作者简介：贺林波，教授，博士生导师，湖南农业大学公共管理与法学学院；李甜，博士研究生，湖南农业大学公共管理与法学学院。
基金项目：本文系国家社会科学基金后期资助项目“嵌入三维结构的农地流转研究”（编号：24FSHB019） 及湖南省研究生科研创新项目“土地流转促进城乡融合发展：机理、效应与路径”（编号：CX20240682） 的阶段性研究成果。
本文原刊于《农村经济》2025年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：宅基地退出治理问题是乡村振兴背景下政府治理面临的关键挑战，宅基地退出治理机制研究对优化国土空间布局与促进城乡融合发展有重要意义。本文从控制权视角对宅基地退出治理的多个案例进行经验研究，建构宅基地退出治理机制的分析框架。研究发现，在宅基地退出治理中，依据控制权归属不同，存在组织退出与交易退出两种标准治理模式；宅基地退出治理模式的选择或者宅基地组织退出与交易退出的边界，是由政策的公平或效率价值导向而非交易成本决定的；政策环境不仅影响宅基地退出治理模式的控制权配置，也影响退出治理的绩效；公平导向的组织退出治理模式与效率导向的交易退出治理模式之间具有不可通约性，公平导向的组织退出治理模式或效率导向的交易退出治理模式内部具有可通约性。为促进农户退出宅基地，应当以价值导向为依据选择退出治理模式，在交易退出中统一建设用地指标市场，在组织退出中适当调整土地发展收益分配比例。
关键词：控制权；宅基地退出；治理
一、引言
土地是农村最基本的要素资源，城乡人口比重逆转引致城乡用地需求变化，宅基地退出试点改革应运而生，对提高土地资源利用效率、增加农民财产性收入、优化国土空间布局有重要意义。据2022年《国民经济和社会发展统计公报》，截至2021年末，中国常住人口城镇化率达到64.72%，比2020年末增加了0.83%，其中城镇区域扩张贡献了0.36%，城镇人口自然增长贡献了0.12%，乡村人口流入城镇贡献了0.35%。城镇区域扩张和农村人口流出增加了城镇化率，使中国建设用地资源利用呈现出结构性差异：一方面，人口流入城镇，导致城镇的建设用地稀缺；另一方面，农村人口流出，宅基地大量被闲置。
宅基地问题是乡村治理的重点之一，国家于2015年、2020年两度展开宅基地试点改革，鼓励农户自愿有偿退出宅基地。各试点地区结合当地资源禀赋条件，探索出重庆“地票交易”、义乌“集地券”、贵州“合村并居”、泸县“易地搬迁”等模式。但实践中各试点地区宅基地退出比例较低，推行的退出模式与补偿标准难以获得大多数农户认可，且在试点推行过程中，出现了违背农民意愿强迫上楼的现象。关于试点区宅基地退出模式差异，学者们从交易成本、主体需求、资源禀赋等方面展开了研究，然而鲜少从控制权角度探讨宅基地退出的治理机制问题。本文宅基地退出是指农户将宅基地复垦为耕地，以增减挂钩政策为依据转化为建设用地指标，通过出售或拍卖等方式获取补偿价款的行为。本文关注的问题在于：宅基地退出的治理模式是由何决定？基于何标准选择？不同宅基地退出模式的可适用性、通约性如何？从控制权视角挖掘宅基地退出的治理机制，对于探索宅基地退出模式的适用边界，提升宅基地改革成效有重要意义。
二、文献综述
围绕以“增减挂钩”政策工具为核心的农村宅基地退出问题，学界在理论与实践层面展开了大量研究，主要包括以下三个方面。
一是宅基地退出的“增减挂钩”政策研究。为促进农户自愿有偿退出宅基地，在城市建设用地指标稀缺背景下，国家出台了农村建设用地减少与城市建设用地增加不占年度建设用地指标的相关政策。谭明智从严控与激励的双重视角，回顾了土地增减挂钩政策脉络及地方实施过程；刘彦随认为，科学推进农村闲置宅基地整治，使其上升为国家战略，可有效提高土地利用效率；李元珍分析了土地增减挂钩政策的实施过程及存在软政策执行等问题；也有学者明确反对在现阶段通过实施“增减挂钩”激活农村闲置宅基地资源，农村闲置宅基地资源应继续充当中国社会发展的稳压器。
二是宅基地退出的机制与模式研究。刘卫东等指出人口变迁和耕地保护是驱动宅基地退出的主要机制；金晶和李成星认为农户分化显著促进宅基地退出；张勇强调宅基地有偿退出机制是宅基地改革的重要任务，要建立长效机制解决制度性障碍；梁发超和林彩云研究了经济发达地区宅基地有偿退出的运行机制、模式比较与路径优化；陈昌玲等提出资源禀赋条件、治理环境与结构共同影响宅基地退出治理模式的选择，增减挂钩政策为宅基地退出提供了资金保障；郑兴明和雷国铨探索了不同宅基地退出模式的实施动机、对象与方式。
三是宅基地退出的收益分配与风险研究。吴郁玲等从产权结构角度研究了宅基地退出收益分享机制；严金海从政策执行角度探索了土地增减挂钩收益分配的内在形成逻辑；张安录和胡越依照贡献分配理论构建了增减挂钩土地增值收益均衡分配模型，但实际增减挂钩中收益分配失衡，农民利益受损，宅基地退出收益对农户的风险认知有显著正向影响，农户普遍担心宅基地退出后的住房、就业与养老保障问题；有学者提出需构建“用途-权能-区位”三位一体的规范体系平衡宅基地增值收益分配。
既有研究多从政府或农户单向维度研究宅基地退出，较少从政府与农户关系维度探讨治理机制。宅基地退出涉及多方主体，关联耕地保护、城镇化、农民利益等问题，既需提升土地利用效率，又要公平分配收益，且各地宅基地资源与人口流动差异大，单一改革措施难以奏效。部分地区“合村并居”虽提高土地利用效率，却损害了农民利益。在复杂情境下，结合本地实际选择合适的治理模式，处理好公平与效率的关系，对推进农户自愿有偿退出宅基地至关重要。本文从控制权视角，以多个宅基地退出改革实践案例为材料，探讨宅基地退出治理机制问题。
三、理论分析与研究框架
1. 控制权理论及其应用
在新制度经济学中，科斯率先提出了交易成本的概念，分析了企业与市场的边界问题。哈特在此基础上引入剩余控制权概念，认为所有权的本质是剩余控制权，拥有者在契约不完全时拥有最终决定权。剩余控制权是决定企业与市场交易成本的根本原因，企业与市场的最优边界最终取决于交易成本的大小。
周雪光率先将“控制权”引入项目制分析，建构中国政府治理模式理论。他指出中国政府组织内存在层级关系，项目制中中央或省级政府是委托方，中间政府是代理方，基层政府是实施方，三方的目标设定权、检查验收权和激励分配权等控制权配置不同，形成不同的政府治理模式，以交易成本最小化为目标应对各项需要治理的事务，如小额贷款发展、专项环境治理等。贺林波和乔逸平将“剩余控制权”用于产业精准扶贫研究，发现基层政府与贫困农户之间因争夺扶贫产业发展的剩余控制权可能引发社会风险。
哈特的剩余控制权理论关注企业组织与市场的边界问题，周雪光借鉴剩余控制权理论，将控制权引入项目制分析中，主要讨论中国上下级政府组织的互动过程。本文在控制权理论基础上，将控制权引入政府组织与市场的关系分析中，进一步拓展控制权理论的适用范围。
2. 农户退出宅基地的政策背景
2015年，国家启动了第一轮宅基地改革试点工作，探索保障户有所居、提高宅基地利用效率、增加农民财产性收入的实现形式。2019年，国家修订了《中华人民共和国土地管理法》，鼓励进城落户的农户自愿有偿退出宅基地。2020年，国家启动了第二轮宅基地改革试点工作，发布了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农户自愿有偿退出宅基地的实现形式是重点内容之一。
在当前制度下，宅基地不可转让给予非集体成员，能合法向退出宅基地农户提供补偿的主体只有三个。第一是地方政府。根据建设用地增减挂钩政策，农户自愿有偿退出宅基地并将其复垦为耕地，可以增加城镇年度计划外建设用地指标，需要该指标的地方政府在省级政府协调下，给予农户提供相应的经济补偿。第二是集体组织。集体组织可利用闲置宅基地发展民宿、手工业等乡村特色产业，并根据乡村产业发展状况向退出宅基地农户提供经济补偿。第三是未分配宅基地的集体组织成员。在宅基地资源稀缺的地区，部分新增集体组织成员可能无法获得免费宅基地。未分配宅基地的集体组织成员可向自愿退出的农户购买。
上述三个主体中，只有地方政府能为农户退出提供较为稳定的经济补偿，具备补偿能力的集体组织或有交易资格的集体组织成员的数量极少，难以成为农户自愿有偿退出宅基地的常规补偿主体。
3. 农户退出宅基地的理论框架
在仅有地方政府成为常规补偿主体的前提下，农户退出宅基地有两种标准模式。第一是组织退出，指在政府组织内部创造、协调、分配和交易计划外的建设用地指标，并向农户提供经济补偿激励其退出宅基地的退出治理模式。政府组织掌握建设用地指标的控制权，有权决定指标数量和交易价格，农户只能选择退出或不退出。第二是交易退出，指需要计划外建设用地指标的用地单位直接向农户提供经济补偿激励其退出宅基地并由省级政府监督的退出治理模式。农户享有建设用地指标的控制权，最终决定指标数量和交易价格，需要计划外建设用地指标的用地单位只能选择接受或不接受。
（1）组织退出。在组织退出中，至少有以下四方主体参与退出过程。
一是需求建设用地指标的地方政府和用地单位。这些地区的经济发展水平普遍较高，人口流入较多，符合规划要求的无对价建设用地年度指标不能满足发展需求，当地政府需向省级政府申购额外指标。地方政府掌握激励分配权，有权决定是否以特定价格向省级政府申购。实施各类建设项目的用地单位必须支付购买指标的款项，以启动建设项目促进地方经济社会发展。
二是创造建设用地指标的地方政府。这些地区的经济发展水平一般较低，人口流出较多，农户多在城镇打工并生活，农村宅基地大量闲置。根据建设用地“增减挂钩”政策，地方政府可以提供补偿激励农户自愿退出闲置宅基地并复垦为耕地，由此减少的建设用地可以转化为经济发展较好地区新增的建设用地。地方政府掌握激励分配权，有权根据建设用地指标的创造任务、指标单价和宅基地闲置率等信息，决定补偿标准。地方政府也接受省级政府的委托掌握一定的检查验收权，初步检验农户退出并复垦的状况。
三是有权分配建设用地指标的省级政府。省级政府可根据建设用地总体规划与发展需要，在省内分配建设用地年度计划指标；协调建设用地指标供需双方基层政府关系，配置总体计划外指标。省级政府享有目标设定权，有权根据地方政府的申购需求，批复计划外建设用地指标并收取使用费；有权根据经济社会发展需要和宅基地闲置情况，向地方政府下达挂钩周转指标的目标任务，并在完成后支付对价。为守住18亿亩耕地红线，维护国家粮食安全，省级政府必须掌握最终的检查验收权。
四是自愿有偿退出宅基地的农户。闲置宅基地的农户大多处于人地分离状态，宅基地利用率极低。农户享有自愿退出权，若选择退出并复垦为耕地，可获得地方政府提供的固定标准的经济补偿。若不愿退出，地方政府或村集体不得强迫（见图1）。
（2）交易退出。在交易退出中，仅有以下三方主体参与退出过程。
一是需求建设用地指标的用地单位。与组织退出一样，该主体是建设用地指标的实际需求方，须购买指标才能实施建设项目，是农户自愿有偿退出补偿的最终出资方。但不同的是，用地单位直接到建设用地指标市场参与竞价，退出宅基地并复垦为耕地获得建设用地指标的农户掌握定价权力，无须向所在地地方政府和省级政府申购计划外建设用地指标。
二是自愿有偿退出闲置宅基地的农户。与组织退出一样，该主体是建设用地指标的最终供给方，其自愿有偿退出宅基地可创造出计划外的建设用地指标，也是宅基地退出补偿的获益人。但不同的是，退出宅基地的农户不与所在地的地方政府讨价还价，而是在建设用地指标市场与需要建设用地指标的用地单位直接交易。
三是检查验收建设用地指标的省级政府。与组织退出一样，省级政府是建设用地指标创造、交易与使用的最终决定方，有权检查验收农户创造的建设用地指标是否合格、建设用地指标市场的交易是否合规以及用地单位落实建设用地指标是否到位等。但与组织退出不同的是，省级政府不再享有建设用地指标的目标设定权，不向计划外建设用地指标的需求方与创造方分配目标任务（见图2）。
（3）治理模式的交易成本。宅基地退出过程中，无论何种治理模式，根据国家粮食安全省级政府负责原则，省级政府都须担负本辖区内耕地不减少的最终责任，都可委托各地方政府行使初级检查验收权，享有建设用地增减挂钩项目的最终检查验收权，付出中等程度的监督成本。
在组织退出中，政府享有计划外建设用地指标的控制权，包括目标设定、检查验收和激励分配权，农户只能按固定补偿标准选择是否退出宅基地，缺乏与政府议价的能力。各级政府中省级政府拥有的控制权最大，能批复申购建设用地指标的地方政府，根据政策需要选择创造建设用地指标的地方政府，决定建设用地指标的流通价格。因建设用地指标在政府组织内流通，服从省级政府统一指挥，各主体间的谈判或沟通成本较低。但由于农户只有自愿退出权而没有定价权，激励农户退出宅基地成本较高，可能需要组织工作人员做大量动员工作，劝服农户退出。地方政府需要创造的建设用地指标任务越多，激励成本越高。
在交易退出中，退出宅基地的农户享有建设用地指标的控制权，包括目标设定与激励分配权。退出宅基地的农户可以与需求指标的用地单位直接谈判，协商补偿价格。只有达到期望价格，农户才会退出，进而创造计划外建设用地指标。在这个意义上，农户是建设用地指标目标任务的最终设定者，也是收益分配者。因用地单位和农户需要相互寻找合适的交易对象，搜寻、沟通和谈判成本较高。但因农户既享有自愿退出权，也享有定价权，地方政府激励农户退出宅基地的成本较低，可直接以价格杠杆引导农户自愿退出（见表1）。
（4）治理模式的选择机制。宅基地退出两种治理模式的控制权配置不同，交易成本也各有千秋。与不完全契约理论不同的是，两种治理模式控制权的最优配置不依照交易成本的高低，而取决于政策目标的价值导向。不完全契约理论中企业被设定为“经济理性人”，即根据成本高低或利润大小来做出决策的主体，企业与市场的最优边界取决于交易成本的大小。但政府是公共组织，并不能被设定为“经济理性人”，只能被设定为“多目标主体”，需要满足不同社会群体诉求。在治理过程中，政府不可避免地要根据情势决定优先满足哪些社会群体诉求，再采取相应的政策工具。政府需先行做出价值判断，再决定如何治理，交易成本不能直接决定政府选择何种治理模式或控制权的最优配置。
农户宅基地退出的过程属于土地发展权的重新配置，其增值收益分配属于典型的价值取向问题。发展收益归公，有利于均衡地区发展，减少地区发展悬殊，实现社会公平，由政府掌握建设用地指标创造与流转的控制权有利于实现政策目标；发展收益归私，有利于实现建设用地指标的最优配置，提高农户退出宅基地的收益，实现资源配置最优化，由农户掌握建设用地指标创造与流转的控制权有利于实现政策目标。政府的政策目标偏向公平，就会选择组织退出为主的治理模式；偏向效率，则会选择交易退出为主的治理模式。
组织退出为主的治理模式由政府掌握建设用地指标创造与流转的控制权，除受到土地资源禀赋等政策环境不利影响外，实现地区均衡发展的政策绩效可能较好，但也可能存在负面效应。首先是动员的交易成本较高。因宅基地退出补偿标准由政府规定，农户无讨价还价权，要完成建设用地指标创造任务，地方政府需动员大量人力说服农户接受补偿标准并退出。其次是可能损害农户利益。若农户拒绝接受固定的宅基地退出补偿标准，而地方政府又无法及时完成省级政府下达的指标任务，就可能会对农户采取强制措施，从而损害农户利益。
交易退出为主的治理模式由农户掌握建设用地指标创造与流转的控制权，除受到土地资源禀赋等政策环境不利影响外，一般有利于提高土地资源配置效率，做到地尽其用，但也可能存在负面效应：首先是谈判的交易成本较高。因由农户自主决定交易对象和价格，需花费大量精力寻找交易对象并商谈交易价格；其次是扩大地区发展差异。因发展较好地区提供的补偿标准更高，农户新创造的建设用地指标将向此类地区集中，发展较差地区将失去发展机会。
均衡发展、地尽其用与各自负面效应之间的结果衡量信息会反馈至决策者，决策者可依据政策目标的价值导向调整控制权配置，优化治理模式。但组织退出与交易退出各自的结果衡量信息之间具有不可比性或不可通约性。Kuhn认为，两种不同的科学理论范式之间无法比较，一种范式的逻辑起点无法迫使采用另一种范式的科学家放弃其坚信的逻辑起点。由政策目标价值导向驱动的退出治理模式的选择亦是。公平导向的决策者，可能坚信土地发展收益应当“涨价归公”，而效率导向的决策者，则可能坚信应当“涨价归私”，两者之间基本上不可调和。前者的逻辑起点是分配上的结果平等，目标是实现均衡发展或共同富裕；后者的逻辑起点是分配上的机会平等，目标是提高配置效率或地尽其用。决策者只会根据实施过程中反馈的信息对所选模式调整优化，而不会直接选择另一种退出治理模式，除非决策者完全改变价值导向（见图3）。
四、农户退出宅基地的多案例分析
1. 研究方法与案例选取
多案例分析依据研究问题与研究目的选取案例，通过不同情境观察相同现象，利于提高研究的外部效度与稳健性。土地“增减挂钩”制度是中国独有的制度设计，其政策目标在于严守耕地红线与提高土地利用效率。随着人地矛盾加剧，中央政策指导下大量有关土地的制度与实践开展了探索，“增减挂钩”政策工具被广泛应用，实践中形成了多种模式。根据模式的价值导向与政策环境，最终选取了重庆“地票交易”模式、花垣“脱贫攻坚”模式与义乌“集地券”模式作为研究案例，其中重庆与义乌是市场——效率优先导向的试点地区，花垣是计划——公平优先导向的非试点地区。
2. 案例描述与比较分析
（1）重庆的地票交易模式。重庆市有“山城”之称，全域以山地为主，农地资源稀缺，可供开垦的未利用地较少，在城市化过程中难以实现耕地同等质量的“占补平衡”，但却完全有条件实现建设用地的增减挂钩平衡。市区快速扩展过程中，中心城区的建设用地指标稀缺，而边缘市县的农户因外出打工或入城定居有大量闲置宅基地。为此，重庆市政府制定了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，明确农村土地可以交易的类型：一类是实物交易，二类是指标交易。所谓指标，即“地票”，全称为“建设用地挂钩指标”，指农村宅基地等集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的指标。购买地票的单位，可增加城镇建设用地指标，指标落地时还可冲抵耕地开垦费。
地票交易分三个步骤。第一是复垦。有意退出闲置宅基地的农户先行拆除住宅，将宅基地复垦为耕地，再向当地土地管理部门申请验收。验收合格后，重庆市土地管理部门将向区县土地管理部门配发“地票”。第二是交易。获得地票的申请出让人可在农村土地交易所出售，任何法人或有民事行为能力的自然人都可公开竞价购买。重庆市政府制定地票交易基准价格供参考，最终价格由交易双方商定。地票交易收入大多归农户，小部分归集体组织，具体分配方案可由两者协商决定。土地管理部门对地票实行限额管理，年度交易额不得超过新增建设用地指标的10%。第三是使用。购得地票的用地单位，可不受年度建设用地指标的限制在城市新增相应数量的建设用地，购买基层政府出让的国有土地使用权，实施建设项目。至2017年，重庆市的地票交易次数为159宗，总交易面积为24.4万亩，交易均价逐渐上涨到30万/亩。
（2）花垣的脱贫攻坚模式。花垣县位于湘西，总面积1109平方公里，常住人口约25万人。2010年人口普查数据显示该县常住人口约29万人。按户均4口人计算，10年减少约1万户。据花垣县第三次国土调查数据，该县村庄宅基地6.4万亩，以2010年人口计算，人均占用宅基地约147平方米。到2020年，常住人口减少4万人，相当于闲置宅基地8000多亩，闲置率13.8%左右。花垣县是国家级贫困县，2020年必须完成脱贫攻坚任务，压力巨大。2018年，为缓解花垣县政府实施脱贫攻坚的资金压力，湖南省政府为其安排了建设用地跨省交易指标创造任务，每亩均价约30万元；以及建设用地省内交易指标创造任务，每亩均价约20万元。花垣县政府制定了农户退出补偿方案：农户自愿退出闲置宅基地的，在原宅基地拆除复垦后，可获得房屋拆除补助100元每平方米。复垦为水田的再获奖励补助70元每平方米，复垦为旱地的为40元每平方米。据2018年的统计数据，花垣县当年共实施4个“增减挂钩”项目，总面积达4290.36亩，经验收合格可上市交易的用地指标799.95亩，获得用地指标交易收益2.35亿元，极大缓解了脱贫攻坚的资金压力。
2020年，花垣县全面完成了脱贫攻坚任务，此后湖南省政府不再为其安排指标创造任务。花垣县只能通过申报土地整治项目，获得项目经费，为农户退出闲置宅基地提供经济补偿。农户退出闲置宅基地并复垦为耕地后，相当于为花垣县政府创造了计划外的建设用地指标，花垣县政府可自用或与省级政府交易获得指标收益。但是，土地整治项目的经费比较少，局限于花垣县个别乡镇，且并不是专门针对闲置宅基地，能够创造的建设用地指标非常有限，对花垣县政府的财政增收贡献不大。在这种情况下，尽管部分农户有退出闲置宅基地的意愿，但花垣县政府却很难为其提供相应的经济补偿。
（3）义乌的集地券模式。义乌市为省辖县级市，地处浙江省中部，是中国最富裕的地区之一，全球最大的小商品集散中心。截至2022年，义乌市常住人口188.8万人，人口年均增长4.5%左右。义乌市经济发展水平高，吸引了大量外来人口在此就业，本地户籍人口也增长较快，农村地区的宅基地资源呈现结构性问题：在交通便利的村庄，宅基地资源稀缺，难以保障“一户一宅”；在交通不便的村庄，农户多在市内创业就业，宅基地被大量闲置。2015年，义乌市被国土资源部纳入了宅基地制度改革试点地区。为鼓励并规范农户自愿有偿退出闲置宅基地，2016年义乌市制定了《“集地券”管理暂行办法》及相应的配套文件。其中规定，“集地券”按来源分别归属于农户、集体组织和地方政府。农户自愿退出闲置宅基地并将其复垦为耕地的，产生的“集地券”归农户所有。经过浙江省政府国土地资源部门认证的“集地券”，实行台帐式管理，可作为有价证券，既可以向金融机构申请抵押贷款，也可以在自然资源交易平台上采取挂牌、拍卖和竞价等方式公开交易。义乌市政府为“集地券”制定交易指导价格，在第一次交易时，交易价格必须高于指导价格，发生二次流转时，交易价格不受限制。如果“集地券”发放后，一年内未成功交易，由义乌市政府按40万元/亩的保底价进行回购。
“集地券”实际上是重庆地票的升级版，存在两个显著差别。首先是前者仅在义乌市内而不得跨区域流通，后者多在中心城区与边缘市县之间跨区流通；其次是基层政府基本上不参与且不从前者创造过程中获利，而后者边缘市县的基层政府参与创造过程，并获得一定利益弥补政府财政资金不足。截至2018年1月，义乌市共有三千余户农户退出宅基地27.66万平方米，增收约1.7亿元。
（4）三种模式的比较分析。政策目标与控制权配置比较。上述三种模式中，重庆地票模式和义乌集地券模式以市场为导向，缓解城市建设用地指标稀缺局面，提高农村土地利用效率。花垣脱贫攻坚模式以计划为导向，为花垣县筹措财政资金，助力完成脱贫攻坚目标，促进建设用地要素城乡流动。
政策目标的价值导向不同，三种模式的控制权配置也有所不同。首先，三种模式都由省级政府掌握检查验收权。这既可以保证创造的建设用地指标的排他性和流通性，也可确保城乡建设用地实现严格的增减平衡。其次，在目标设定权上，重庆地票模式和义乌集地券模式由市场决定创造的建设用地指标规模，重庆市规定了交易上限，义乌市无限制。花垣脱贫攻坚模式由省级政府指定指标规模。最后，在激励分配权上，重庆地票模式与义乌集地券模式均实行建设用地指标的市场定价，但前者创造建设用地指标的基层政府分享部分增值收益，不对建设用地指标保底回购，后者不分享增值收益且保底回购。花垣脱贫攻坚模式实行建设用地指标的计划定价，花垣县政府分享大部分增值收益，不对建设用地指标进行保底回购（见表2）。
政策环境、绩效与交易成本比较。三种模式的政策环境存在较大差异。重庆地票模式下，重庆是宅基地试点改革区域，城乡建设用地利用跨县级行政区域分布不均；在花垣脱贫攻坚模式中，花垣县非宅基地试点改革区域，城乡建设用地利用跨县级行政区域分布不均。2016年，《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出，要充分利用建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁，该政策被作为筹措扶贫资金的重要工具；义乌集地券模式里，义乌市是宅基地试点改革区域，城乡建设用地利用在同县级行政辖区内分布不均。
不同政策环境下三种模式的政策绩效有显著差异。重庆市和义乌市均是宅基地改革试点区域，国家允许先行先试，制度约束比较宽松，以市场为导向的控制权配置均在一定程度上提高了土地资源配置效率。但重庆市的闲置宅基地资源较多，可持续性比义乌市的退出治理模式更高。重庆市须在不同行政区域内实现建设用地增减挂钩平衡，创造建设用地指标的基层政府分享部分土地增值收益，农民收益不如义乌市退出治理模式。花垣县是国家重点扶贫县，必须如期完成脱贫攻坚任务，以公平为导向的控制权配置为花垣县筹集了巨额扶贫资金，实现了城乡建设用地的增减挂钩平衡。但指标任务由省级政府下达，可持续性比较低，基层政府分享大部分土地增值收益，农户收益较低。
三种模式的交易成本也有显著差异。重庆地票模式和义乌集地券模式均以市场为导向配置控制权，但前者必须激励创造建设用地指标的基层政府，交易成本高于后者。花垣脱贫攻坚模式不仅依赖基层政府动员农户退出，且必须完成省级政府下达的目标任务，然后再由省级政府协调指标交易过程，交易成本最高（见表3）。
上述比较分析发现：首先，组织退出与交易退出治理模式的选择是由政策的价值导向而非交易成本决定的。重庆市和义乌市均是宅基地改革试点地区，改革目标是提高土地资源配置效率。相对而言，虽然组织退出的动员成本较高，交易退出的谈判成本较高，但通过建立建设用地指标交易市场，可有效降低交易退出的谈判成本。因此，一旦重庆市和义乌市以提高土地资源配置效率为导向，必然会选择交易退出的治理模式；花垣县是国家级贫困县，必须如期完成脱贫攻坚任务。尽管组织退出的动员成本较高，但更有利于花垣县政府筹集脱贫资金。因此，一旦花垣县以完成脱贫攻坚任务为导向，必然会选择组织退出的治理模式，而非谈判成本更低的交易退出治理模式。其次，政策环境对控制权配置与政策绩效有显著影响。重庆市和义乌市均是宅基地改革试点地区，制度环境相对宽松，在控制权配置上都选择下放目标设定权，在激励分配权上更倾向于向农户倾斜。这种控制权配置有利于调动农户退出宅基地的积极性，提高土地资源配置效率。花垣县非宅基地改革试点区域，制度约束比较严格，由省级政府掌握目标设定权，花垣县政府掌握激励分配权。这种控制权配置有利于调动花垣县政府的积极性，提高脱贫资金的筹集能力；重庆市在全市范围内开展宅基地改革试点，闲置宅基地资源丰富，虽然必须调动创造建设用地指标基层政府的积极性，允许其分享部分土地增值收益，导致农户获益不如义乌市，但是可持续性较好。义乌市仅在本市范围内宅基地改革试点，闲置宅基地资源偏少，虽然无须调动创造建设用地指标基层政府的积极性，不用分享土地增值收益，导致农户获益最多，但是可持续性较差。花垣县依赖省级政府分配指标任务，虽然闲置宅基地资源较多，但可持续性最差。最后，组织退出与交易退出治理模式间具有不可通约性，但同一种退出治理模式内可相互通约。虽然重庆市和义乌市的退出治理模式交易成本更低，退出宅基地的农户收益较多，花垣县的退出治理模式交易成本更高，农户受益较少，但两者无法相互借鉴成功经验。一旦相互借鉴，调整控制权配置，就会有损各自政策目标的实现。虽然重庆市的退出治理模式可持续性更好，农户收益较低，义乌市的退出治理模式可持续性较差，农户收益更高，但两者都属于交易退出模式，可相互借鉴成功经验。比如，重庆市可借鉴义乌市的成功经验，取消基层政府的激励分配权，义乌市也可借鉴重庆市的成功经验，扩大建设用地指标的流转范围。
五、农户退出宅基地的路径优化
上述案例研究表明，农户退出宅基地的治理过程还存在一些问题，可以从以下路径进行一定程度的优化。
1. 以价值导向为依据选择退出治理模式
中国的宅基地制度兼具居住、财产和社会保障等功能，各地人口与土地资源匹配情况差异明显，在全国推行统一的宅基地退出治理模式非常困难。因此，各地要坚持实事求是原则，全面分析本地的资源状况、现实需求与制度环境，确定农户退出宅基地政策目标的价值导向是公平优先还是效率优先，或者是一者优先、兼顾其他。明确后再制定具体的政策目标，合理配置控制权，形成与本地政策目标匹配度最优的宅基地退出治理模式。
2. 在交易退出中统一建设用地指标市场
选择交易退出治理模式可尝试建立建设用地指标交易全国统一市场。首先，实行建设用地年度指标“双轨制”。将公共事业、政府重大投资项目等建设用地指标纳入计划配置体系，由政府无偿分配建设用地指标。将经营性建设用地指标纳入市场配置体系，由价格机制分配建设用地指标，价高者得；其次，禁止基层政府参与土地发展收益分配，采用行政性绩效激励手段提高基层政府工作积极性；最后，建立建设用地指标全国流转市场。将宅基地退出创造的建设用地指标标准化，由自然资源部门统一认证登记，使其具备“准物权”的对世效力，便于其在市场上无障碍流通。
3. 在组织退出中适当调整土地发展收益分配比例
选择组织退出治理模式可适当调整土地发展收益分配比例。首先，提高宅基地退出补偿标准，尊重农户退出意愿。根据政策目标逐步提高退出补偿，禁止强迫农户按固定补偿标准退出宅基地；其次，降低村集体参与土地发展收益分配比例，提升农户退出意愿；最后，调整建设用地指标交易价格，避免向基层政府下达强制性指标任务。
六、结语
农户退出宅基地是缓解中国人地关系矛盾的一项重要政策。2015年至今，中国实施两轮宅基地制度改革试点，试图探索宅基地有效利用的最佳方式。在改革试点过程中，出现了组织退出与交易退出两种主要的退出治理模式。既有研究中，关注宅基政策、措施与农户退出意愿的较多，探讨退出治理机制的较少。通过多案例研究，本文得出以下结论：首先，农户退出宅基地的治理模式选择由政策目标的价值导向而非交易成本决定；其次，在既定的退出治理模式下，政策环境不仅影响退出治理模式的控制权配置，也影响政策绩效的高低；最后，不同价值导向下的退出治理模式具有不可通约性，相同价值导向下的退出治理模式可相互通约。为优化宅基地退出的治理路径，政府应当依据价值导向选择退出治理模式，并配置相应的控制权；在选定交易退出治理模式时，政府可以建立统一的建设用地指标交易市场，在选定组织退出治理模式时，政府可以适当调整土地发展收益的分配比例。
