作者简介：池翔，女，历史学博士，中国社会科学院近代史研究所助理研究员。
基金项目：国家社会科学基金青年项目“近代中国东北的林权嬗变、林木贸易与边疆治理研究（1861—1931）”（22CZS059）；国家社会科学基金中国历史研究院重大历史问题研究专项重大招标项目“新民主主义革命史”（LSYZD21012）。
本文原刊于《齐鲁学刊》2024年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：晚清以来，在辽东山区的历次垦务改革中，“占有者优先报领”的原则贯穿于该区土地产权变动，并形成了既定的山区产权习惯。然而，民初东北的林业建设则主张“首报者优先”原则，推行集中化、专门化和国有化的改革。新的林务规则一方面引发了辽东山区森林资源纠纷，包括“占有者优先权”和“首报者优先权”的竞争、林地产权和林木产权的分离，以及林下产品和林木产品之间的冲突；另一方面也影响了辽东山区的乡村秩序及治理。当本地农户和地方林务局发生冲突时，保长、农会和县知事会据理力争，维护本地农户利益。保长、农会和县知事对林务局的权力博弈，或可为当下林权制度改革和农村基层治理提供一种有益的历史视角。
关键词：辽东山区；林业建设；森林资源纠纷；国有林
前言
作为中国面积最大的天然林区，近代中国东北地区的山林资源制度和乡村社会变迁构成了近代东北地区现代化转型的主要内容。晚清以降，东北地区的森林逐渐成为日、俄等国竞相争夺的重要利源，其森林资源纠纷问题还关系到中国的主权交涉和边疆安全。研究近代东北山林制度与乡村社会秩序显然有助于更为深入地理解近代中国东北的土地制度演变及乡村现代化进程。
近年来，随着地方文书和司法档案的运用，学界对中国南方山区的山林纠纷与确权问题有了进一步推进。例如，张应强对贵州清水江文书的考察和杜正贞对浙江龙泉档案中的山林确权案的分析，提供了传统社会中“无税山林”的丰富面相及其近代产权纠葛。郑振满对福建永泰契约文书的解读展示了明清时期民间山场“共有产权”的形成。然而，就东北地区的土地史和林业史而言，相关研究仍大多将关注点集中在东北平原区的地权演变上，而对近代东北山区的林业建设和乡村治理问题较少讨论。
本文主要利用辽宁省和黑龙江省档案馆所藏 民国时期档案，档案形成时间为1912—1932年，包括各级机关及其所属的司法、土地、财税、实业和各道、府、厅、州、县等机构的档案，亦包含数量不等的清代档案，是考察近代东北政治经济历史的重要资料。笔者试以辽东山区为例，从林业建设和改革的视角看辽东山区的“山乡巨变”以及由此带来的山林秩序和乡村治理的改变。
一、 晚清垦务政策下的辽东山区社会
辽东山区地处长白山余脉和辽东丘陵之间，山高林密，自然资源丰富。辽东山区的社会秩序及治理与土地制度变革密切相关。清朝前期，清统治者对柳条边以东和兴京以北的地区实行长期封禁。在这一政策下，辽东境内形成了一套严密的官庄制度，包括盛京内务府皇庄、锦州粮庄衙门官地、八旗旗田和驻防官兵随缺地、伍田和台丁地等。伴随这套官地体制，又诞生了以满蒙王公贵族-汉军旗人庄头-汉人佃农为主的等级秩序和利益群体。这一社会秩序延续了近两百年，直到19世纪70年代，在沙俄军事压力和国内饥荒问题的冲击下，清廷才被迫开放辽东禁地，鼓励移民实边。
19世纪下半叶，盛京将军辖区经历了多轮荒地升科。垦务制度的松动也带来了本地秩序的变化。早在同治八年（1869），盛京将军部兴阿就注意到了凤凰城边门外流民私垦的问题。在派遣丈放委员前往调查后，部兴阿批准了升科地505 000余亩，划荒地为民地。光绪初年（1875），新任盛京将军崇实再次设局调查凤凰城、叆阳、碱厂、旺清四边门以外荒地开垦情况。崇实推行“已垦地亩一律丈放升科，所有耕种者编入户籍”的垦务政策，共丈得约129.8万余亩土地。其中，每亩升科地收荒价东钱1 000文，征田赋正银2分，耗羡银1分。随着升科地亩和民籍人口的增加，盛京将军开始在凤凰城边门置州县机构，加强对民地的经营管理。1877年，盛京将军崇厚在凤凰城设分巡奉天东边兵备道（简称“东边道”），管辖“两厅一州四县”（凤凰城直隶厅、兴京厅、岫岩州、安东县、宽甸县、桓仁县、通化县）。随后，以垦务为核心的改革逐渐延伸至辽东中部的盛京围场。1878年，清廷在海龙设荒务局，正式丈放鲜围场荒地。此后，长白山以南陆续析出柳河县、临江县、辑安县、长白县、安图县和抚松县等治所。总体来看，19世纪下半期清朝的移垦政策吸纳了移民，充实了地方财政，推动了辽东移垦社会的形成。
日俄战争爆发后，清廷从垦务入手，逐步变革辽东地区军事驻防体制。1905年7月，清朝在锦州设丈放局，丈放锦州粮庄官地，特别规定“官地庄头优先承领”。1907年，东三省总督徐世昌将辽东其余官地庄田出售给私人重组为民地，同样优先卖给实际耕种该土地的人。据日本学者江夏由树的研究，由于官地清丈原则是“优先庄头报领”，在丈放过程中，过去登记在满蒙贵族名下的官庄旗地和其他清朝政府机构的官田实际大量转移到汉人庄头（如张作相和袁金铠等）的手中。这些汉人庄头借助“优先承领”，积累了大量土地财富，并逐渐崛起为新的本地精英。
中华民国成立后，北洋政府主导的官地清丈仍遵循“占有者优先报领”原则。1912年12月，北洋政府颁布《清查庄地试办章程》，强调“庄头优先报领”。 1915年，奉天全省官地清丈局成立，鼓励省内民众报领“未开垦官荒”。同样地，其处置官荒的办法仍是优先卖给土地的实际耕种者或相邻耕种者。
由上可见，无论是“荒地民有化”和“官地私有化”改革，辽东地区历次垦务改革的核心原则都是优先保障土地实际占有者的权益。例如，在弛禁时期，私垦荒地一经发现，则无论旗民，一律承认民有并划入田赋；开禁以后，官府也授予官庄旗地实际耕种者（包括庄头和佃户）优先报领权。江夏由树认为，将官地优先售卖给土地的实际控制者，是官方试图维护本地现有社会秩序的一种策略。通过“占有者优先报领”的方式，官方既获得了土地财政收入，又避免产生社会动荡。
值得注意的是，辽东山区的许多“未垦荒地”其实是山区森林。如前所述，作为中国最大的天然林区，在以往历次土地改革中，辽东的森林都被视为一种荒地类型，以“无主山荒”的形式开放给农户报领。这一时期，辽东山区私有森林产权有三种确权凭证：第一是祖遗地照（或地契）及垦务局发放的官荒承领凭证；第二是蚕茧税等林产品捐税证明；少数情况下，清朝发放的“养树执照”和“木票”等也被视为一种林地占有凭证。一般而言，本地农户只需在垦务局报领和缴纳粮赋，即可自动获得任何地貌的土地产权以及土地上的自然附属物。“占有者优先报领”原则也仍然适用于山区土地。
清末民初，东北边疆特殊的地缘局势，使辽东山区的森林问题单独进入中央官员的视野。自晚清以降，东北地区的森林就成为日、俄等国竞相争夺的重要利源，清政府多次与日、俄就森林权属进行划定和交涉。1908年，清政府和日本外务部在安东共同设立了中日合办鸭绿江采木公司，并将长白山以南、鸭绿江右岸60华里以内的森林设为采木公司的专属伐木林场。日本方面对于鸭绿江森林的经营和占有引起了中国国内的广泛注意。中华民国成立后，随着涉及边疆森林的国际争端的持续发生，北京政府开始注意加强对辽东森林的控制管理，以应对日俄的殖民渗透。由此，北京政府和奉系军阀对于东北“垦务”的关注开始转向“林务”，并制定了新的规则。
二、 民初东北的林业建设
1912年4月，北京政府农林部成立。面对日、俄等殖民势力对东北的利权争夺，如何应对边患和收回利权成为北京政府改革的重要考量。新一代技术官僚主张，通过制定新的国家森林法规和设立专门的林务机构来加强对东北森林的控制。在农林部的推动下，民初东北的林业建设经历了集中化、专门化和国有化的改革，强化了东北森林的领土主权性，也带来一系列新的变化和纠葛。
（一）集中化
在二十世纪初的中国，“林务”成为清政府和后来的北洋政府试图振兴国家、保卫领土的众多策略之一。中国朝野逐渐意识到，旧有的垦务模式已经无法解决中国东北森林中正在发生的危机。鉴于此，民国伊始，北洋政府即启动了一项高度集权的国有林计划，以期建立对东北森林的集中化管理。1912年12月，农林总长陈振先颁布《东三省国有森林发放暂行规则》（简称为《暂行规则》）。《暂行规则》规定，凡东北边疆的无主荒地和原生林地，一律划为“国有林”，由农林部直辖林务局统一发放，严禁私伐。《暂行规则》进一步要求，国有林的发放与土地开垦无涉，“凡采伐后之林地，除该管官厅认为不能开垦外，该承领人如愿领垦者，按《国有荒地承垦条例》呈请核办”。这样，“放垦”（国有地报领）与“放林”（国有林报领）分别由垦务局和林务局掌管，垦务局以《国有荒地承垦条例》为原则，林务局则以《暂行规则》为指导，二者互不干扰。
根据《暂行规则》的授权，1912年12月，农林部直辖的“东三省林务局”在吉林成立，并在哈尔滨设立分支机构。1913年12月，农林部和工商部改组为农商部，东三省林务局接受农商部管辖。1913年底，中央直辖东三省林务局移驻哈尔滨，正式代表中央统一管理奉天、吉林、黑龙江三省的天然森林。韩安为第一任东三省林务局局长。1914年8月，农商部修订《暂行规则》，颁布《东三省国有林发放规则》（简称为《规则》）。根据规定，凡向林务局申请承领国有林，需要缴纳相关山林照费，费用包括每10方里100元的勘测费、50元的林照费、每年10元的验照费和每10方里200元的保证金。此外，国有林报领者必须为中国国民，申报范围不超过200方里，承领期限不超过20年。
为了更好地集中管控东北国有林，1915年5月，农商总长周自齐派林务顾问力钧前往奉天，筹设奉天林务分局。同年7月，农商部改“奉天林务分局”为“奉天林务局”，力钧为首任局长。与此同时，“东三省林务局”更名为“东三省林务总局”，胡宗瀛接任局长，韩安任副局长。东三省林务总局和奉天林务局下设多处林务办事处，负责勘测国有林、管理林政、森林保护和林业试验。林务局拥有专业的测绘人员，专门负责对报领人指定林区进行实地调查、林业测绘、审核报领资料以及发放“国有林照”。 1917年，奉天林务局改由奉天省长公署管辖，1919年由奉天实业厅全面接管。
（二）专门化
1915年，周自齐担任新一任农商总长。周自齐对于东北乃至整个中国的林业建设提出了“专门化”的要求。1916年1月22日，周自齐上书袁世凯，建议成立隶属于农商部的中央林务处。周自齐强调“林政”的概念，他认为，由一个专门的行政机关管理森林，将使中国的林业建设发生革命性的变化。他在给袁世凯的信中写道：“中国地大物博，边省富有森林，内地产木之区亦复不少。只以培植护养之法既未研求，国家又无政令维持，遂至荒旷，委弃视为固然，坐失利源，事非旦夕。比年，林学列入农科学知渐知讲习；商人采运木植、设立公司亦有合群竞胜之思。然实力未充，势终涣散。”
周自齐认为，中国林业建设的关键在于专业化的林业官僚体系。“亟赖公家提倡，于分区遴员，设警调查，绘造林图诸端，悉心规划，逐一进行，以为人民先导”。周自齐坦言，“农”“商”合于一部，实际限制和阻碍了国家对林业的投入。因此，应该由一个专业的中央林业部门专办林务。在他的计划中，中央林务处是专门处理国家森林事务的行政机关，由一名督办管理。其下设林区，按现有行政区划划分。每个林区由中央政府任命一名林务专员，向林业部和地方政府报告。
除了专门机构外，周自齐还要求林业从业人员为专业人才。他批评各省将森林管理纳入实业厅的习惯做法。因为“各省森林事业概由实业科员经理”，导致“既无专注之精神，亦乏淹通之才识”。民初以来，随着林学和农学专业学校的广泛建立，林学作为一门专门的知识已被规范化。“专门人才”的观念也根植于大多数林科毕业生的心中。例如，奉天农林学校完全科毕业生孙世俊，曾在代表本系同学的申请工作的集体信中写道：“国家富强在扩充实业，而扩充实业尤贵专门学识之人，农林等科本占实业中最重要部分……奉天实业现虽未大发达，而具有萌芽正赖此学识之人力为提倡，生不敢以有此学识自居……查国家新官制不久施行，各司道署及各县署均设有实业一科，据所规定有科长、科员及技正、技士等额在需人，伏乞本国家用人各当其才之意……不至国家设专门学校造就专门人才使不获专门之用。”可见，这一时期林业专业化的推广取得成效。林务部门要求任用“专门人才”，林科学子也进而要求“专门之用”。
（三）国有化
民初东北林业建设的最显著特点在于大力推广“国有化”。 1912年12月农林部颁布《暂行规则》，对东三省的森林权属进行重新划定，授权东三省林务局将东北边境的无主荒地和天然林木编为“国有林”，统一发放国有林照。在中国传统的民间习惯里，森林是土地的附属物，其所有权、占有权和使用权均包含在土地产权之内，以地照为凭据。然而，新的国有林制度重构了森林的权属结构，将天然林木的所有权从森林产权中的单独析出并国有化，形成了独特的“国有林权”。
这一时期的国有林权在实质上是一种“天然森林采伐权”。根据《暂行规则》和《规则》，东三省的天然森林归属国家所有，开放给民众报领。当本地村民或外省商人想报领东北国有林权时，需要向林务局缴纳照费。此外，天然森林采伐权也可以转让和续报，林照的转让费为每次50元，可续报两次。至于本地业主地契四至之内的森林，如非自种，也一律被划为国有森林，由林务局统一管理。任何没有林务局批准的天然森林采伐都不被允许，违者以“盗伐国有林罪”论处。
三、 辽东山区林权纠纷类型及处理
（一）“首报者优先权”与“占有者优先权”的矛盾
在以往辽东山区的土地清丈和移民计划中，中央和地方官府多以土地垦殖为重，予以土地占有者以“优先报领权”的优待。这样的垦务管理方式强化了村民对于森林优先报领权的认知。事实上，当村民实际占有的土地边界扩张时，官方会还授予耕种者对于周围土地或森林的优先占有权，以鼓励垦殖和增加田赋。例如，清末民初，清赋委员会定期考核与调整农户的土地浮多现象。在例行调查中，官员会检查各户地照中所记录的四至方位，然后查看每户实际的土地占有情况。如果任何一户拥有超出其地照划界的浮多土地，官员会命令该住户按照实际情况修改地照中原有的土地四至，并支付相应增加的土地租金。这样一来，地方政府对田赋收入的不断需求合理化了农户对私有产权的要求，政府收入和私人地产都得到了扩展。
国有林制度推行后，对于辽东山区的村民而言，以个人或集体为单位报领国有林是一种全新的实践。 1919年，奉天行省公署颁布《清理奉天国有林简章》（简称《简章》）。按照规定，自《简章》颁布之日起的三个月内，林地所有者拥有对其地照四至内的天然森林行使优先报领权，但三个月以后，林务局将采取“先到先得”的原则进行登记报领，鼓励人群认领无主荒地或无主国有林。林务局创造的“首报权”与以往垦务政策中“占有者优先报领权”的习惯发生矛盾，为本地一系列的林权报领纠纷埋下伏笔。
（二）“林地产权”与“林木产权”的分离
由于辽东山区面积广大，长期以来本地农户也发展出了相应的林产惯习，即以纳课和缴税的凭据来主张森林私有权。奉天农户一般拥有两种或多种林地证书。一种是地照，是其垦地纳租后得到的土地所有权凭证。另一种是剪照或参照，是农户在与耕地相连的林地上种柞养蚕或采摘人参后缴纳杂税的凭据。通过地照、剪照以及人参执照的颁布，山场森林作为个人或集体控制下的蚕茧和人参的生产单位，得到了政府的承认。更多时候，本地村民认为，“地照”理应自动保证林地和林木产权私有权的合法性。
然而，在“天产即国有”的国有林新规下，林木的产权已经不再由林地产权决定，而是取决于是否为民间自种。“林地产权”与“林木产权”的分离也让大多数村民无法适应。1919年10月，奉天林务局官员前往宽甸县八保（八河滩保、四平街保、欢水洞保、岔沟保、双山子保、井鬼峪保、柏林川保、大边沟保）征收国有林管理费时，就遭遇了保长们的强烈抵制。长久以来，在盛产人参和柞树的辽东山区，村民对土地周围的山场森林已经形成了习惯性的所有权要求。宽甸县保长们认为，地照四至范围以内的森林应为私有林，而非国有林。既然当地农户已缴纳（土地的）粮赋和（山场的）蚕茧税，则应正式享有山场森林的所有权。但林务官员则表示，辽东山区的森林都是天然森林。如果本地村民不能证明森林是由自己种植，则就属天然的国有林，必须缴纳相应的国有林管理费。这一争论引发了众多关注。邻近的本溪县、兴京县和桓仁县的农会代表也纷纷响应，上书实业厅，主张山场森林的私有权。最终，奉天实业厅延长了辽东山区农户报领山场国有林的优先权时间，从三个月延长至六个月。
（三）林下产品与林木采伐的纠纷
作为辽东乃至中朝边境重要的自然资源，人参是清政府形塑满人特质、供给皇家消费和增加国家收益的重要工具。据各地县志记载，在东北多次的土地改革后，人参成为了通化县、桓仁县、抚松县和安图县等地区的大宗物产。由于该地农户普遍以种参和采参为业，而人参种植又需要茂密和湿润的森林环境，因此本地农户都非常抵制对国有林木的砍伐。例如，1919年11月，抚松县的参农代表徐肇业和任成戴向抚松县知事上书，请求停止该县境内国有森林的采伐。徐肇业表示，人参“非种于大森林中不能生活，参畦之上非有木板遮盖，亦不能生活，与森林有密切关系”，现阶段抚松县内约有450户参农家庭，每年可缴纳税捐八、九千元甚至上万元，“占全县岁入三分之一”，如果因砍伐森林而停止参业，“不未四百五十余户失养命之源，而县少此大宗收入”。
由于人参税收事关县级财政收入，抚松县参农的上书立刻引起了本地官府的重视。奉天实业厅厅长谈国桓在收到抚松县知事梁维新的呈后，一开始并不以为意。他认为，抚松县内参农本来就私伐林木，他们要求禁止国有林不过是想逃避缴纳国有林砍伐的费用。但抚松、安图两县知事反复强调本地参农的人数众多，多达2000余户，以及人参税收为本地大宗。最终，同年3月4日，奉天实业厅下令全面禁止砍伐抚松和安图境内的国有森林，保护本地人参种植和参农的利益。
从上述辽东山区森林纠纷及处理可看出，民初的东北林业建设其实是对辽东垦务政策历史遗产、森林产权和各森林资源主体利益的一次重大调整与重构。森林冲突的双方大致分属两个阵营：一方是本地农户，以村民、保长和农会为代表；另一方是林务局和实业厅，以林务官员和木把为代表。本地农户要求延续历代垦务政策中对土地实际占有者的权益保障，主张“占有者优先报领”，即“优先权”;林务局和林务官员则坚持“先到先得”的报领原则，主张“首报优先”，即“首报权”。“占有者优先权”和“首报者优先权”也因此成为从“垦务”到“林务”的关键性差异和矛盾。此外，在两个阵营中，参农和木把之间存在直接冲突。参农以种参和采参为业，要求良好的森林自然环境，抵制森林砍伐；但木把以伐木为业，国有林采伐为木把创造了就业机会，也为林务局带来了收入。因此，本地农户与林务局间的森林纠纷既有“官民之争”，也有民众内部如农户与伐木工之间的利益冲突。当这些冲突发生时，地方知事一般努力调解和平衡，但更多时候以地方农户的利益为主。
结语
晚清以来辽东山区的历次垦务改革中，“占有者优先报领”的原则贯穿于该区任何地貌的土地产权变动，并形成了一种山区产权习惯。官方将土地优先售卖给土地实际占有者，主要是基于维持本地秩序现状的考量。通过“占有者优先报领”的方式，官方既获得了土地财政收入，又避免了社会动荡。然而，民初的林业建设和国有林政策完全颠覆了以往“占有者优先”的习惯，主张“首报者优先”原则。“垦务”和“林务”政策中不同的“优先权”设定，反映了近代东北土地和森林制度变革中“习惯”与“国法”间的紧张，并由此引发了山区地方秩序的巨大改变。
辽东山区的林务改革起源可以追溯至1912年《东三省国有森林发放暂行规则》的颁布。北京政府农林部成立后，新一代政府技术官僚主张，通过制定新的国家森林法规和设立专门的林务机构，来加强对边疆森林的控制。在历任农林总长的推动下，东北森林管理的集中化、专门化和国有化强化了东北森林的领土主权性，但也为后续“占有者优先权”与“首报者优先权”的竞争，林木产权与林地产权的分离，以及林产品和林木产品之间的资源纠纷埋下伏笔。
总体来说，辽东山区的大部分森林纠纷是以“大方针不变和局部灵活处理”为处理办法。例如，在1919至1921年宽甸、本溪和桓仁县的集体请愿事件中，一方面，张作霖力挺奉天实业厅，坚持国有林政策中“林地产权与林木产权的分离”原则；另一方面，张作霖和实业厅也对农户妥协，将报领国有林的“优先权”从三个月延展至六个月。此外，抚松县和安图县的参农通过请愿和抗争，争取到了本地境内禁伐国有林的规定，保护了人参种植的森林环境。从辽东山区森林纠纷及处理也可看出，当本地农户和地方林务局发生纠纷时，保长和农会作为本地农户代表，会为地方村民利益据理力争。在这种情况下，地方知事作为基层官员，一般会尽力在林务局和村民之间进行调节。但更多时候，地方知事会以本地农户利益为主，对林务局的不合理政策进行抵制。保长、农会和县知事对林务局的权力博弈，或可为当下林权制度改革和农村基层治理提供一种有益的历史视角。
