住房建设纠纷呈现出了乡村建设规划体系的潜在问题，这有助于进一步观察纠纷背后的制度性困境。
二、村庄规划变更引起的农村住房建设纠纷
村庄规划的变更主要有两种形式，分别是没有规划的地区制定规划和已有规划的村庄重新制定规划。变更发生的原因有多样性，比如响应国家政策编制规划、因上级规划调整相应地调整村庄规划、因本村经济发展需要重新规划等。其中，宅基地是村庄用地规划的重要组成部分，村庄规划的变动可能使得宅基地使用权受到限制，如该地块在变更后的规划中已无法用于房屋建造等。农村住房建设纠纷在全国各地具有普遍性。宅基地的所有权归属于村集体，主要用于建造村民住宅，用地性质为村集体建设用地。与宅基地使用权相关的规划许可诉讼大多存在取得、行使权利时出现不符合法定规划之情形。一方面，不同的村落在不同的时段有不同的规划，而村庄规划是划定预留可分配宅基地面积的主要依据，也是宅基地使用权取得许可的审批依据。同一块地的用地类型在不同时期的村庄规划中如若被更改，将使得村民原本可分到的宅基地面积缩减甚至消失，也可能因为土地资源调查手段不足致使“一户多宅”、四至不清、用地类型混乱等情形发生。另一方面，村庄规划在具体的空间定位上可能存在不够精确、为增加可分配宅基地面积故意置换用地类型等问题，可能侵害邻人的合法权益。
（一）空间错位
在实践中，较为常见的涉宅基地使用权的规划许可纠纷是由“空间错位”引发的，即在非建设用地区域如林地、耕地上建造房屋，造成被视为违法建筑、占用公共设施用地等后果。但是，这种“空间错位”的形成原因多元，在规划编制与数据测绘环节都可能会出现乡村规划与现实情况不符，致使诉讼产生。
1.规划编制有误
农村房屋建造有其习惯，先规后建、依规建造的理念尚未得到推广和严格执行，我国农村普遍存在报建难、不报建、抢建甚至违建等情况。有些旧式村庄没有经过科学规划，容易造成土地资源浪费。王春晖等人在实地考察了宅基地和农村自建住宅建设规划许可管理工作后发现，村庄规划不科学、不合理，宅基地指标得不到落实，历史形成的宅基地面积超标，“一户多宅”以及农村村民乱占耕地建房问题较为突出。
作为法定规划，村庄规划在司法审判中被视为判断建筑合法与否的重要依据，但是并非所有的村庄建设都有规可循。据《城乡规划法》第3条的规定，乡规划、村庄规划的编制遵循“因地制宜、切实可行”的原则，在经济社会发展水平较低的区域不强制编制规划；又因区域地理、文化、经济发展差异较大，不同村庄的规划编制详细程度、质量高低各异。如在潘某林与潘某贵排除妨害纠纷一案中，被告在符合村庄规划的情况下，在宅基地上建立房屋，所建房屋阻挡了原告的正常出入。法院认为，“没有证据证明村委做村庄规划时案涉争议地块有预留出通行道路，也无法证实该地块存在历史形成的通道，故原被告之间的道路通行纠纷非因宅基地上房屋建造不当产生，应交由人民政府处理。”也即在该案中，一方当事人在宅基地上新建房屋这一行为本身不是造成另一方当事人出行不便的直接原因，这一纠纷的产生需归因于村庄规划不够合理。这类案件虽常以民事诉讼之形式寻求救济，但在根源上需通过规划许可诉讼寻求解决。
中国农村的土地问题极为复杂，同一地块可能同时受退耕还林还草，或是耕地恢复、增加平衡等多项政策共同影响，这为村庄规划的编制和宅基地使用权申请审核埋下了潜在的风险。我国严格执行耕地红线政策，在耕地或是其他自然保护地上建造房屋被视为严重违反村庄规划之行为。在村庄规划中，可能出现将不宜耕种的山地、丘陵地划为耕地，将原耕地规划为宅基地的做法，以此规避耕地红线控制。面对违反规划将非建设用地划为宅基地、违法建造房屋的情况，行政部门可以进行强制拆除。情节严重时，还将触犯刑法。在自然资源部公布的100起涉刑土地案件中，就出现了多起占用永久农田将其作为宅基地的情形，如蔡甸区索河街道某村委会未经批准擅自占用本村土地37.88亩（耕地37.52亩）建房、梁河县芒东镇清平村清平五组杨某某向小寨子二组村民杨某忠等人非法购买土地7.2亩（永久基本农田5.17亩）建房等。
2.地块标记错误
《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，对于非建设用地，未经审批不能用于宅基地。宅基地属于村民住宅用地，在类别上属于建设用地，个别地区对于村民住宅建设用地类型制定了更为详细的划分标准。在土地调查中通常以实地现状为认证依据来确认用地类型，但是，受客观技术限制，村内土地实际的使用情况可能与国土部门登记的用地类型不吻合，在新一轮的土地调查和土地利用情况清查中引发纠纷。如在张某要求确认北京市延庆区井庄镇人民政府作出强制拆除决定违法一案中，土地管理部门依据2006年以来的土地规划性质图判定张某房屋所在地的土地规划性质为林业用地区域，未经审批不能用作村民住宅用地，故镇政府以张某宅基地上房屋未取得规划行政许可、属于违法建设为由予以强制拆除。但根据原告提供的宅基地登记卡、老房屋照片等证据可知，在2006年以前此处即为村民宅基地，而在新的用地规划中未予登记在册。法院认为，土地管理部门以未取得规划许可的材料为由认定张某的房屋为违法建设有所不当。但涉案房屋已经被拆除，仅能确认这一强制拆除行为违法。这一案件呈现出我国在建立较为完备的城乡规划、用地管理规范之前，因科技手段有限，存在地类调查不清、历史权属登记不明等现实情况。
（二）时间错位
就已经取得或是本应取得的宅基地使用权而言，也可能因为地区发展需要、城市开发边界外拓等因素无法按期获得或使用。从时间维度上看，因早期土地调查、土地规划制度不够完善，致使“一户多宅”、四至不清、权属不明的情况时有发生。经过多轮宅基地制度改革后，这些问题也未能完全解决。随着城镇化进程加快、乡村振兴战略的稳步推进，宅基地价值逐渐上升，尤其是在东南沿海地区，用地需求扩大，地方开始修改、调整既定的村庄规划、控制性规划等详细规划，致使村民预留宅基地减少、历史遗留问题显现。因为不同时期的村庄规划中对宅基地用地类型的划定情况不同，致使“时间错位”，易引发纠纷。
1.因临时调整规划产生的纠纷
在一些诉讼中发现，地方政府通过“批复”的形式准许在集体土地上建造房屋，这一行政行为具有临时性，不在既定的村庄规划内容中，存在侵害部分村民的宅基地使用权益的风险。如在张某彬诉某县人民政府土地行政管理案中，为解决马路市场问题，某村拟建设集贸市场，因为建设需要垫高地基，将影响附近宅基地的地基和排水。县政府批复同意集贸市场建设。但据规划局所公开的信息，该村集贸市场不符合规划用地性质，没有办理《乡村建设规划许可证》。法院认为，该批复与村庄规划不符应属违法，但鉴于村集贸市场工程已经基本完工，该工程系为解决“马路市场”所建，符合社会公共利益，则原批复也不予以撤销。据《城乡规划法》《土地管理法》及其他乡村建设规划许可规定，规划不能随意修改，确需变更的，应向作出乡村建设规划许可决定的行政机关提出申请，依法办理变更手续。通过行政行为变更原乡、村庄规划用地安排，可能会对村集体、村民个人基于村庄规划产生的信赖利益产生一定减损。
2.因编制新规划产生的纠纷
在发展过程中，农民搬出祖宅向外占用非宅基地甚至耕地建房，村内宅基地被闲置，久无人居住，“空心村”等现象日趋普遍，不少地区已经开始编制、调整村庄规划，以期让规划适应经济发展需求。规划的变更可能改变宅基地的面积、用地属性，对既有土地财产权利的使用施加一定限制。
一种是因用地规划调整导致宅基地在取得、使用、流转等环节出现问题。在杜某珍诉某市国土资源和规划委员会土地行政管理案中，原告杜某珍于2015年因分户取得一处宅基地使用权，于2016年向所在村委提交了建房申请。2017年1月，土地开发中心与某经济联合社就某村签订《用地补偿协议》，案涉宅基地在征地范围之内。被告“资规委”提出，案涉地块位于《某村村庄规划（2013—2020）》中，属于规划控制范围，原则上不允许新增宅基地建设。法院认为，“涉案地块已纳入集体土地征收范围，征收土地预公告已发布，国规委作出涉案地块不能再进行农村非公寓式住房建设的答复，并无不当。由于情况变化等原因，被告重新审查时，原告通过村委会提出的《乡村建设规划许可证》申请已不符合核发条件。”虽然法院以程序不当为由判定被告作出《关于某镇某村村民住宅申办〈乡村建设规划许可证〉的复函》行为违法，但这未能改变不能在该处宅基地上建房之事实。
另一种情况是，原宅基地地块虽然存在，但是因为生态保护等事由不再允许建造房屋，失去其主要功能。在钟某诉某市自然资源和规划局资源行政管理一案中，原告在1998年取得案涉地块宅基地使用权，并经法定程序取得《建设用地规划许可证》，据当地政府文件的规定，相关范围内严禁个人建住宅，对于建房手续齐全但尚未建设的，由政府土地储备部门统一收储。原告宅基地位置被纳入公园景观区域，不得再建造房屋。一审法院认为，这一规划调整对原告合法权益造成损失，应给予补偿。二审法院确认了案涉事实，但认为原告起诉时已超过法定起诉期限，撤销原判。
近年来，“保护生态环境，建设生态文明”的理念得到广泛响应，不少地区调整了既有的规划，将本可用于建设的用地类型划作林地、草地，或制定详细规划，规划区内禁止建造房屋等。这些举措将在一定程度上限制区域内宅基地使用权的行使。然而，当前城乡规划行政案件中的疑难问题较多，理论界对此问题探讨较少，实务中裁判标准不统一的现象较为普遍。在农村地区更是如此，各地在处理因规划调整导致的集体土地征收或集体建设用地收储的过程中，统一、规范的制度尚待建立。
三、涉村庄规划变更案件裁判规则的构建
随着国家加强乡村建设，严格执行“依规而建”，不断精细化农村用地管理，早期不够规范的村庄土地规划、管理工作留下的权属不清、登记不全、规划有误等问题逐渐显现，法院可能要面对更多乡村建设规划许可相关纠纷。本文在前述相关裁判梳理、分析的基础上，认为就此类案件而言，“规划许可证”应被视为村内建筑合法与否的重要但非唯一依据，不能仅以不具有规划许可证或是该建筑与现时规划不符即认为该建筑违法。当因规划变更确需限制村民土地财产权时，需给予合理补偿。
（一）村庄规划是判断农村住房合法与否的重要依据
村庄规划中蕴含了土地管理、规划许可等法律法规对宅基地使用权的限制。例如，《土地管理法》第62条规定，“村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地”。又如，《土地管理法实施条例》第33条第2款规定，“乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。”2019年5月29日发布的《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发[2019]35号）指出，村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等活动的法定依据。一项合格的村庄规划，其用地规划既集合了国家立法与地方性法规的规定，又依据当地特殊地理和文化环境，能够作为管理村庄土地利用行为的依据。
违法建筑通常指未取得建设规划许可证，或者未按照建设规划许可证要求建设的房屋及建筑物。农村自建房、公共设施、农用设施等村内建筑，均可能涉及建设规划许可证的取得问题。以宅基地上的农村住宅为例，自启动宅基地使用权申请程序起，村庄规划即作为法定审查依据之一，至宅基地上房屋建成乃至翻新，都需要符合村庄规划的要求。村庄规划基于村庄实际、土地管理、自然资源与人文风貌保护等综合考虑，覆盖了宅基地使用权申请、批准、使用的全过程。法定规划是宅基地审批的重要依据，涉及是否分配宅基地、具体分配地块所处位置等多方面内容。法定规划对宅基地管理提出了限定性要求，在规划制定与依规建设过程中，违反限定性规定将无法通过审批，或出现行政违规。
相应地，规划许可证可资证明的范围，是取得证件时需审查的内容与程序，而不能以现时的规定作为评价标准。法院在判定宅基地上房屋属于违法建筑时，常以“不符合村庄规划”为结论，相应的论据有建筑面积超过村庄规划的限制、未取得规划许可证、未履行合法完整的报建手续、宅基地所处地块已被征收等。“不符合村庄规划”是“不符合国家强制性标准”的简约表达，出现没有“规划许可证”这个现时的结果，可能是由多种原因导致的，还需要作出进一步考察。
（二）村庄规划不是判断农村住房合法性的唯一依据
较之于规划编制环节可诉性问题的争议，在规划实施环节出现纠纷时，已经有较为完善的司法审查标准。但是，在不同地区以及不同发展阶段，当规划与实际用地、建设情况不一致时，还需要关注其背后是否有历史与地域因素的影响。
在农村，乡村建设规划许可证是判断建筑是否违法的主要依据，但非唯一依据。受历史遗留因素影响，各地经济发展情形不一、土地利用管理方法有别、基层治理能力差异较大，若出现村民现有的房屋与用地规划不符合的情况，需综合乡村规划的状态、具体行政行为的技术规范要求来进行合法性判断，不能仅凭现时用地规划来判断其宅基地使用权和地上房屋所有权之状态。如若要将地上建筑物判为违法，需综合考虑村庄历史、地理、文化等多重因素。农村土地的管理具有地方性，在实际的执法中，有的地区以是否有规划许可证书为界，缺少证书即为违法；有些地区则认为，只要在建设时符合乡村规划，即认可宅基地使用权人的正当权利，纵使宅基地未办理规划许可证也在所不论。如果仅凭有无规划许可证、不符合现时村庄规划即认为村民房屋为违法建筑，则易使村民财产权利受损。
审判机关不必然对具体的地方房屋规模、宅基地使用情况有精准了解，但依据经由法定程序编制、具有法定效力的现行村庄规划，可以将案涉地块和建筑与之比对，如若存在违反规划之行为，还需要进一步审查。面对许可证缺失的状况，需要结合其缺失缘由进一步判断，不同的判断结果将指向截然不同的补偿或处罚机制，相应地也会影响法院对行政行为的合法性评价。
一是依据所在地区法律法规，在房屋建造时应该申领许可证，但自始没有完成许可审批程序。就此类建筑，若无法补正资质，或是在建造当时即不符合规划，政府可以认定为违法，并进行强制拆除，予以相应处罚。《城乡规划法》第65条为乡、镇政府设置了对违法建筑的拆除权，对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，可以责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。在公示宅基地上房屋不符合村庄规划，责令整改但逾期不改时，可依《行政强制法》第44条之规定强制拆除。
二是出现村庄规划有误导致宅基地使用权受损之情形，法院通常会依照取得宅基地所有权当时的法定规划确定权属，保护合法财产权益。对于已经完工的建筑，如若确有违反规划之情形，在不损害他人利益、符合公共利益的情况下，可以宣告行政许可行为违法但不予以撤销。
三是已建成的建筑具有可拆分性，部分建筑可获建设许可证明。在前述张某不服规划管理限期拆除违法建筑、罚款处罚案二审审理中，被上诉人某镇政府未就张某建设房屋是否符合村庄规划之事进行审查、未考虑应否先行采取责令补办手续等因素便作出《强制拆除决定书》。北京市第一中级人民法院重申了一审法院的观点，认为“行政执法的强度应当与行政管理的精细度相匹配，对于涉案房屋的处理，井庄镇政府有进行进一步调查和斟酌的必要。”出现村庄规划对于宅基地使用权规划不清，或因历史原因造成权属模糊等情况时，行政机关若径直以村庄规划为依据要求强制拆除，可能对村民的宅基地使用权造成一定损害。相反，细致地审查地上房屋建造各项程序是否合规、规划本身是否存在问题、行使宅基地使用权是否确实违反村庄规划，或许是更好的选择。在评价宅基地上建筑的违法性时，可以区分整体与部分，对于能够切割的、超出规划许可的部分予以强制拆除，如若一并将不涉及违建的部分予以拆除，实则是对村民合法利用宅基地之权利的损害。
乡村建设规划许可诉讼中空间与时间“错位”的出现是因早期农村土地利用缺少规划、规划不够科学、规划先行理念不够深入所致。在司法审判实践中，需要对行为性质进行阶段性剖析和实质性审查，以避免将时空“错位”的不利后果交由村民承担。
（三）因规划变更导致农村住房建设受限应给予合理补偿
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条款暗含了国家在土地管理方面为公共利益需要可对公民财产施加合理限制的意涵。制定新的规划、变更旧的规划通常都是基于当地发展的需要，且具有一定的周期性，具有公共利益的性质。但是，规划变更的补偿标准仍有待确立。
《乡村建设规划许可实施意见》第7条提到，如若出现变更或撤回已经生效的乡村建设规划许可证之行为，因此给被许可人造成财产损失的，应依法给予补偿。作为该意见依据的《城乡规划法》中也有规定，因依法修改城乡规划给被许可人、利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。与已然较为成熟的征收制度不同，在《城乡规划法》《乡村建设规划许可实施意见》中仅提及“对于变更需要给予补偿”，这类由规划变动引发的补偿制度尚未有清晰规定。因历史原因未能及时办理或者难以办理规划许可证的建筑可能会被判为违法建筑，进而难以获得补偿。
除了要保障村民已经取得的财产权益外，还需保障公民的预期财产权。《行政许可法》第8条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”村庄规划大多以10—15年为一周期，其间建设工程审批需以村庄规划为准据，不能随意变更，否则可能侵害村民取得宅基地使用权之权利。作为法定规划，村庄规划经法定程序审批后生效，对于规划区内生活的农民而言产生信赖利益，如若需对规划进行修改，应经过与制定程序相同严格的程序，否则可能出现因上级规划修改、临时性土地管理政策而使原本应取得宅基地的农民失去土地或不能获得足额面积宅基地的情形。
那么，应如何界定变更规划补偿之性质?从比较法的视角看，就规划变更的补偿制度已经有一些经验积累。比如，荷兰所采用的是分区规划与土地征收相结合的做法，当政府希望改变土地用途时，首先需要改变相应的分区规划，但是依原规划建造的房屋不必然将被拆除，土地和房屋的所有权人没有依据新的规划改变现有用地方式的法律义务。但如果政府认为需要按照新的规划重新开发该地块，则需要对土地进行征收，由此也必须对因为规划变更遭受损失的人依照市场价格给予完全补偿。农村地区对于重新规划土地、提升利用效率的需求没有城市迫切，在规划修改方面经验较少。我国台湾地区曾积极探索过村庄更新问题，从限制的形式看，如若为了整体风貌，对农村房屋高度、容积率、外部装饰风格加以规定，将被视为是对财产权利的管制，可参考“管制性征收”予以补偿。虽然不同国家或地区对于规划变更引发的补偿问题有不同的处理方式，但是补偿认定思路与土地征收补偿颇为近似。宅基地使用权是用益物权，在宅基地上建设房屋是行使这一权利的方式，当规划变更致使权利无法按照预期行使，或是使用权利遭到限制时，在补偿安排上，可以参考土地征收补偿之举措，采用重新安排宅基地建房、提供安置房、给予货币补偿等方式，使村民“原有生活水平不降低、长远生计有保障。”
四、结语
长期以来，《城乡规划法》对于乡、村一级的规划没有作出过多限定，鼓励各地乡村根据自身实际编制、实施规划内容。随着乡村振兴战略的持续推进，乡村土地资源价值日益增长。国家不断重视村庄规划，鼓励并支持有需要、有条件编制村庄规划的地区尽快完成编制工作，并对已有的村庄规划依据实际发展情况进行调整完善。2023年5月，自然资源部发布《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发[2023]69号），提出将“优化乡村建设规划许可管理”，规范村庄规划编制与规划许可行为，要求“依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇通则式的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。”
规划变更大多出于国计民生之考量，在美丽乡村建设与乡村经济发展的过程中，这种调整不可避免。村庄规划变更可能引发对村民已经拥有和期待拥有的土地财产权利的限制。在纠纷处理时，司法机关既要重视村庄规划的功能，又应看到其现实中既有的运用情况，最大限度保障村民的土地财产权利，不应在无法提供规划许可证或是建筑与现时规划不符时直接视之为违法建筑，允许行政机关进行强制拆除。
土地问题多元、复杂。与英美财产法或是欧陆物权法体系不同，中国的土地制度兼具公法与私法双重性质。这种复杂性在农村住房建设纠纷中可见一斑：既要看到村庄规划变更的必要性，又要顾及对农民土地财产权利的保护。在土地资源管理与土地财产保护之间，持续推进依规建设，将有效保障村民个人与村集体的利益，维护农村社会秩序的稳定。
编辑审定：陈越鹏 李达
