作者简介：王顺然，南京农业大学公共管理学院；石晓平、马贤磊，南京农业大学中国资源环境与发展研究院；饶芳萍，南京财经大学公共管理学院。
基金项目：国家重点研发计划政府间国际科技创新合作重点专项项目“粮食与食品安全双安全战略下的自然资源持续利用与环境治理”（编号：2016YFE0103100）；国家自然科学基金面上项目“三权分置政策实施机制及其对耕地质量保护行为的影响：基于产权与治权结合视角”（编号：72273064）；国家自然科学基金面上项目“村级自治下农地产权政策落地实施、产权状态与流转供需错配：影响机理及政策优化”（编号：72173061）；国家自然科学基金面上项目“农地产权制度改革、基层治理对水土资源利用效率的影响——基于江苏、河北和新疆的分析”（编号：72173065）。
本文原刊于《农业经济问题》2025年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农地规模化流转市场的发展是提高资源配置效率，促进农业现代化的重要途径，但现实中农地规模化流转面临日益严峻的违约问题。本文基于机会主义行为治理视角分析了农地流转违约风险来源与防范机制，重点阐释了地方政府和村委会在农地规模化流转违约风险防范中发挥的作用，并结合金湖县的违约风险防范案例进行了诠释。结果表明：在防范农地规模化流转违约风险的过程中，村委会基于关系治理发挥着抑制流转双方机会主义行为的作用，进而能够及时发现并制止违约行为，但是由于自身能力限制且存在过度代理风险，导致其在违约风险防范中的作用有限。地方政府通过创设产权交易平台和纠纷仲裁机构，既缓解了事前、事后的机会主义，也激活了村委会治理动机并抑制村委会代理风险，有效弥补村委在违约风险防范中的不足，最终与村委会共同形成了一套完整的违约风险防范体系。研究揭示了地方政府和村委会协同防范农地规模化流转违约风险的实现路径，从违约风险防范机制的角度丰富了农地流转市场高质量发展的理论内涵，也体现了中国集体所有土地资源治理的特色。
关键词：农地流转市场；违约风险；村委会；地方政府；案例研究
一、引言
近年来，我国农地流转市场在确权、金融、中介服务等一系列制度和治理创新支持下快速发育，2021年全国耕地流转面积已达5.57亿亩，接近全国耕地面积的30%。以专业化、规模化为特征的新型农业经营主体不断增加，同时农户通过土地租金和劳动就业实现了收入提升。然而在农地规模化市场持续发展的同时，也应注意到违约问题正在成为市场秩序的主要挑战。一方面体现在违约数量增加，2010—2019年十年间，全国基层法院农地流转纠纷收案数从18件快速上涨到14761件，增长趋势明显，且考虑到绝大多数纠纷不会进入诉讼程序，因此实际发生的违约远多于此。另一方面，农地流转违约降低了经营权的稳定性，抑制农业长期投资，同时也削弱了经营者和农户双方的流转意愿，提高了市场交易成本，阻碍市场良性发展。由此引出的现实问题是，在农地规模化流转背景下，流转市场中的违约风险应当如何防范?
农地规模化流转以及流转纠纷风险是发展中国家普遍存在的农村土地政策实践问题。工业化起步较早，且同样面临人多地少和现代农业发展矛盾的一些东亚经济体，其推动农地规模化经营和防范相关风险的问题都先于我国存在。从整体上看，多数地区在放松农地市场化交易的同时，往往追加了一系列限制和干预。在制度层面，日本、韩国均在法律上对农地转入方的身份和能力、农地经营规模和用途等做出了限制性规定，以此制约流转经营风险。在治理层面，由于市场自发的配置作用有限，政府和农民组织往往承担了农地集中、流转中介和流转监督等功能，如日本的“农地银行”承担了名义上的收储、中介和管理职能，而大量实际工作交由农协来执行，“政府支持+农民组织”亦是韩国主要的农地流转方式。
与东亚经济体类似，我国的村委会和地方政府也深度参与了农地规模化流转市场，因而在防范流转违约风险中发挥着至关重要的作用。不同的是，我国的村委会并非农协一样的社会组织，地方政府与村委会在农地规模化流转违约风险防范中的关系也不同于东亚经济体的政府与农协间的关系。为此，国内研究也深度关注了我国规模化流转市场中地方政府和村委会的作用。一方面，研究认为村委会的协调组织功能节约了交易成本，对促成规模化流转具有积极效应，而地方政府则通过加强平台交易和纠纷解决服务供给，引导流转市场向规范化和法治化方向发展，其中亦不乏文献强调违约防范是降低交易成本、提高流转市场质量的有效路径。另一方面，要注意地方政府、村委会对流转的过度干预可能会起到反作用，尤其强制流转本身就是违约风险的重要来源。
可以看出，已有研究已经注意到了地方政府和村委会在流转市场发育和流转违约防范中的作用，但究竟“如何减少违约行为”的问题却未能得到充分回应，更缺乏相关证据支持。本文尝试从机会主义行为的视角理解农地规模化流转违约的发生原因，通过分析关系治理、自我治理和第三方治理等经典机会主义行为治理模式，得出地方政府和村委会治理下流转违约防范的理论机制，并结合经济发达地区的案例资料，深入考察两者在农地流转违约风险防范中的角色和作用机制。
相较于已有研究，本文有以下两点贡献。第一，当前研究多以合约形式、合约稳定性和完整性为切入点，从违约防范视角开展研究是对现有研究的有益补充。第二，已有文献在分析地方政府和村委会的影响时，常采取相对独立的机制分析，对两者潜在的替代或互补关系的关注不足，本文则刻画了地方政府治理措施对村委会的影响，丰富了学界对两者在流转市场中角色的认识。
二、理论分析
（一）农地流转违约风险来源与防范机制：基于机会主义行为的治理
1.农地流转违约风险的来源。违约风险很大程度上源于机会主义行为。理论上，机会主义行为是行动者利用环境和信息优势，试图在交易前后采取各种手段以从合约中谋取最大利益。具体到农地流转中，第一类违约风险来自于信息不对称，如转出方有可能隐瞒地块条件、产权情况等信息，而转入方则可能隐瞒自身经营能力、租金支付能力等信息，一些难以观测的道德品质、风险偏好、信誉水平等因素往往加剧了信息不对称程度。这些机会主义行为从一开始就埋下了违约隐患。第二类违约风险来自于合约约束力不足造成的机会主义行为，尤其是在监督惩罚缺位的情况下，出现转入方的掠夺性生产、租金拖欠、（土地）逾期不还等行为，而土地转出农户则可能干预生产、索要土地。
2.农地流转违约风险的防范机制。在早期乡土背景下，流转通常是小范围、小规模的，关系治理对违约行为有着重要影响。一方面，从熟人社会的信息识别和传播角度，关系治理存在对交易者品质的筛选效应，能够有效避免事前信息不对称。另一方面，从道德与声誉机制、非正式制裁等概念出发，研究认为道德上的负罪感以及未来合作机会的损失是抑制违约行为的重要因素。关系治理强调对农村社会中既有关系资产的利用，能够在流转市场萌芽阶段发挥作用。然而，也正因关系治理需要与社会网络完全绑定，其有效性会随着流转规模的扩大和参与者的异化而逐渐衰退，无法适应当前规模化、跨地域和经营主体多元化的市场发展趋势。
面对跨地域和经营主体多元化的规模化流转市场，自我治理和第三方治理模式能够发挥更大作用。相较于关系治理，自我治理更加吻合当前流转市场规模化、多元化的特征。失去了社会网络这一信息流动渠道，市场中信息劣势的一方会通过筛选确定高质量商品，而处于信息优势的一方会发出信号以证明自家商品的优质，从而降低事前信息不对称，减少交易反悔。就事后的监督和惩罚而言，自我治理强调通过精巧的条款设计来防范违约风险。如通过“浮动价格”设计可以缓解租金波动对流转合约的稳定性冲击，进而抑制农户毁约要地的动机。在企业与农户的流转合约关系中，罗必良观察到：企业通过吸引入股、利润分红、合资共建等形式构建互相抵押的资产关系，使农户和企业形成“锁定”的多重合约，进而缓解“敲竹杠”导致的违约风险。
与“向内”的自我治理不同，第三方治理更强调规范、正式的合约以及保证其约束力的合约环境，本质上是将合约关系交由第三方进行监督和惩罚。正式合约的意义在于通过讨价还价降低事前信息不对称，尤其是降低第三方识别、确认违约事实的难度，进而降低监督和惩罚的执行成本，最终加强对违约行为的威慑。需要特别注意的是，诉讼成本过高会导致被违约方诉诸法律的动机不足，助长违约方漠视合约、违背承诺行为的发生，以至于合约成为一纸空文。一些诉讼程序简化改革或替代纠纷解决机制创新的目的正在于此。
综上所述，尽管不同的违约风险防范机制对履约环境和合约结构各有侧重，但本质上都是通过降低事前信息不对称、强化事后监督惩罚，最终达到抑制机会主义行为的治理目标（见图1）。具体的风险防范机制表现：在熟人市场中，社会网络是农地特征、交易者品质等关键信息的载体和流动渠道，能够避免双方隐瞒信息的倾向，以防范“货不对板”所致的交易反悔，而退出威胁、声誉损失等社会制裁则能够直接对事后机会主义行为产生有效威慑作用；在规模化流转市场中，解决事前信息不对称要靠市场中的“信号—筛选”机制，事后违约的监督惩罚则需要精巧的合约设计和及时有效的第三方制裁。然而在现实市场中，上述机制的有效实现往往意味着不菲的交易成本，因此需要赋以额外的治理机制。
（二）地方政府与村委会在农地流转违约风险防范中的作用
1.村委会在农地流转违约风险防范中的角色。在市场自发地向规模化发展时，由于村委会在法律层面代表集体成员行使农地所有权，在政治和社会层面也集正式和非正式的权威于一身，往往成为农地流转双方之间信任和信息传递的桥梁，而村委会出于政绩和利益的考量也有动机参与流转，其对农地流转违约风险防范存在正反两方面的影响。
一方面，村委会在一定程度上能够抑制流转双方的机会主义倾向。就事前信息不对称而言，村委会掌握着农地承包分配信息，同时对一些难以发现的地方性知识，如“习惯亩”、土地质量的片区差异、农户道德声誉等信息也有全面的了解，能够抑制农户的信息隐瞒倾向；面对经营者，村干部也会出于降低风险之目的对经营能力和信誉进行考察，从中选择可靠的经营者。在履约过程中，村委会是村庄社会网络的信息节点，能够及时察觉转出农户或经营者的违约行为，同时也有足够的权威，利用劝说、警告等手段使违约在早期阶段得到遏制。即便违约已经产生了纠纷冲突等不利后果，村委会也有责任和能力组织调解工作，合理合法地要求违约方兑现承诺。但局限在于，村委会的劝说、警告、调解等都是一种软约束，尤其对于外来经营主体，无法在合法合理的条件下做出直接的惩罚措施。
另一方面，村委会的信息和管理优势也为其自身机会主义行动创造了空间。其有意隐瞒或无意疏忽可能加剧流转双方之间的信息不对称，以至于无法保证村委会代表双方的承诺总是可信的；而在监督和惩罚中也会存在寻租、卸责以及合谋的可能，以及在纠纷解决中作为第三方的中立性问题，无法保证村委会对违约的惩罚是恰当且无私的。
2.地方政府在农地流转违约风险防范中的角色。面对流转主体以及村委会潜在机会主义问题，地方政府一方面可以替代和补充村委会的中介功能，直接进入市场。首先，地方政府可通过流转平台扩大流转市场规模，吸引更多交易者以提高竞争水平，“信号—筛选”机制因而得以充分发挥作用，保证签约价格与市场均衡价格相匹配，从而避免流转价格波动导致的交易反悔；其次，流转程序规范性的提升能够确保信息对称、合约结构完整。此外，平台可以在信用体系的支持下屏蔽信誉差、有劣迹的交易者，在源头上降低违约发生的概率；最后，通过优化公共法律服务供给（法律政策咨询、纠纷解决等）将违约防范纳入法治轨道，进一步加强第三方治理的威慑。
另一方面，除了直接取代村委会，地方政府也可针对村委会潜在的消极作用，采取多种激励和约束手段实现“扬长避短”。在流转市场中，村委会有三类不同身份，即市场主体、准行政主体和村庄自治主体，因此地方政府可以围绕这三个方面弥补村委会的不足之处：一是在市场约束层面规范代理协议，明确村委会监督、服务和管理义务的同时，给予等值的经济激励；在行政监管方面，村委会是地方政府的代理人，接受来自上级党组织和地方政府的监督，来自上层的审查监管可控制村委会在农地流转中的过度代理风险。在民主监督层面，涉及到大量农户的规模化流转时可以通过集体决策、村民代表会议、流转公示等民主措施实现对村委会行为的监督。
综上所述，本文对村委会和地方政府在流转违约风险防范中的作用做出如下判断：（1）在事前阶段，村委会作为流转中介，熟知农户的道德风险以及农地产权、质量等重要信息，也比普通农户更有能力获知经营主体的声誉和能力，一定程度上能够缓解双方的信息不对称；在事后阶段也可利用正式或非正式的集体权威身份，以社会制裁形式对违约行为进行说服、警告。但是村委会的作用也受到限制，一是其能够采取的措施有限且多为软约束，对违约的威慑力有限，二是村委会自身亦存在机会主义风险，体现在过度代理、卸责、合谋，可能将违约问题放大。（2）地方政府可以借助产权交易平台替代村委会的作用，更有效地实现信息传递、违约惩罚功能；亦能够通过规范代理关系、加强行政监管以及强化民主监督的方式实现对村委会机会主义行为的约束。
三、研究方法与案例概况
（一）研究方法
本文采用包含多个嵌入性单元的单案例分析方法。案例研究适用于“如何形成”“如何运行”问题的研究；单案例研究长于透过相似环境、不同阶段的同一事务（本文中即违约风险防范）的纵向比较，有利于过滤不可控因素的影响，挖掘主要驱动因素的因果关系变化；在单案例中引入嵌入单元则有利于扩充细节，通过更具体的证据提升分析的深度和结果的稳健性。本研究是在金湖县这一特定环境下阐释“农地规模化流转违约风险如何防范”，应用多个嵌入单元来分析比较合适。文中案例是指金湖县农地违约风险防范过程，而嵌入单元是指具体的违约事件、防范措施等。
（二）案例选择
本文选取江苏省金湖县作为研究对象，主要基于以下考虑：第一，可行性。金湖县是全国较早一批发展农地流转市场的地区，近几年全县流转率始终保持在80%以上，个别乡镇超过95%。由于基数效应，流转市场发达、交易数量多意味着更容易观察到违约纠纷案例。第二，代表性和典型性。2019年该县作为江苏省“构建农地流转纠纷风险防范机制”试点地区之一，其违约风险防范经验可作为一个典型的研究样本，也可成为其他地区违约风险防范和流转市场发展的参考对象；金湖县广泛采取了“农户+村委会+经营主体”的规模化流转模式，是当前全国主流的模式之一，其违约风险防范经验在全国范围内具有很强的代表性和推广价值；其农地流转管理模式、违约风险防范经验得到农业农村部认可，在省内以及河北邯郸、四川达州等地也有一定借鉴和模仿。
本文使用材料的来源包括新闻报道、实地访谈记录、调查问卷和文件档案。除新闻报道外，其余材料均来自2021年12月、2023年4月两次实地调研的一手材料。其中，包括了省、市、县流转市场管理文件、规程汇编，仲裁卷宗；10余小时访谈录音与3万余字的访谈材料，访谈对象来自法院、县农业农村局、农村产权交易中心、农地纠纷仲裁委员会、村镇干部和违约纠纷当事人（见表1）。研究所选三个违约案例均经历了漫长的矛盾化解过程、在社会上具有较高传播度，对相关利益主体后续的违约风险防范举措产生了重大影响，在已发生的违约纠纷事件中具有典型性和代表性。违约案例由当事人、调解（仲裁）员、卷宗档案三个来源形成“三角验证”，以提高材料信度。
（三）案例概况：金湖县农地规模化流转违约风险防范的发展
第一阶段：规模化流转市场发端与违约风险初现。2000年前后，在税费压力、乡镇企业发展、外出务工便利等推拉效应的影响下，金湖县出现土地闲置、撂荒，零星流转也多为代耕、置换等小范围、小规模的自发市场。但由于当地具有较好的水土资源，适宜种植、水面养殖以及种养结合多种农业生产方式，2008年前后当地经营大户开始成规模转入土地，同时来自盱眙、扬州、泰州、安徽天长等周边县市的经营主体也进入市场，规模化流转自此发端。这一阶段流转交易主要的组织方式是外来主体以直接或间接的熟人关系找到村干部，再由村干部联络有条件的村民和地块，最终撮合双方达成流转交易。关键问题在于，多数转出农户对合约的存在和内容不甚关心，不签或代签极为普遍。这一阶段，县乡两级的司法、农业部门在流转矛盾纠纷方面的信访事件频发，基层面临较大压力。
第二阶段：规模化流转市场分化与村集体责任缺位。在违约矛盾升级的情况下，出于降低风险的目的，各乡镇的规模化流转自发地分化出两种不同组织模式。一种是市场向内收缩，表现为农户愿意接纳的经营者回归本村以内，村民自己牵头组织，村委会也得以抛开流转组织者的身份和责任。在另一种情况中外来经营主体得以留存，但村委会采取了更加谨慎的态度，从直接参与流转变为村委会主持下的三方协商，村委会只负责牵线搭桥和现场见证，并不参与交易细节。随着村委会在流转合约中的角色变化，违约防范问题并未彻底得到解决。在规模化流转中村委会要收取一定的管理服务费，这一时期的流转管理服务费一度居高不下。与服务费用高昂相矛盾的是，村委会对违约防范的付出反而减少了，集中体现在村干部的卸责、敷衍态度。
第三阶段：产权交易平台建设与风险防范机制建立。2014年，江苏省开始在全省范围内建设农村产权交易平台，面临现实压力和上级任务，金湖县顺势开始进行平台建设并尝试农地流转交易服务。经过近三年的探索实践，2017年金湖县正式确立了系统化的流转市场规范，其总体大致按“申请交易—审查受理—信息发布—受理报名—组织交易—成交签约—价款结算—交易鉴证—登记备案”的流程进行。目前，金湖县在流转管理中的典型做法如下。
首先，作为市场管理主体，通过产权平台对交易市场进行管制，实行全面进场交易。除小规模流转（10亩以下）可以自行协商备案外，其余农地流转必须进入平台公开竞价。为了保证进场交易确实落地，县纪委、监察委将这一工作纳入了县、乡、村常规监督和审查。其次，平台以市场主体的身份设计了一套完整的交易规则，其中包含资格审查、交易公示、黑名单制度以及合约审查等相关内容。
第四阶段：纠纷仲裁委员会与法治保障成型。2019年，金湖县承担了省级农村改革实验“构建承包土地流转风险防范机制”试点项目，工作重点围绕农地纠纷仲裁展开探索。当年依托产权交易中心成立了农村土地纠纷仲裁委员会。成立之初，委员会就与县法院建立了良好的指导和合作关系，聘用了法院民事庭退休法官以及地方资深民事律师作为首席仲裁员，同时将各乡镇司法、农委的主管领导、村干部以及公道威望的农户纳入了仲裁员名录。在仲裁实践上，县法院对仲裁程序、相关文书等内容提供了司法实践指导，确保其在法治框架下的正当性和合法性。在具体仲裁申请案件中免收一切费用，耗时较短，从收案到结案平均时间为22天，其中超过三分之一的案件在10天以内得到解决。仲裁的权威性亦在法律和法院的支持下得以实现，即仲裁的两种结案方式（调解和裁决）无需法院再审，均可以强制执行。仲裁委员会的违约治理效果十分明显。截至2022年底，委员会在不到三年的时间里完成仲裁申请125件，约是近10年金湖县法院同类立案总数的10倍，其中近七成以撤案和解、庭上调解结案，已经提出强制执行申请的6件裁决全部得到了兑现。
至此，随着仲裁委员会工作步入正轨，金湖县建成了地方政府、村委会参与的规模化流转风险防范机制（见图2）。
四、案例分析
从金湖的经验来看，农地流转违约风险防范机制是一个动态完善的过程，治理成效在不断发现问题、解决问题的过程中螺旋上升，最终形成了相对稳定的违约防范模式。那么，不同阶段的事件和主体行为反映了怎样的流转违约防范机制?地方政府和村委会在其中扮演了何种角色?以下将对金湖县的违约风险防范机制进行学理阐释。
（一）以村委会为核心的流转违约风险防范机制
1.依赖村委会形成规模化流转，形成以村委会为核心的关系治理。在自发规模市场阶段，经营主体获得土地要素需要面临大量分散的小农户，而通过村委会协调能够极大降低交易成本，形成典型的“农户+村委会+经营者”模式。由于路径依赖效应，该模式中的违约防范机制承袭并发展了传统的关系治理——以村委会为节点，其向内的社会网络和向外的熟人关系相衔接形成了一种延伸的关系治理。在农户一侧，这种防范机制的确起到了一定作用。
单元1：2015年春季，T镇T村的一些农户占用转出土地的边缘以种植少量蔬菜。经营主体对此颇有怨言，认为个别农户的占用面积过大并影响到了机耕作业，严重干扰了正常的生产活动，要求村委会出面解决。为此，村委会专门对个别农户进行劝说和告诫，这些农户的占用行为随之减少。值得注意的是，随着多起类似事件的公开调解，许多农户主动放弃了占用，因为“丢了面子远比少些菜叶重要的多”（资料来源：T村干部访谈材料）。
但是由于村委会能力有限，基于村委会的关系型治理并非总是有效的，甚至会因为村委会的机会主义行为而提升违约风险。当地早期规模化流转中，一种典型情况是村委会作为甲方与经营者达成明确的流转合约，多数农户只是通过村干部口头传达了解自家租金情况，对于外来经营者几乎是“两眼一抹黑”。村委会的信息传递功能并未实现，就此造成严重的违约后果。
单元2：2014年，外地人H在其朋友、也是T村村干部的担保下转入该村164亩耕地。村委会作为发包方与胡某签订了流转合约，约定了租金、租期、支付方式以及弹性的租金调整方式。由于H及其经理人的农业经营水平有限，一开始便遭遇连年亏损。自2016年夏季，H开始拖欠租金，并最终弃耕跑路。在调解中才逐渐发现，H身陷多项借贷、劳务以及经营合约的法律纠纷，履约能力极差。值得注意的是，担保人对该情况有一定的了解，却在签约中选择了隐瞒（资料来源：T村干部访谈材料；法院判决书）。
单元3：在D镇L村，2013年，苗木商J在时任村支书的介绍下，流转了本村262亩土地用于苗木栽培。然而当年苗木市场行情下落，J资产迅速缩水。J向村支书隐瞒了资产问题的事实，并称只是一时周转问题，而村支书出于信任代J向村民做出解释。但此后欠租越发频繁，J“破产”的消息逐渐传开。2014年该组村民集体信访，并在接下来的几年中，几乎每年需要靠仲裁、诉讼后强制执行实现租金给付。至调研之时，流转违约金已经清偿，但苗木、地上永久设施的处置依然存在问题，除少部分用于粮食种植的土地之外，尚有170余亩未能交还村民手中（资料来源：L村干部访谈材料；仲裁档案）。
从案例中可以看出，尽管村委会（村干部）代表农户与经营者之间形成了相对完善且有一定弹性的流转合约，对关键的租金、租期、支付方式等条款也进行了妥善约定，但违约行为还是发生了，因为合约的拟定和执行本身就建立在错误信息之上。案例中村干部在信息的传递中扮演了两种消极角色：一是在签约之初便有意地包庇隐瞒，二是受经营主体的欺瞒传递了错误的信息。
在延伸的关系治理中，村委会和村民间形成了第一层代理关系，可通过社会网络实现对内约束，村委会与经营者间形成了第二层代理关系，可通过村庄社会关系实现对外约束。理论上，这种双向代理应是信息流动和违约约束的实现机制。然而，这一阶段村委会与农户之间的代理关系极为模糊，突出体现在农户除了租金、租期外，既不了解交易细节、更不了解交易对象，而由村干部全盘代管。村民与经营者之间的信息不对称情况也非常严重，至关重要的声誉和资产信息只能通过村干部这条途径进行了解，然而村干部在个人利益的驱使下表现出了对经营者的偏袒，甚至有意隐瞒这些重要信息，由此造成的违约未能被及时发现和制止。究其原因，在于村干部的机会主义倾向无从控制，作为代理人权利义务不清、对其监督和惩罚缺位。在违约成为既定事实后，这种延伸的关系治理也未能做出有效的惩罚。首先，因为经营者的外人身份，村庄内部声誉机制对经营主体的惩罚失灵；其次，村干部也难以做出有效的行动，案例中直观地体现出，面对这种体量的违约事件，非正式层面的督促、劝导往往力不从心。
2.流转违约风险防范从村委会的关系治理向合约的自我治理转变。面对上述问题，流转市场中的违约防范也体现出两种截然不同的思路。一种是市场回缩，经营主体被限制在本村农户。这样一来关系治理重新占据主要地位，社会网络的信息传递功能以及声誉系统的监督惩罚再度发挥作用。在这一变化中，违约风险固然得到了约束，但其代价是市场规模被严重限制了。
在外来经营者留存的情况中，违约风险防范的合约条款设计被突出强调。其中最具有代表性的就是“先交钱、后种粮”的租金预付设计，即经营主体需要在当季（年）收获之前结清下一季（年）度的流转租金。租金预付的条款设计本质上是一种承诺装置。在转出农户一侧，关注经营主体能力、信誉等信息是一种检验租金承诺的间接方式，其底层逻辑是为了解决“能不能及时足量缴付租金”这一关键问题，租金预付直接打消了这种顾虑，且节约了大量监督成本。在经营主体一侧，预付的租金则成为了一种沉默成本，违约毁约的损失大大提高了。在极短时间内，“先交钱、后种粮”的刚性约定在全县范围内迅速铺开，即便是村庄内部的流转，农户和村干部也强调“最多可以晚几天，但必须提前结账”。
在租金预付的合约条款流行后，村干部实施监督惩罚的动机愈发下降，开始从流转中抽身。在流转市场初期，无论经营者来自村内或村外，流转交易的达成往往深度绑定了村干部个人信誉和权威。其违约防范含义是，村民和经营者之所以愿意转出（入）是因为三方潜在的默契是出问题必须由村干部来管，以至于其不得不在后续监督和惩罚中高度负责。而村干部从农地流转关系中抽身之后，违约风险由流转双方各自分担，更加之租金预付制度的有效施行，村干部对违约行为的监督和惩罚动机大幅降低。
单元4：在经历了单元2中的违约跑路事件后，T村对流转工作的态度变得谨慎起来，但这种谨慎并非是更加积极的监管，反而更多的是卸责。一位副主任表示，外来户承包风险过大，一旦出现纠纷，村委会将难以应对，而流转给本村人相对稳定得多；流转与否由农户自己商议决定，村里既不过多插手，也不承担责任。而该镇负责信访的干部对这种态度有所不满，认为村委会对待纠纷责任感不足，走个形式就直接将矛盾上交（资料来源：T镇干部访谈材料；T村干部访谈材料）。
从前两个阶段的对比中可发现，违约防范机制之所以从延伸的关系治理向自我治理转变，是因为关系治理的失灵倒逼自我治理规则出现。村委会的违约防范能力有限，这体现在其所能采取的劝说、警告、调解等都是一种软性约束，而其本身的机会主义行为增加了违约风险防范的难度。这一转变产生了两个不良结果。第一，市场向内收缩制约了规模化市场进一步向外发育；第二，关系治理中的责任默契被打破，自我治理规则的完善极大地降低了村委会违约责任风险，村委会少参与、少担责，事后的监管动机有所下降。
（二）以地方政府的产权交易平台和纠纷仲裁组织为核心的流转违约防范机制
1.产权交易平台全面主导流转交易，村委会代理缺陷得以修正。产权交易平台的建立（单元5）解决了三个问题。第一，通过实体服务的供给，平台可以在更大范围的市场中发挥作用。产权平台在事前阶段对交易双方资质的审查、书面材料的公示能够促进“信号—筛选”发挥作用。以平台为核心的流转市场更接近一般的市场假设，即大量的买家、卖家共存，在这样的市场中，转入方会尽可能地选择产权安全稳定、耕作条件良好的地块，而转出方也需要向市场提供相关的可靠信息，因而一定程度上能够实现市场信息的自动纠偏。
第二，在事后阶段，平台做法体现了实质性的威慑与惩罚。首先，自上而下的示范合约和合约审查提高了合约在法治框架下的有效性、合法性和约束力，违约第三方治理的成本降低；自下而上的合约条款创新得到正式规则的认可和吸收，“先交钱、后种粮”的条款设计进入流转规则和示范合约。其次，流转交易全面进场赋予了平台极大的双边市场规模，提升了平台价值的同时也提升了平台惩罚的强度。网络外部性理论和双边市场理论均指出，平台价值具有内驱性，即进入平台的交易者越多，平台能够带来的交易价值也更加丰厚（Rochet等，2003），因而黑名单代表的禁市处罚也更有威慑力。
第三，在资格审查的细节中体现了对村委会监督责任的激活。具体表现在：全面进场交易的管制措施以及党纪国法的纪律检查，将交易场合彻底公开透明化，从行政监管的角度加强了对村委会行为的监督；要求提交“一事一议”村民代表会议记录从侧面激活了基层民主执行，从民主监督角度对村委会的代理风险进行控制，防止村委会过度代理情况的发生；最后，村民与村委会建立了正式的委托代理协议，从市场规则的角度，明确约定了村委会作为甲方的管理服务费用以及违约监督、纠纷调解等义务，农户和经营者无论是调解、仲裁或诉讼，村委会必须作为当事人出现，由此从市场层面实现对村委会卸责行为的制约，同时，这对村委会监督和惩罚的能力也起到了强化作用，作为正式的代理或签约方，比起那些非正式的督促、劝导也更加“师出有名”。
单元5：2014年，金湖县建立产权交易平台，并于2017年确立了系统化的流转交易规则，其中与违约风险防范直接相关的主要包括以下几个方面。（1）交易资格审查。对村委会为代理人的，除了基本的法人证明外，要求提交流转项目村民代表会议记录（“一事一议”）、委托代理协议、村委会代理承诺书、意向合约；对经营主体，在对其个人信息、组织机构代码证等基础审查的基础上，缴纳不高于底价总额20%的保证金，并提供个人或组织法人征信。（2）交易公示。对土地产权、期限、底价、面积、位置、利用现状以及代理人联系方式（村干部）等信息进行公示。（3）黑名单。对投标过程中存在隐瞒、伪造资质信息材料的，在竞价过程中存在围标、冲标、恶意抬标的，竞价成功后弃标的，在流转中存在扰乱市场秩序的行为主体，根据其行为程度做出一定时间内禁止入市的“拉黑”处理。（4）合约审查。平台在交易系统中提供示范合约，并鼓励流转双方结合实际对合约内容进行增、删、改；最终合约经由平台进行规范性审查，确保合约约定的内容与交易实际相符，确保合约条款的规范性和合法性（资料来源：产权交易中心访谈材料）。
2.仲裁组织的建立从法律权威的角度进一步强化对违约行为的威慑。即使再健全的事前防范也无法完全避免违约的发生，金湖县通过土地纠纷仲裁机制进一步优化了第三方治理环境，合约约束力得到了更强有力的保证。之前理论分析表明，第三方治理中最难克服的问题在于司法过程中的个人负担，也是造成合约约束力有限的主要原因。在金湖的实践中，仲裁的出现通过公共财政支出替代了个人需要支付的司法成本。一方面，直接费用和时间成本的降低提高了仲裁的使用率，另一方面依靠法院的司法指导确保了仲裁的中立和权威性，极大地提高了第三方治理对违约的威慑力。随着仲裁委员会越来越深入人心，当事人越发意识到违约面临第三方制裁的确定性，其违约威慑也越来越有效。
单元6：2018年，Z通过产权交易平台取得D镇X村118亩土地经营权，并约定了“先交后种”的支付方式。次年，Z开始拖欠租金，村委会多次口头索要，并以发包方身份出具书面违约告知，也多次组织群众代表进行正式或非正式的协商，在村、镇调解中也形成过还款协议或欠条等书面材料，但仍有部分租金迟迟无法兑现。2021年，村委会向仲裁委员会递交申请。裁前调解中，Z敷衍抗拒并提前离开，进入仲裁环节，Z意识到法律后果的严重性，态度才有所配合。庭审后Z主动找到村委会，但此时村委会拒绝撤案私了，在仲裁主持下形成正式协议，最终约定所欠租金分两次偿付到位，到调研期间，违约再无发生（资料来源：仲裁委员会访谈材料；仲裁档案）。
金湖县的农地规模化流转违约防范机制的发展并非是地方政府与村委会之间简单的替代或互补，而是在解决问题的过程中，不同防范措施去芜存菁，最终地方政府、村委会和流转主体形成了有效的行动互补。规模化流转中的违约防范机制是包括了产权交易平台、仲裁委员会、村委会和交易双方在内的一套系统治理方案，地方产权平台通过吸收自我治理规则、激活村委会治理动机、抑制村委会代理风险、规范市场交易，同时利用纠纷仲裁组织降低司法成本的途径形成了一套完整的违约防范体系（见图3）。
五、结论与进一步讨论
本文基于机会主义行为治理视角分析了农地流转违约风险来源与防范机制，重点突出了地方政府和村委会在农地规模化流转违约风险防范中发挥的作用，并结合金湖县的违约风险防范案例进行了诠释。研究发现：在防范农地规模化流转违约风险过程中，村委会基于关系治理发挥着抑制流转双方机会主义行为的作用，但是由于自身能力有限和过度代理风险的存在，在违约风险防范中的作用有限。地方政府通过创设产权交易平台和纠纷仲裁机构，既缓解了事前、事后的机会主义，也激活了村委会治理动机并抑制了村委会代理风险，有效弥补了村委会违约风险防范作用的不足，最终与村委会共同形成了一套完整的违约风险防范体系。
针对规模化流转违约风险防范，本文在理论上强调地方政府和村委会对机会主义行为的抑制作用，这一点值得与国际经验进行比较讨论。东亚经济体重视农民组织的作用，在农地流转中普遍采取“政府支持+农民组织”的模式。以日本为例，其在20世纪70年代开始重视土地流转市场建设，并建立了公共交易机构，约70%的流转地绝对控制者是地方农业协会。在日本流转市场的早期发展中，农协角色与案例中的村委会较为相似，即一定程度防范流转违约风险，同时也存在过度代理问题。不同之处在于，为了维护既得利益，农协对流转市场的控制不断膨胀，高度排斥外来经营主体，并严重影响到了市场机制的正常运转，政府试图对此做出干预却未能产生理想的结果。这一问题在我国独特的集体所有土地制度和乡村治理关系中得到了回应，当村委会出现过度代理问题，其机会主义倾向无法得到控制，此时地方政府有条件通过行政监管、市场约束和民主监督实现对村委会代理风险和机会主义倾向的控制。因此在中国情境下，村委会不可能像日本农协那样过度膨胀，其在乡村治理中的独特地位和角色决定了其与地方政府协同防范农地规模化流转违约风险的可能性和必要性。
研究结论的政策含义如下。首先，针对村委会在农地规模化流转中存在卸责和过度代理的问题，一方面需要依托村集体自治组织建设，健全村集体农地流转事务纠纷自主解决机制。可以结合农村产权制度改革，在实践层面进一步分离村级组织的政治属性和经济属性，将农地流转的中介和代理职责交由集体经济组织负责，村委会承担政治属性职能，重点监督集体经济组织在农地流转中的卸责和过度代理问题，充分发挥“裁判员”和“运动员”身份在农地规模化流转违约风险防范中的作用。另一方面，地方政府作为规则供给方，需要加强对农户、经营主体与村委会的委托代理关系（市场约束）的规范、加强乡镇党政纪律机关对村委会流转代理行为的监督（行政监管）、激活基层“一事一议”在流转风险防范中的作用（民主监督），遏制村委会过度代理和卸责倾向。其次，针对产权交易平台和纠纷仲裁组织的补充和修正作用，一方面，建议进一步健全产权交易平台，健全流转主体的资格审查环节，确保流转双方需要的信息是充分且可靠的，并且加强合同规范、审查工作，在事前将可能的法律风险予以化解；另一方面，通过宣传法制知识、优化仲裁环节，降低土地纠纷仲裁成本，拓展法律援助主体，在切实解决弱势群体流转纠纷困难的同时，也发挥震慑违约的作用。
当然，本文也存在一定的局限性：一方面，文章的分析框架主要针对的是常规性农地流转违约风险，而当农地流转涉及到大型工商企业参与，或者涉及到跨乡镇乃至跨县的流转时，由于流转主体双方的市场地位并不平等，治理规模超出行政规模，本文构建的违约风险分析框架是否仍然适用需要进一步探讨。另一方面，作为单案例研究，文章结论在一定程度上可能仅适合自然条件宜耕宜农、流转市场已经有所发展的平原地区，期待未来可以结合山地、丘陵等差异化的自然条件或林、草地流转的产权及合约特征进行比较研究。
