土地行政管理纠纷

【案例名称】

翟高旺等七人与广西壮族自治区钦州市钦北区人民政府等土地行政裁决及行政复议纠纷

【审理法院】

最高人民法院

 

【案 号】

（2019）最高法行申5530号

【案情简介】

翟高旺与东联五个村民小组争议的土地位于小董镇东联村委会第22村民小组，四至为：东至围墙、南至围墙、西至水利沟、北至围墙，面积约1240平方米。争议土地原属原小董镇东联村委会街上生产队所有。上世纪五十年代，该队社员翟成可及翟高旺一家均在争议土地上生活。约在1968年，生产队开始在争议土地养猪、养羊。翟成可是街上生产队的五保户，由生产队负责供养，1974年病故由生产队料理后事。翟高旺一家也于上世纪七十年代搬离争议土地。1981年，街上生产队分为东联大队第1、19、20、21、22等五个生产队（即本案东联五个村民小组），但对争议土地没有具体分配，仍由五个生产队共同所有，共同管理使用。1986年，宁子轩分别与五个生产队及翟高旺的母亲凌荣珍承租争议土地，每年向五个生产队支付租金500元、向凌荣珍支付租金300元。承租后，宁子轩拆掉争议地上的旧瓦房，建围墙把争议土地围起来，并建造厂棚、房屋等，用来创办墨烟厂，现争议土地上的建筑物为宁子轩承租后所建。2012年，翟高旺以争议土地是其祖宗屋地为由主张权属，与东联五个村民小组发生争议。同年，宁子轩去世，其子宁坚不再继续承租争议土地。2013年6月5日，东联五个村民小组向钦北区政府提出确权申请。2016年6月13日，钦北区政府作出北政处字〔2016〕11号处理决定（以下简称11号处理决定）,以争议地大门中点Y至墙角G、围墙Z的直线为界，以北由东联五个村民小组共同使用；以南由翟高旺使用。翟高旺不服，向钦州市政府申请复议。2016年9月15日，钦州市政府作出钦政复决字〔2016〕49号行政复议决定（以下简称49号复议决定），维持钦北区政府作出的11号处理决定。翟高旺仍不服，于2016年9月30日向一审法院提起诉讼，请求撤销钦北区政府作出的11号处理决定及钦州市政府作出的49号复议决定，责令钦北区政府对争议土地使用权重新依法确权。

【一审判决】

 

一审法院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议。”的规定，钦北区政府对翟高旺与东联五个村民小组的土地使用权属纠纷有权作出处理决定，钦州市政府是钦北区政府的上一级人民政府，对翟高旺的复议申请有权作出复议决定。综合各方当事人的诉辩及陈述意见，本案争议的焦点为：一、被诉行政行为程序是否合法；二、被诉行政行为认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确。关于第一个焦点问题。翟高旺提出被诉行政行为遗漏当事人，相关法律文书没有送达，勘验笔录及勘验图没有其签字确认。经查，本案从2012年发生争议到行政处理程序结束，仅是翟高旺提出争议地使用权权属主张，没有其他人主张，钦北区政府及钦州市政府确认翟高旺为当事人并无不当。本案钦北区政府在送达相关法律文书给翟高旺时，翟高旺拒绝签字，办案人员已经在备注作了说明。至于勘验笔录及勘验图翟高旺没有签字确认问题，办案人员亦作了说明，且在该院到现场勘查时，翟高旺已签字确认。因此，翟高旺认为行政行为程序违法的理由不成立。关于第二个焦点问题。经查，被诉行政行为认定的事实，有相关书证、证人证言证实，翟高旺没有提出充分的相反证据予以推翻，被诉行政行为认定的事实应予确认。鉴于本案争议土地原有的地貌特征已经改变，无法准确确认争议土地哪部分由翟高旺使用，哪部分由东联五个村民小组使用，钦北区政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定，参照争议各方收取租金比例确定各方对争议土地的使用权，符合“尊重历史，照顾现实”的确权原则，适用法律法规正确。

另外，根据我国现行土地法律法规规定，土地所有权有两种形式，一是国家所有，二是集体所有。村民个人取得集体土地使用权，主要是通过承包、分配责任地、自留地、申请宅基地以及继承集体土地上的房屋等方式取得集体土地使用权。本案中，翟高旺以争议地是翟姓祖宗屋地为由主张集体土地使用权没有法律依据。但钦北区政府、钦州市政府通过调查取证，查明翟高旺祖上确实使用过本案部分争议地，其母亲也曾出租土地获得收益，并且东联五个村民小组也认可翟高旺有部分的争议地的使用权。东联五个村民小组对人民政府的处理决定没有提起诉讼，且开庭后又出具“说明”，认为钦北区政府的处理决定公平公正，符合历史情况，正确划分了翟高旺和东联五个村民小组的土地使用权属，对于翟高旺按租金比例享受争议土地使用权的处理没有意见。东联五个村民小组出具的“说明”是其对集体土地使用权进行处分的真实意思表示，并没有损害国家、集体以及其他人的合法权益，应当予以尊重。

综上所述，钦北区政府于2016年6月13日作出的11号处理决定以及钦州市政府于2016年9月15日作出49号行政复议决定主要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序。翟高旺的诉讼理由没有事实和法律依据，该院不予采纳，对其诉讼请求该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回翟高旺的诉讼请求。案件受理费50元，由翟高旺负担。

【二审判决】

二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，村集体有权管理本集体所有的土地。根据我国现行土地法律法规的规定，村民个人取得集体土地使用权的方式包括与村集体签订承包合同，或者与原承包人签订转包合同，以及通过分配责任地、自留地，申请宅基地，继承集体土地上的房屋等方式。具体到本案，翟高旺以争议地是翟姓祖宗屋地为由主张享有争议地的使用权，该主张没有法律法规依据。钦北区政府在调处阶段向东联五个村民小组的部分成员和相关知情人员包括翟高旺都进行了调查询问，形成了《调查笔录》，并组织了现场勘界。翟高旺未能举证证明其享有全部争议地的使用权，钦北区政府对其提出享有全部争议地权属的主张不予采信并无不当。东联五个村民小组对翟高旺一户曾使用涉案部分争议地，凌荣珍也曾将部分土地出租收益的事实没有异议。鉴于争议地地貌改变，无法确定争议双方原来对争议地的具体使用范围，钦北区政府参照争议双方收取租金比例划分双方对争议地的使用权，认定事实清楚，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定。东联五个村民小组对11号处理决定未提出复议申请，视为对其所有的集体土地的使用权行使处分权，认可翟高旺对争议地享有部分集体土地使用权，应予以支持。

争议双方对于争议地属于集体所有均无异议，本案系土地使用权争议。从2012年发生争议到钦北区政府作出11号处理决定，翟高旺的亲属凌荣珍、翟桂华、翟桂英、翟桂芬、翟高强、苏势杰（以下简称凌荣珍等六人）并未提出土地使用权权属主张，凌荣珍等六人在一审时才申请作为本案第三人参加诉讼，而且凌荣珍等六人在一审诉讼中的主张与翟高旺的主张一致，11号处理决定未将凌荣珍等六人列为本案权属争议当事人，并未对该六人的权利产生实质影响，因此翟高旺等七人上诉主张钦北区政府作出11号处理决定存在遗漏当事人，程序违法的理由不成立。钦北区政府在调处纠纷阶段已依法向翟高旺送达了《权属纠纷答复通知书》《调解通知书》，通知翟高旺参加现场勘界，但翟高旺拒绝在《送达回证》上签字，调处纠纷工作人员已经在《送达回证》的备注栏中作了记录，翟高旺等七人主张11号处理决定程序违法的理由不成立。钦北区政府作出11号处理决定以及钦州市政府作出49号复议决定主要证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。

此外，翟高旺等七人主张钦北区政府在一审中没有提交相关《证明》《委托书》及《身份证》复印件。经本院核实，一审卷宗内装订了钦北区政府法定代表人身份证明、东联五个村民小组组长的身份证明，以及身份证复印件、授权委托书等材料，因此翟高旺等七人该主张不成立。

综上所述，上诉人翟高旺等七人的上诉理由不成立，对其上诉主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人翟高旺、凌荣珍、翟桂华、翟桂英、翟桂芬、翟高强、苏势杰负担。

本判决为终审判决。

【再审裁定】

 

再审法院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。也就是说，农村集体经济组织成员对宅基地享有使用权，且每一户只能对一块宅基地享有使用权，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地应当由集体收回。本案中，翟高旺户于上世纪七十年代从争议地搬走后由村集体另行安置居住，其原先在争议地上所建的房屋也于1986年被争议地的承租人宁子轩拆除。翟高旺户在争议地上的房屋已经灭失，其对争议地不再拥有使用权，钦北区政府、钦州市政府考虑到东联村五小组作为集体土地所有权人同意将争议地部分划分给翟高旺户使用，作出11号处理决定书和49号复议决定，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。一、二审法院判决驳回翟高旺等七人的诉讼请求，并无不当。关于翟高旺等七人提出现争议地上部分建筑由其建造的主张，因其不能提供证据予以证实，本院不予支持。关于翟高旺等七人提出钦北区政府存在未向翟高旺送达文书，未通知其参加勘查，采信虚假证据等问题的主张。经查，钦北区政府在调处阶段向翟高旺送达了《权属纠纷答复通知书》《调解通知书》，通知翟高旺参加勘界，但翟高旺拒绝在送达回证上签字，工作人员已在送达回证备注栏进行了说明。此外，翟高旺等七人也未能提供证据证实钦北区政府存在采信虚假证据的情形，故本院对于该项主张不予支持。

综上，翟高旺等七人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回翟高旺、凌荣珍、翟桂华、翟桂英、翟桂芬、翟高强、苏势杰的再审申请。

【裁判要点】

 

《中华人民共和国土地管理法（2004）》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。也就是说，农村集体经济组织成员对宅基地享有使用权，且每一户只能对一块宅基地享有使用权，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地应当由集体收回。本案中，翟高旺户于上世纪七十年代从争议地搬走后由村集体另行安置居住，其原先在争议地上所建的房屋也于1986年被争议地的承租人宁子轩拆除。翟高旺户在争议地上的房屋已经灭失，其对争议地不再拥有使用权，钦北区政府、钦州市政府考虑到东联村五小组作为集体土地所有权人同意将争议地部分划分给翟高旺户使用，作出11号处理决定书和49号复议决定，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。