公茂刚，男，山东理工大学经济学院副教授，经济学博士，主要研究方向为农业经济;王学真，男，山东理工大学经济学院教授，博士生导师;李彩月，女，河北工业大学经济管理学院硕士研究生。
本文系国家社科基金项目“农地产权制度改革与我国农业内生发展研究”(项目编号: 17CJL029)和“新时期我国多维度粮食安全问题研究”(项目编号: 17BJY117) ;山东省社科规划项目“山东省农地产权制度变迁与农业内生发展研究”(项目编号: 17CCXJ13)的阶段性研究成果。
本文原刊于《宁夏社会科学》2019年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要:农地产权制度改革，特别是“三权分置”改革促进了我国农村土地流转。我国农村土地流转规模逐年增加，流转形式既有转包、租赁等传统形式，也有股份合作、土地信托等现代形式。农村土地流转多用于粮食作物种植，最主要的流转去向是个体农户，但所占比重逐年下降，流向专业合作社和农业企业等新型农业经营主体的比重正逐年增加。我国农村土地流转存在流转合同不规范、流转市场不健全、农户土地流转意识不强、土地流转监管不力等问题。我国农村土地流转的主要影响因素包括农村劳动力转移及劳动力年龄结构，土地产权制度，土地流转市场及农村社会保障制度，农户的土地供求意愿，以及农户资金实力和科技水平等。
关键词:土地流转; “三权分置”;产权制度;影响因素
一、引 言
伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障主要农产品供给和粮食安全，有利于促进农业增效、农民增收。改革开放之初，我国的法律不允许土地流转，从 1988 年开始，我国的法律规定逐渐放宽，并逐步开始允许土地流转。1988 年 4 月《中华人民共和国宪法修正案》指出: “任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年 12 月修改后的《土地管理法》规定: “国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”显然，法律已确立土地使用权是一种财产权，允许其流转。
接下来国家制定了一系列政策规定来规范土地承包经营权流转。1994 年农业部拟发的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中第一次提到建立土地承包经营权流转机制，1997 年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中提到少数经济发达地区，允许农民自愿将部分责任田的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，并指出这属于土地使用权正常流转的范围。随着第一轮土地承包到期，1998 年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，赋予农民有保障的 30 年土地使用权，土地承包期再延长 30 年，同时指出土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，鼓励发展多种形式的土地适度规模经营。2001 年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确指出，在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，符合党的一贯政策。
从 2002 年开始，我国土地流转进入了以法律为主的规范流转阶段。2002 年 8 月通过的《农村土地承包法》，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，同时指出国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。2005 年农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转作了更为系统的规定。自 2007 年起施行的《物权法》规定: “土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《物权法》明确系统的规定了土地流转的期限、流转方式、流转主体和流转用途，规范了土地流转，保护了农户土地权益和农业生产，有利于农业经济发展。但要明确的是农村土地流转，实际只是经营权的流转，因为土地承包关系是保持长久不变的。
为实现土地经营权抵押贷款以获取生产资金，进一步促进土地流转产生规模经济效益，我国于 2014 年实施的“三权分置”改革成为当前农地产权制度改革的核心。2014 年 9 月中央全面深化改革领导小组第五次会议明确指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅于 2014 年 11 月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对“三权分置”改革进行了细化。2014 年 12 月 30 日国务院办公厅印发的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，进一步规范了农村土地承包经营权的流转。
由此可见，我国关于土地承包经营权流转的法律法规逐步健全和完善。在政策法规的指导下，我国土地流转现状如何，土地流转存在的问题和影响因素有哪些，以及采取怎样的措施促进土地进一步流转等是需要系统分析和解决的问题，这正是本文的研究内容。
二、文献综述
国内外学者关于农村土地流转的研究主要集中在农村土地流转现状、存在问题、影响因素以及土地流转对农村经济发展的影响等方面。农村土地流转目前在国内外都是一个普遍现象。Noort(1986) 对荷兰的土地租赁现状进行深入研究，发现荷兰土地租赁率以每年 2% 的速度下降，除非土地租赁政策作出调整，荷兰的土地租赁市场将继续收缩。 Wegren(2002) 通过对俄罗斯土地交易状况的调查发现，2000 年私有土地交易中乡村土地交易占土地交易的 42% ，对乡村经济发展有很大的推动作用。孙瑞玲(2008) 认为，现阶段我国农村的土地还没有真正流转起来，现代意义上的土地集中经营更是很少发生，土地流转存在流转不均衡的现象，主要发生在城郊地区。卢泽宇、陈晓萍(2015) 则提出，当前中国农村土地流转的现状主要表现为农村土地流转速度加快、土地流转规模稳步增长、分布不均、形式灵活、经营多元化。Almeida et al(2016) 指出由于社会经济、政治、文化、体制等方面的矛盾，巴西小生产者、小所有者和农村工人难以通过土地租赁获得土地使用权。宋宜农(2017) 认为，从全国范围来看，在经济较为发达的沿海地区，土地流转市场较为成熟，土地流转面积远高于中西部不发达地区。
土地流转影响因素主要体现在政策体制、流转市场和农民自身等方面。农村土地产权制度是土地流转的基础和前提。制度经济学家科斯的产权理论揭示农地产权的稳定性越低，对土地所有者进行长期投资的激励效应越弱，从而阻碍农村土地流转。 Joshua，et al(2004) 对中东欧国家农村土地流转问题进行研究发现，农村土地私有化改革导致土地细碎化，农村土地的高度细碎化加之土地的私有产权带来了大量的农村土地交易费用，不利于土地交易和流转，阻碍了农业的规模化经营。郭炜、丁延武(2015) 指出我国农村土地产权制度改革取得了一系列重大的突破，一定程度上奠定了土地要素按市场化原则进行优化配置的制度基础。土地交易中的交易费用是影响土地交易的重要因素，农户是土地交易市场中的弱势群体，因此农户在进行土地交易时需要付出更多的交易费用。罗必良等 (2012) 基于对广东农户的问卷调查研究发现，农户在流转流程、外部环境和第三方组织等方面的交易费用认知较少，存在信息不对称，从而阻碍了农地的流转。裴艳、许媛婵(2014) 将土地流转中的交易费用进一步划分为土地信息交易费用、土地流转服务费用和土地流转监管费用，并发现土地流转交易费用过高会降低农户流转积极性，不利于流转市场的发展。此外，土地流转市场上信息的不对称也同样会阻碍土地流转。谢冬水(2012) 则指出我国农村劳动力转移主要是单独、短期和暂时性的不完全迁移，由于没有实现全面永久的完全迁移，他们仍有很强的土地控制权偏好，而且农村劳动力转移导致农业从业人员的老龄化和妇女化，进一步抑制了农户流转土地的意愿，阻碍了土地流转市场的有效发展，不利于土地流转的顺利进行。农户非农业就业收入和机会的增加必然减少其转入农村土地的可能性，但这将增加农户转出土地的可能性(Deininger，2005)。钟文晶、罗必良(2013) 认为农地流转市场并不是一个纯粹的要素市场，而是包含了亲缘、人情关系在内的特殊市场。农地对于农民来说是一种不可替代的人格化财产，并由赋权的身份化、确权的法律化、持有的长久化而使财产的人格化程度不断增强; 赋予农民以土地财产权、推进农地资本化将有效弱化农户对农地生产性收入的依赖，有利于保护农民土地权益、促进农地流转。李昊、李世平等(2018) 通过对农户土地流转意愿的研究发现，文化程度、年龄和婚姻状况等对农户土地流转具有显著的影响。
在土地流转的不断推进中存在制约条件和困难问题。张红宇(2001) 提出土地流转过程中过度的行政干预侵犯了农民利益。基层政府利用其行政权力，随意解除农户的土地承包权利，以较长的租赁期限和强制性手段发展规模经营，严重侵犯和损害了农民自主权，不利于现代农业的长远发展。韦燕飞( 2016) 认为，我国土地流转市场不健全、缺乏专业化经营机构，如缺乏土地流转法律服务机构等第三方服务机构，导致我国土地流转市场出现了盲目流转、低价流转等不公平的土地流转现象。土地流转后纠纷多发，加剧了土地流转的不稳定性，难以合理利用土地资源。魏红艳(2018) 指出近年来由于粮食经济效益较差，部分农户选择不种粮。随着土地流转的不断深入，农村非粮化现象日益突出，使得我国粮食安全问题更加严重。唐丙元(2018) 对河北省农村土地流转问题进行了研究，发现土地流转过程中存在严重的耕地资源掠夺性开发的现象。较短的土地流转期限使得经营者使用流转农地时忽略土地肥力、耕地质量等问题，不利于经营者对土地增加长期投资，最终造成土地肥力损耗。
农村土地流转对农业的快速发展作出了巨大贡献。Donaldson et al(2008、2010) 提出土地流转，特别是大规模的将土地的经营权从小农户手中流转到生产大户手中，有助于在不损害小农户利益的前提下提高土地生产率、扩张农业产量、促进农业现代化发展。刘俊杰等(2015) 以山东枣庄为例研究农地产权制度改革对农民收入的影响，发现土地流转有利于促进家庭劳动力、土地、资本的重新配置，提高产出效率和劳动报酬率，参与农地流转的农户收入显著较高。土地经营权流转促进农民收入的进一步增长，土地经营权流转的推广和使用使得现有的土地制度得到完善，鼓励和推进土地经营权流转将成为完善现有农地制度的一个新途径(冒佩华、徐骥，2015)。陈杰、苏群(2017) 利用 2009— 2011 年全国农村固定观察点数据，研究了土地流转和土地流转后土地规模对土地生产率的影响，发现土地流转能显著提高粮食作物土地生产率，但这种作用在经济作物上表现并不明显。尽管变化幅度有些差别，粮食作物与经济作物的土地规模与土地生产率之间均呈现先上升后下降倒“U”型关系，即国家鼓励土地流转以实现适当的规模经营有利于提高我国的土地生产率，促进现代农业长远发展。
上述研究从多个层面分析了农村土地流转的现状、影响因素、存在的困难等问题，但仍存在可拓展的空间。目前国内关于农村土地流转的研究大多从单方面出发，并对此方面的某个因素进行细致的分析，一般较少综合考虑多方面因素对土地流转发展的影响。此外，关于研究我国农村土地流转影响因素的论文，数据较为陈旧，对现在的发展并没有太大的参考价值。特别是“三权分置”改革后，农村土地流转与之前相比是否显著增加，是否有新的变化，这些都需要进一步研究。针对以上问题，本文在已有的研究基础上，分析 2007—2016 年土地流转相关数据，对目前我国农村土地流转规模、流转速度、流转形式、用途及去向等现状进行考察，并对当前影响我国农村土地流转的农村劳动力、农村土地意愿供给、土地流转体系等可能性因素进行总结，进而提出相关对策建议，完善农村土地流转体系，促进农村土地流转。
三、我国农村土地流转现状及存在问题
(一) 农村土地流转现状
家庭联产承包责任制自 20 世纪 70 年代末开始实施，但由于没有相关政策和法规的指导，农地流转一直没有得到发展，流转规模相对较小。随后，我国政府出台了一系列关于农村土地流转的政策法规，农地流转的速度和规模不断上升，流通主体趋于多元化，经营模式逐渐多样化。
1.农村土地流转规模
近年来，我国农地流转规模逐年扩大。由于前期没有提出合理有效的政策，在 1990 年代以前，我国农地流转一直处于低效率水平。随着城市化建设、农业产业化和农村现代化的进一步发展，尤其是新一轮土地承包经营权相关政策的发布，我国农村土地流转速度加快，流通规模逐年扩大，农业的规模化经营水平不断提高。根据土流网提供的数据， 2007 年我国农村进行土地流转总面积约为 0.64 亿亩，此后逐年增长，2012 年上升至 2.78 亿亩，2014 年后土地流转面积增速有所减缓，2016 年达到 4.7 亿亩，比 2007 年增加 4.06 亿亩，十年间土地流转面积增加六倍多(详见图 1) 。伴随“三权分置”改革的进行和乡村振兴战略的实施，我国农村土地流转的总面积存在逐年增加的趋势。2007 年土地流转面积占全国农村土地种植面积的 5.2% ，此后逐年增加，2012 年上升至 21.5% ，比 2007 年上升 16 个百分点，2016 年达到 35.1% ，2006—2017 年十年间土地流转面积占全国农村土地种植面积增加近 30 个百分点(详见图 2) 。
农村土地流转规模在不同地区间呈现差异性。不同地区开展土地流转的进度不同，某些地区进展较快，存在少数地区进展相对较慢、规模较小的现象。山东省农业发展一直处于全国领先地位，2017 年第一产业增加值占全国 7.4% ，山东也是各类农业生产模式的发源地。2013 年山东省开始推进“三权分置”改革，对农村土地进行承包经营权确权登记颁证，建立健全农村承包地流转规范管理制度，完善相关法律法规等。根据山东省农业厅数据，到 2015 年年底，山东省 73 910 个有耕地村完成了土地确权登记颁证工作，占总数的 95.9% ; 确权耕地面积 8 815.6 万亩，占家庭承包耕地面积的 98.1% ; 确权承 包 农 户 1 670.6 万 户，占 家 庭 承 包 户 数 的 94.6% 。2016 年，山东省农村承包地流转面积已达 2 569.5万亩，占家庭土地承包经营面积的 27.3% ，比 2012 年提高了 15 个百分点，承包地经营规模化率已达到 40% 。2017 年，山东省已在全国率先基本完成承包地确权登记颁证任务。而西部地区一些省份，例如甘肃，其土地大部分为戈壁滩、荒漠等，土地零碎化程度较高，土地流转速度慢，流转规模相对较小。
2.农村土地流转形式
近年来，农村土地流转形式越来越多样化，包括转包、租赁、互换、转让、股份合作、土地信托等。其中，转包和租赁是主要形式，股份合作和土地信托等新兴流转方式越来越普遍，农村土地流转形式呈现明显多样化的趋势。根据土流网的数据，在 2016 年，我国土地流转形式主要以转包和出租为主，46% 的土地以转包的形式流转，接近总流转方式的一半，转包存在明显优势，出租占比 33% ，接近 1 /3，转包和出租共占 79% ，成为土地流转的主要形式。股份合作占比 7% ，互换占比 6% ; 转让仅占 3% ，还有 5% 的土地以其他形式进行流转，如临时代耕、土地信托等等(详见图 3) 。
“三权分置”改革后，政府提出鼓励农民以多种形式进行土地流转，不拘泥于某一种或两种形式。以其他形式转让的农户有义务告知土地流转监管部门。在进行土地流转时，流转双方要遵循自愿的原则，不许强迫他人流转。更不允许少数人特别是一些村干部暗箱操作、私相授受，谋取私利，损害农民权益，造成土地承包关系不稳定，阻碍农业现代化的发展。
3.农村土地流转用途
目前，我国农村土地流转后的用途主要分为进行粮食作物种植和用于非粮食作物即经济作物种植。根据土流网的数据，2010 年到 2016 年，我国农地流转后用于粮食作物种植的面积一直大于非粮食作物种植的面积。随着土地流转规模的扩大，流转后用于粮食作物种植和非粮食作物种植的面积都逐年增加。用于粮食作物种植的面积由 2010 年的 10 281万亩，逐年增加，到 2016 年增长到 27 090 万亩，年均增长率达到 17.5% 。流转后用于非粮食作物种植的面积由 2010 年 8 037 万亩增长到 2016 年 20 831万亩，年均增长 17.2% 。由此可见，两者增长的速度基本一致。从所占比重来看，2010 年，两者分别占比 56.1% 和 43.9% ，2016 年，两者分别占比 56.5% 和 43.5% ，用于粮食作物种植的面积一直高于用于非粮食作物种植的面积，用于粮食作物种植的面积所占比重有所增加，用于非粮食作物的面积所占比重则有所下降(详见图 4) 。由此可见，粮食作物种植的规模经济效益更为明显。
4.农村土地流转去向
在我国农村土地流转的实施过程中，由于科学技术、金融扶持力度、机械化水平以及农民受教育程度等差异，土地流转去向趋于多元化。近年来，我国农村土地流转市场逐渐建立，经营主体逐渐由单一农户发展到农业企业、农业合作社、农业大户和农场等新型经营主体，农地流转主体呈现多元化趋势。流转土地的经营主体主要有农户、专业合作社、农业企业和其他主体。
土地流转最主要的流向是农户。此类流转土地面积逐年上升，但其所占总流转土地面积的比例呈下降趋势。2010 年土地流入农户的面积为 12 913 万亩，约占总流转土地的 69.2% 。2016 年增加至27 977万亩，占当年 全 部 农 村 土 地 流 转 面 积 的 58.4% ，流入农户的土地面积自 2010 年至 2016 年，年均增长率为 13.75% ，但占全部流转土地的比例逐年下降。这表明，农户仍然是我国农村土地的主要流转去向，但随着新型经营主体的发展壮大，农户流转的土地相对减少。
土地流转的第二主要流向是专业合作社。流向专业合作社的土地面积逐年增加，所占总流转土地面积的比例也呈增长趋势。2010 年共有 2 216 万亩土地流入专业合作社，约占全部土地流转面积的 11.9% 。2016 年流入专业合作社的土地增加至 10 341万亩，占全部流转土地 21.6% 。自 2010 年至2016年，流入专业合作社的土地面积年均增长率为 29.3% ，增长速度远快于流入农户的土地面积的增长速度。其流转面积占全部土地流转面积的比重也上升了 9.7 个百分点。未来，专业合作社将成为农业发展的重要经营主体。
土地流转的第三主要流向是农业企业，其流转土地面积逐年增加，所占比例也呈增长趋势。2010 年共有 1 508 万亩土地流入农业企业，占土地流转总面积的 8% 。2016 年流入农业企业的土地增加至 4 638 万亩，占全部流转土地的 9.7% ，比 2010 年增加了两倍多，年均增长 20.6% ，增长速度快于农户流转面积增长速度，但低于专业合作社流转面积增长速度。2016 年农业企业流转土地面积所占比重比 2010 年增加 1.7 个百分点，表明企业经营也是将来农业现代化发展的重要经营方式。
土地的其他流转主体主要是家庭农场和城镇个体户。2010 年共有 2 031 万亩土地流入其他主体，约占土地流转总面积的 10.9% 。2016 年流入其他经营主体的土地增加至 4 965 万亩，占全部流转土地的 10.4% ，流转到其他经营主体的土地面积虽然明显增加，但所占比重有所下降，这表明土地流转逐渐规范化。如将土地流转给城镇人口用于非农业生产在法律上是不被允许的。根据《物权法》第十一章规定，土地承包经营权在主体上区别于其他用益物权在于它的主体只能是从事农业生产经营的人，不从事农业生产经营活动的则不能成为土地承包经营权的主体。
5．“三权分置”改革后土地流转新状况
2014年中央一号文件明确提出农村土地“三权分置”，这对我国农村土地权利结构提出了新的要求。“三权分置”改革后，我国农村土地流转逐渐规模化，土地流转面积逐渐增加。农村土地流转形式越来越多样化，过去以转包、租赁为主，现在出现了股份制、合作制等形式，还促进了农地抵押甚至债券化等农地金融化发展。比如山东省宁阳县探索出土地承包经营权流转新机制，建立起了“股份 + 合作” 的土地流转分配方式，农户以土地经营权为股份共同组建合作社，村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营，实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先支付社员土地保底收益每股( 亩) 700 元，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。
“三权分置”改革伴随着对土地价值的重新评估，这将大幅度增加农村居民财产性收入。但“三权分置”改革后也出现了许多制约土地流转发展的问题。一方面，部分农户对“三权分置”政策不了解，难以认识到土地流转的重要性; 另一方面，“三权分置”政策强化了农户的土地承包权意识，降低了农户的流转意愿。此外，相关法律的操作性不强造成土地流转效率低下等问题。但总体而言，“三权分置”政策的实施有利于农村土地流转。
(二) 农村土地流转存在的问题
1.农村土地流转合同不规范
农民的土地流转交易普遍存在流转合同不规范的问题。我国多数地区农民土地承包关系意识淡薄，土地的交易大多数是邻里乡亲之间的私下交易，仅仅依靠信任和口头协议维持，没有形成有法律效力的规范合同。有些农民可能签订了流转协议，但并不是规范的合同，只是写明流转面积、金额、期限，没有规定相互的责任义务，没有写明违约方需承担的后果及赔偿方式，更没有经过村委会同意及相关法律部门公证，因此如果产生违约，很难保护合同双方的利益。
2.土地流转市场不完善
农村土地流转市场主要是指用于农村土地流转交易的载体以及相关的监督管理机构，是农民进行土地流转交易的桥梁，同时也起到保护农民切身利益的作用。土地流转市场不健全，农户还是会自发地进行土地交易，必然会影响土地流转规模和效益。有些农民虽然有转让土地承包经营权的意愿，但却往往因为缺少健全的流转市场而造成供求双方信息不对称，难以形成交易，产生撂荒现象，造成资源浪费。而那些真正需要转入土地开展经营活动的农户却由于缺乏有效信息而无法流转到土地。流转市场不健全，农民还会自发开展土地交换活动，这必然会影响到农村土地流转的规模以及效益，导致当地土地交易的成本偏高，甚至会影响农村土地资源的整体调配与利用。
3.农户的土地流转意识不强
土地是农民赖以生存的根本，是大多数农民最终的生活保障。一方面，土地出让方不愿意进行土地流转最主要的原因是担心土地经营权无法收回，此外土地流转的出让方还会担心土地流转之后的生产经营是否可持续，能不能按时收到出让金，土地收回之后其生产能力能不能较快恢复。近年来我国出台了众多惠农政策，让农民对土地的价值产生了极大自信心，进一步强化了农民的“惜土”意识，对土地流转顾虑重重，缺乏足够的主动性。另一方面，土地受让方也存在一系列顾虑，他们会担心转出方会在流转期限到期前毁约，其投资难以收回，造成重大损失。因此，如果没有合理的风险保障体系，土地出让方与受让方都没有积极性进行土地流转交易。
4.土地流转中监管力度不够
基层政府和村里的少数基层干部为了自己的政绩、金钱或者某些其他利益来强制农民进行土地流转，违反了农民自愿流转原则，严重损害了农民切身利益。政府的部分土地流转监管部门没有合理应用相关法律政策，基层官员和工作人员玩忽职守，流转前期监管不力，导致事后出现一系列问题。由于没有形成完善的监管体系，造成监管过程秩序混乱，无法覆盖全部土地流转农户等问题。此外政府在监管时没有加强组织宣传，农民对土地流转政策不了解。
四、我国农村土地流转影响因素
(一) 农村劳动力因素
农业生产的收益相对较低，而且较为辛苦，随着我国经济发展和城镇化进程的加快，越来越多的农民选择外出打工，农村大量劳动力转移到了城市从事非农业生产。由于劳动力外出打工，从事农业生产的人口减少，农户的承包地开始大量流转给其他从事农业生产的经营主体。根据国家统计局数据， 2008 年我国农村外出务工人员为 14 041 万，占农村人口数的 19.9% ，农村土地流转面积为 0.64 亿亩。自 2008 年开始，农村外出务工人员占比逐年增加，到 2016 年增加至 28.7% ，我国土地流转面积同样逐年上升，到 2016 年我国土地流转总面积达到 4.7 亿亩(详见图 6) 。由此表明，农村外出务工人员占农村人口的比例与农村土地流转面积呈正相关关系，即随着农民外出务工的人数增加，我国土地流转面积也逐渐上升，农村劳动力转移促进了农村土地流转。
但农村劳动力的大量转移使得农村劳动力年龄结构发生变化，这也影响了农村土地流转的进一步发展。近年来，青壮年是农村劳动力转移队伍中的主要力量，使得农村劳动力老龄化问题愈加严重，并且农民年龄越大，土地流转的意愿越小。这是因为，随着年龄的增加，外出打工的机会和意愿都会降低，在家务农反而是个更好的选择，这种情况下，农民自然不愿意将土地流转出去。此外，农民年龄越大，人会变得保守，不愿承担土地流转带来的风险，自然也不会转入土地进行规模化经营。由此可见，农村劳动力转移对农村土地流转也存在消极影响。
(二) 制度因素
农地产权制度是影响农村土地流转的重要因素。明晰的产权界定有利于农村土地流转。“三权分置”政策通过对承包地进行确权登记，明确了农户的土地承包经营权，并允许经营权流转，必然会对农村土地流转产生积极影响。土地流转市场相关制度体系是土地流转顺利进行的重要制度保障。完备的土地流转法律法规、明确的监管政策、完善的纠纷解决机制等提高了土地交易效率并有助于促进农村土地有序流转。此外，土地对于农民而言，最重要的是其社会保障功能，农村社会保障制度与农民参与土地流转的意愿存在正向关系。完善、高标准的农村社会保障制度保障了土地流转后农民的基本生活，解决了农民的后顾之忧，提高了农民参与土地流转的意愿，从而有助于促进农村土地流转。
(三) 土地供求意愿因素
流转土地的供给和需求影响土地流转数量。一方面，较高的土地供求意愿增加土地流转的数量; 另一方面，土地供求不平衡会影响土地流转数量，同时导致土地流转价格的不稳定。目前，我国土地流转的供给和需求不对等。总体来说，我国意愿转出土地的数量少于对土地转入的需求数量。我国农村人多地少，加之农民文化程度低，存在严重的“惜土” 观念、家庭观念和农本意识，为保障最基本的生活和就业，农民不愿意放弃土地承包经营权，土地转出的积极性较低。同时，随着现代农业的发展和各类新型经营主体的出现，土地流转需求迅速增加，这种供给少需求多的情况最终将会导致土地流转价格上升，造成土地流转价格的不稳定，进一步影响农村土地流转。
(四) 资金和技术因素
土地流转需要大量的资金投入，现代化农业经营更离不开资金和先进技术的支持，因此资金投入的数量和技术水平对我国农村土地流转有着重要的影响。资金是进行土地流转和农业生产经营的必要投入要素。据上文分析，个体农户是我国农村土地流转最主要的去向，但我国农村居民收入水平普遍较低，且较低的农村居民资信水平使得农户从金融机构获得贷款也较为困难。农村居民缺乏资金投入一方面限制了农户的土地流转的数量，另一方面也不利于土地流转后的扩大再生产。对传统农业的改造需要先进大量科学技术的投入，只有通过科技提高农业的生产效率，才能使农业经营获得较高的利润，提高农民收入水平，进而提高农民土地流转的意愿并进行农业生产。但我国农民的科学文化素质普遍较低，制约了新技术的采用和现代农业生产经营，这对土地流转具有不利的影响。
五、结论与政策建议
(一) 结 论
通过以上分析，本文得出的结论主要有三点。
第一，农地产权制度改革特别是“三权分置”改革，促进了农村土地流转。我国农村土地流转规模逐年增加，流转形式也越来越多样化，不但有转包、租赁等传统形式，还有股份合作、土地信托等现代形式。农村土地流转用于粮食作物种植的面积比用于非粮食作物种植的面积高出 10 多个百分点，两者都以相同的速度增长，因而两者比例基本不变。农村土地流转最主要的去向是个体农户，其次是专业合作社和农业企业等新型经营主体; 但流向个体农户的比重在逐年下降，流向新兴经营主体的比重正逐年增加。
第二，我国农村土地流转中存在的问题主要体现在农村土地流转合同不规范，土地流转市场不完善，农户的土地流转意识不强，土地流转中监管力度不够等方面。
第三，影响我国农村土地流转的因素主要有农村劳动力转移及年龄结构，土地产权制度、土地流转市场及农村社会保障制度，农户的土地供求意愿，以及农户资金实力和科技水平等。
(二) 政策建议
1.继续稳定、完善土地承包关系
产权的明晰界定有利于土地流转的顺利开展。我国多数地区农民缺乏明确的土地承包经营权意识，“三权分置”改革后，对农村土地进行了确权颁证登记，农民拥有土地的承包经营权，而且经营权可以转让，进一步完善了农村土地承包经营权，加强了农民的承包经营权利意识。产权的明晰界定自然有利于土地流转的顺利开展。国家应进一步明确农村土地承包经营权并通过制度创新来完善当前的农地产权制度。以法律法规的形式明确农地产权的权利边界，规范、约束土地出让方、受让方行为，寻找制度创新突破点，从而优化土地资源配置，加快推进农村土地流转进程。
2.完善土地流转市场体系
保证土地顺利流转且减少后期摩擦的一个有效方式是建立完善的土地流转市场体系。由于当前土地流转市场体系不健全，土地流转过程中出现各种纠纷和乱象。妥善处理各种土地流转问题，既不影响土地转入者的积极性，又要保证土地转出者拥有生活保障与依靠，这必然需要一个完善的土地流转市场发挥作用。完善农村土地流转市场体系还能够为农地经营权抵押贷款的顺利进行提供强有力的保障。农村融资问题是一项不易解决的难题，健全的农村土地流转市场体系能够减少信息沟通上的不畅通，为农村产权创造良好的流转平台，逐渐形成一套成熟完整的操作流程，有效解决现代农业发展的资金问题，推进农业产业化进程。
完善土地经营流转市场体系需要进一步健全各种中介服务机构。有条件的农村设立中介服务机构，提供相关法律咨询、价格评估、合同签署指导、协调利益关系、纠纷调解、土地信托、土地保险及其他相关衍生服务。同时使用现代媒体技术、互联网服务平台、手机 APP 等，提供更多的土地流转信息。加强土地流转宣传，引导转出方与转入方签订书面转让合同，使用统一的合同范本，并由村委会同意和备案。不断健全评估机制，完善的评估机制能够有效避免一些矛盾和问题，一些由于流转双方在租金方面的分歧所导致的问题，可以引入资质健全、具有公信力的第三方机构对土地流转进行评估。
3.加强政府监管
在土地流转过程中，离不开政府的宏观调控和监督。政府应科学规划、合理配置土地，保护农村耕地。相关部门要明确自己的地位，严查在土地流转中贪污受贿的公职人员，保护农民群众的合法权益。加强政府引导，制定相关法律，解决流转过程中的利益纠纷。严格执行政策，加强事前监管，保持承包合同关系的稳定，坚持依法规范经营，降低农民损失和交易成本。在土地确权颁证登记的后期，相关部门要加强监督指导、质量管控，认真梳理工作中出现的问题并分析原因，保证土地确权颁证工作能够保质保量完成。此外，成立专门小组研究、指导、服务、监管土地流转市场，加强土地流转市场的管理和服务。
4.加强宣传，提高农民土地流转意识
当地政府要进一步加大宣传的力度，让农民充分意识到土地流转是现代农业发展的一个必然趋势，提高农民转入和转出土地的积极性，让农业生产经验丰富和能力强的农户从事农业生产。加大对土地产权制度和土地流转法律法规的宣传力度，进一步明确规范土地流转程序，提高农民土地流转的法律意识，逐步将农村的土地流转纳入到法制化和制度化的轨道之中。尽快建立起切合实际的、具有较强操作性的、适合农村经济当前发展水平的社会保障制度，切实保证农民的利益，从而降低其对土地的依赖程度，加快推动农村的土地流转进程。
5.加强新型农业经营主体的培育
现阶段，在坚持农民基本经营制度的前提下，应加快推进对家庭农厂、农业专业合作社、农业企业等新型农业经营主体的培育工作。政府应继续加强对农业的支持力度，利用支农资金充分调动农民的积极性，加快培育新兴农业经营主体; 切实严厉打击违法犯罪行为，如打着流转土地发展产业的幌子来骗取国家扶持资金等行为; 切实落实好土地经营权抵押贷款政策，让农业经营主体能顺利获得足够资金的支持。为土地流转营造良好的政策环境，促进农业生产经营的规模化、集约化。
