要点提示

人民法院受理村集体组织成员要求分配土地承包经营权案件时的法律适用

主要案情

上诉人乌某某于1992年出嫁，将户口迁出常德市武陵区某镇某村，后于1996年离婚，离婚后又将户口迁回，后与周某某结婚，生育一子，该父子的户口均于2009年迁入常德市武陵区某镇某村。被上诉人常德市武陵区某镇某村村民委员会一直未给上诉人分配土地承包经营权。被上诉人在一审中提交了有该组村民签名的证明材料，证明当时乌某某将户口迁回常德市武陵区某镇某村时，曾承诺不要求组里分配土地承包经营权及其他权利，属空挂户。周某某父子将户口从别处迁入常德市武陵区某镇某村时未征得该村委会、村民小组的同意，因此被上诉人一直未给上诉人分配土地承包经营权。

上诉人上诉称，上诉人系常德市武陵区某镇某村村民，依法应享有分配土地承包经营权的权利，二被上诉人不给上诉人分配土地承包经营权侵害了上诉人的合法权利，请求本院依法裁判。

审判情况

常德市武陵区人民法院一审裁定认为，原审被告周某某系常德市武陵区某镇某村12组组长，三原审原告以侵害集体经济组织成员权益为由起诉自然人周某某显然属于主体有误；且集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权所致纠纷只应向有关行政主管部门申请解决，不属人民法院民事案件受案范围。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零四条第（三）项、第一百一十一条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第139条的规定，裁定驳回邬九英、周先喜、周则树的起诉。

常德市中级人民法院二审裁定认为，依据《中华人民共和国村民组织法》第八条第二款规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案。第三十九条规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。《中华人民共和国物权法》第五十九条第（一）项规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：土地承包方案。第六十条第（一）项规定：对于集体所有的土地等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的。由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。因此，依据上述规定，村集体土地承包方案的制定属于村民自治的范畴，应由村民委员会依照法定程序自行决定。本案上诉人要求法院直接判令被上诉人给上诉人分配土地经营权的主张，显然与上述法律规定相悖。上诉人的诉请，不属人民法院受案范围。原裁定认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第（一）项、第一百五十四条、第一百五十八条之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

评析

本案涉及到一个法律冲突的问题，最高院2005年发布的司法解释，即《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。本案一审审适用了该条款。但2007年10月1日起实施的《物权法》第六十三条及2010年10月20日起实施的《村民组织法》第三十六条均明确规定，集体经济组织成员认为集体经济组织及其负责人的决定侵害其合法权益的，可以请求法院依法撤销。依新法优于旧法的适用原则，本案可适用《物权法》和《村民组织法》，而不宜简单地适用最高院的上述司法解释将此类案件一律挡在法院之外。应该引导当事人选择正确的诉讼方向，提出适当的诉讼请求，正确行使诉讼权利。就本案而言，可以向上诉人释明，变更诉讼请求后重新起诉，即要求撤销村委会关于不给上诉人分配土地承包经营权的决定。这样，可以受理后由法院审理村委会作出的该项决定是否符合法定程序及规定，如果合法，则驳回诉讼请求，如果不合法，可以判决撤销，责令村委会重新做出决定。这样处理既可以保护上诉人的合法权利，也可以保护村民自治的权利。当然这属于息诉息访的范畴，与本案的处理结果无关。但是从另一个角度来分析，这类案件法院受理后也确实麻烦，关键是当事人的权利通过司法途径并不能真正实现。即使是判决撤销村委会关于不分配土地承包经营权的决定并责令村委会重新作出决定，如果村委会不作为，当事人申请强制执行，但又无可强制执行的内容，当事人的权利还是无法实现，反而会导致法院陷入信访纠纷之中。所以尽管新法优于旧法，但最高院2005年的司法解释并未废止，以这条为依据不予受理也有法律依据，所以这类案件不受理为宜。就本案而言，当事人已经选择了错误的诉求和诉讼方向，法院不予受理是正确的。所以原审的处理结果正确，应予维持。

目前这类案件具有一定的普遍性，尤以村民要求分配征地补偿款的最多。对这类案件是否受理，各法院处理情况也不一致，有的受理了，并作出了实体判决，即直接判决村委会给村民分多少地、分多少钱，有的法院没有受理此类案件。笔者认为，从保护诉权的角度出发，依据《物权法》第六十三条、《村民组织法》第三十六条的规定，受理此类案件也并无不当，但一定要区分情况进行处理：一是村委会已经作出分配方案，村民对该分配方案不服起诉村委会的，应以撤销该分配方案的诉求起诉，人民法院可以受理后对分配方案的合法性作出审查，然后作出撤销分配方案或驳回诉讼请求的判决。二是村委会已经作出分配方案，村民认为依照该分配方案应得到分配而没得到分配的，向法院起诉要求依分配方案获得相应利益的，法院可以受理后依照分配方案依法作判决。三是村委会未作出分配方案或分配方案中未确定村民应分利益，村民要求直接判决分地、分钱的，法院不应受理，受理后也应裁定驳回起诉，而不应直接判决村委会给村民具体的分配数额，这样的处理明显地干涉了村民自治的权利，与法律规定相悖。笔者认为此类案件法院应充分尊重村民自治的权利，不能以司法权代行村民自治权代替村委会处置村集体的权利。