作者简介：韩松，西北政法大学民商法学院教授。
基金项目：司法部法学与法治理论重点课题“城镇化进程中的法律问题”。（14SFB1006）。
本文原载于《四川大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：魏萍。
摘要：民法典物权编应当界定农民集体所有权的类型的本质属性，应将农民集体所有权界定为体现农民集体公有制的所有权类型。农民集体所有权是指农村社区农民集体的成员集体以保障本集体成员的生存和发展为目的，对属于本集体所有的土地及其他自然资源和财产依法管理和占有、使用、收益、处分，并使集体成员受益的权利。以此为基础，才能完善农民集体所有权制度。
关键词：农民集体所有权；集体公有制；集体所有权本质；集体成员权
《民法总则》第一条明确了适应中国特色社会主义发展要求是我国民法典制定的指导思想。而在民法典物权编规定农民集体所有权则是这一指导思想的具体体现。从全国人大常委会所公布的《民法典各分编（草案）》物权编的内容来看，对农民集体所有权采取了照搬《物权法》规定而基本不作变动的办法。这样做可能是为了避免是否在民法典物权编规定农民集体所有权的争论，但完全照搬显然会失去借民法典编纂完善农民集体所有权制度的机会。正确的做法应当是在坚持民法典物权编规定农民集体所有权制度的前提下，通过民法典编纂对农民集体所有权制度加以完善。为此，本文不讨论立法政策上，农民集体所有权是否应该规定在民法典物权编之中，而是在民法典物权编规定农民集体所有权制度的情况下，就如何科学规定农民集体所有权制度加以探讨。而民法典物权编对农民集体所有权的完善，相对于物权法的既有规定而言，最关键的是应当界定农民集体所有权的类型的本质属性。因此，本文拟从回应目前关于农民集体所有权性质的不同认识入手，提出对农民集体所有权类型本质属性界定的看法和立法建议，以期对民法典物权编关于农民集体所有权制度的完善有所裨益。
一、所有权的类型本质属性概述
我国《民法典分则物权编草案》照搬了《物权法》第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权的规定，按照所有制标准划分所有权类型，这是由我国的基本国情决定的。我国《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这样的经济制度基础决定了我们不可能仅仅以私人所有权进行物权制度的设计，因此，就有了所有权类型的划分，集体所有权就作为其中的一个类型为立法所规定。《物权法》和物权编草案关于集体所有权的规定主要是规定农民集体所有权，城镇集体所有权只有一个条文，所以本文只论述农民集体所有权，本文使用的集体所有权、农民集体所有权、农民集体土地所有权都指同一概念。
物权编（草案）第四章规定的是所有权的一般规定，主要是以权能列举方式规定了所有权的定义和所有权人为他人设定用益物权和担保物权的权能。第五章规定的国家所有权、集体所有权、私人所有权的同质性就在于都是所有权，都应当具备第四章一般规定的所有权的定义和权能性质，这是所有权的一般属性，也是所有权平等保护的基础。而所有权的类型属性则是指各类所有权的不同性质，这是指在所有权一般属性基础上各个类型所有权的个体特性，是由所有制本质属性决定的所有权的特性，是相对于一般属性的差异性，也可以是对一般属性的增强或者限制。例如，全民所有制的性质决定了国家所有权的主体只能是国家，国家所有权由国务院代表国家行使。这就是国家所有权相对于集体所有权、私人所有权所表现出的差异性。国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋及其他不动产。这便是对国家所有权的强化和对集体所有权和私人所有权的限制。由所有制性质决定的各类所有权的特性是所有权类型的本质属性，与所有制无关的财产即使为各类主体所享有都是同质的所有权。在讨论所有制与所有权的关系问题中，学者们经常说，所有制不同于所有权，不能把所有制与所有权相混淆。但是在认识二者关系时也必须强调所有制对于所有权类型属性的决定作用是不能否定的。例如，全民所有制生产资料的所有权不可能由私人享有，只能由国家享有；即使国家进行国有资产出资而由国有企业享有国家出资给企业的生产资料的法人所有权，也不能就此否认全民所有制由国家享有所有权。因为，企业法人的所有权是与股东的股权相连结的，是股东将其所有权转换成了股权的实现方式而由企业法人享有的所有权。因此，企业法人所有权不能作为独立的所有权类型，不能是与国家所有权、集体所有权、私人所有权相并列的所有权类型。另外，所有制不同于所有权，也是指所有制是生产资料的所有制，所有权是关于能够成为所有权客体的一切特定物的所有权，其客体也包括着非生产资料的财产。如果是与所有制无关的财产，也就是非生产资料财产，不论由国家享有所有权、集体享有所有权还是由私人享有所有权、法人所有权都是同质性的，无需强调类型特质。即使与所有制有关，属于生产资料财产，也不一定都要体现所有制的特质，也要看是什么样的财产，有一些财产就是体现所有制特质的财产，例如，自然资源型财产、所有制专属性财产当然体现所有制的特质，法律规定属于国家所有的自然资源属于国家所有，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除依照法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，这就体现所有制性质。对这类财产的市场交易规则是有限制的，例如矿业权的转让必须经过批准才能生效。而一般性财产只是在所有制内部管理上体现所有制特性，而在所有权交易的市场规则上并不体现所有制特点。一辆汽车全民所有、集体所有还是私人所有、法人所有在市场交易规则上都没有区别，就不体现所有制属性。从这个意义上讲，不能把所有权与所有制混淆了，所有权可以与所有制没有关系。但也不能因此否定所有制与所有权有关的，甚至决定所有权性质的内容，以至于否定所有权的类型划分。
二、民法典物权编界定集体所有权类型本质属性的必要性
《物权法》规定了农民集体所有权，但并没有明确其类型的本质属性，以致于人们对于什么是农民集体所有权并不清楚，出现了关于农民集体所有权“主体不明、权能不全”的普遍认识。基于这样的认识，在理论上有的学者认为“集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。在重建土地个人财产权的时代背景下，既然无法恢复集体化之前的所有权，就只能以使用权的方式重建新的财产权体系。这就要求取消集体土地所有权，在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。”有的学者提出将集体土地所有权人的权利抽空，不再给予其任何具体的土地权利内容与空间，让这种现在本来就没有任何实际意义的集体土地所有权，在法律和事实上继续“虚化”，对于土地利用权（承包土地使用权、农村建设用地使用权、宅基地使用权）而言，应该做“实”，并在法律上最大限度地明晰土地利用权。农村土地产权制度改革的最终目标乃是在继续巩固和严格保护农民的土地利用权基础上，宣布将有其名无其实的集体土地所有权归为国家所有。有的学者则否定集体所有权之上土地承包经营权的用益物权性质，将其解释为自物权，认为集体所有权建立之前就已经存在经过土改产生的农民土地私有权，因此承包经营权的效力大于集体所有权。这种观点实质上是以成员的承包经营权取代集体土地所有权。这说明在是否坚持农民集体所有权，在对农民集体所有权的性质认识等重大问题上，学界还有重大分歧，有必要通过立法界定农民集体所有权类型的本质属性。
最近以来政策上一直强调土地承包经营权的长久化，以至于2018年12月29日由全国人大常委会修改通过的《农村土地承包法》第9条规定，耕地承包期届满后再延长三十年。这就使得集体土地所有权长期处在承包经营权的定限之下，给人一种集体所有权几乎名存实亡的感觉。那么到底集体所有权是不是民法上的所有权制度，如果是，是否应该由所有权主体依照法律规定自主决定用益物权的设定事项。本来设定于土地所有权之上的用益物权都是有期限的，如果没有期限，用益物权永久地压制着所有权，所有权的支配权不能回复，所有权制度就失去了作用。因此，用益物权的效力只在期限内有效，期限届满，所有权以其弹力性回复圆满支配。如果用益物权需要续期，也是所有权权能行使范围的事情，由所有权人意志决定。但对农民集体土地所有权与设立其上的集体成员的土地承包经营权作出这样的不同于传统物权原理的规定，也需要从农民集体所有权类型的本质属性加以解释。如果不界定农民集体所有权类型的本质属性，就不能解释这些立法规定。
还有正在进行的对集体土地所有权上的土地承包经营权、宅基地使用权的三权分置和权能扩充改革，集体土地股份化改革，扩权到什么程度，股份化到什么程度也应当与集体土地所有权的性质相适应，以不违背农民集体所有权的性质为限度。对这些农地改革项目无论是开展试点还是顶层设计，都必须考虑农民集体所有权的性质，处理好坚持农村土地集体所有权与具体改革目标和措施的关系。即使摸石头过河也应当把集体所有权的性质这块石头摸着，才能有明确的方向。否则，可能会动摇农民集体所有权这个基础。
立法的科学性既取决于立法政策的正确性，也取决于立法技术的科学性。而法律规范的明确性则是其科学性的应有之义。如果立法上规定了集体所有权，谁也不清楚什么是集体所有权，甚至对其本质内涵做错误的理解，认为其有名无实，一再强调将其做空、虚置，与其这样还不如不做规定。立法政策上强调农村土地改革必须坚持集体土地所有制不动摇，那么立法技术上就应当科学规定集体所有权的制度规范，反映农民集体所有权的本质属性和规律。因此，民法典物权编关于农民集体所有权的制度规范首先应当明确界定集体所有权类型的本质属性。在此基础上才能完善农民集体所有权的主体制度、权能制度和客体制度等方面，使农民集体所有权真正有名有实，发挥其应有的制度作用。
三、农民集体所有权类型本质属性的争论
集体所有权的本质到底是什么？有的学者解释为：“集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。”这显然是将非本质现象当作了本质。如果国家权力攫取集体资源那是违背集体所有权本质的，即使发生过国家权力通过集体土地所有权攫取集体资源的事实，那也是损害集体所有权的，违背其本质的。如果说建立农民集体所有权的本质是国家要借此攫取集体资源，那国家为什么不在否定农民土地私有制的同时直接建立土地国有制，而非要从无到有地建立农民集体土地所有制。因为按照马克思、恩格斯和列宁、斯大林关于社会主义土地所有制实行国有制的经典理论以及苏联建立集体农庄并实行土地国有制的实践样板，我国当时要实行土地国有制是顺理成章的，但是我们党却独创性地实行了农民集体土地所有制，没有实行农村土地的国有制。显然集体所有制的本质并不是国家借以摄取集体资源的权力工具，即使在国家工业化原始积累过程中，集体所有权客观上有助于国家取得农村资源，但这也不是集体所有权的本质。
有的学者认为，“从历史发展过程看，农民入社才有了集体，而不是先有集体所有权、然后才从集体中派生出农民家庭或者个人的地权。而且更为重要的是，现在的农村集体恰恰是具体的农民成员组成的集体，农民享有成员权。农民的土地承包经营权，恰恰是根据自己在集体中的成员权取得的权利，这跟传统民法中的用益物权完全不一样。实际上，我们应该承认农民集体是一个个具体的单一农民共同的资格形成的，农民本身享有最终所有权。农民的土地承包经营权，恰恰是行使他们自己的权利的一种方式。所以农民家庭或者个人对土地的权利，本质上是一种‘自物权’。如果用传统民法中‘用益物权派生于所有权’的理论来理解我国农户承包经营权和集体所有权的法律关系，就是把农民家庭和个人排斥在集体之外。因此，这种观点从法律政策上看是错误的……把现在我国法律规定的以自然村落形成的集体，以及集体土地所有权理解为社会主义土地公有制的法律形式，至少这是很狭隘的观念。仔细阅读土地革命建国初期的文献，我们就会知道20世纪50年代，建立以农民个人所有权、股权为基础的合作社，才是我国建立社会主义的农业土地法权思想的初衷。”这种观点表达了一个重大的认识问题，就是我国现行法律规定的农民集体土地所有权是否是土地公有制的法律形式？集体土地公有制本来在我国《宪法》上是有明确规定的，我国《物权法》是依据《宪法》制定的，将集体所有权作为与国家所有权、私人所有权并列的类型规定的，它不是私人所有权，就是公有制的一种法律形式。但这一观点对此提出了质疑，这就涉及我们在农村土地制度改革中坚持农村土地的集体所有权是否坚持集体土地公有制的法律形式的所有权？因此，有必要对这一问题加以论述。
（一）从农民私有土地入社到集体土地所有权产生是土地制度性质的质变：产生了土地集体公有制，否定了土地私有制
土地问题的本质是农民的生存问题。解决农民的生存就要解决农民的土地问题。从孙中山领导的旧民主革命以民生主义提出“平均地权、节制资本”“实行耕者有其田的政策”，到共产党领导的新民主主义革命实行土地改革，给农民分配土地，都是为了解决农民的生存问题。随着20世纪50年代初期土地改革的完成，建立了农民土地私有制，实现了耕者有其田的目标，标志着民主革命任务的完成。土地改革为无地、少地的农民分配了土地，农民就获得了生存的条件。而关键的问题是农民如何保有自己分得的归其所有的土地，从而保有生存的条件。由于小农土地私有制在其发展过程中，农民一旦遇到天灾人祸又通过土地的买卖重新分化，使农民通过土地改革获得的土地得而复失，形成新的地主和贫雇农。为了巩固土地改革的成果，中国共产党在全国农村领导农民进行了土地所有制的社会主义改造。在这个改造过程中，先是引导农民组织不涉及土地所有制而仅仅是临时帮工性质的互助组；再组建初级合作社，实行农民土地入社并保留农民土地股权分红权，实行按劳分配和股金分红结合的分配制度；最后又取消了入社农民的土地股权，组建社员土地公有的高级合作社，再后来在更大范围组建高级联合社和人民公社，实行了农民的集体公有制。可见农村土地的质变过程就是从否定农民对入社土地的股权为标志的，入社农民享有土地股分红权的时候，虽然土地入了社但仍然是私有制的；土地股权被否定后农民私人与土地的所有权关系被割断了，土地成为集体公有的土地，不再为任何个人私有，成为了具有社会主义性质的所有制。这是一个基本的历史事实。即使20世纪50年代我们党有过建立以农民个人所有权、股权为基础的合作社的农业土地法权思想，但随着对土地所有制的社会主义改造的完成，还是否定了土地私有制，建立了农民集体土地公有制。即使后来认识到当时集体公有化的做法操之过急，但并没有否定集体公有制建立的成果。正因为建立集体公有制的过程中付出了代价，我们党才对集体公有制的成果倍感珍惜。在改革开放时期，也只是改变了集体经济的组织形式，采取土地承包制的经营形式，将集体统一经营退回到家庭经营，而没有从所有制上由公有制退回到私有股权制，更没有退回到个人的土地私有制。相反，中央一再强调必须坚持农村土地集体所有制不动摇，无论怎么改都不能把集体土地所有制改没有了。因此，农村土地的集体公有制从来没有变化，变化的仅仅是经营方式。因此，将农民集体土地所有权界定为集体公有制的法权形式并不狭隘。
（二）农民个人在集体公有制中并不享有最终的所有权，成员权与其最终所有权无关
诚然，集体土地所有权是在对农民的土地私有权进行社会主义的集体公有化改造中产生的，但农民在土地改革时取得的土地私有权经过集体的公有化改造成为了农民集体的土地所有权，农民私有的土地所有权就被消灭了，农民集体的所有制就成了一种社会所有制，不再是私有制。因此而失去土地的农民个人取得了对集体所有权的成员权，其成员权的取得是一种身份权，是每个集体成员都具有的平等的身份权，与其入社的财产多少无关，社员权不同于股东的股权，不是入社财产所有权的转化形式，不是入社财产价值的对价权利，成员权的取得基于纯粹的集体成员身份，不存在对价交换。
在集体所有制的集体经营阶段，集体成员的成员权并没有现在这么丰富的内容，主要是集体成员参与集体劳动和按劳分配实现个人利益，集体成员从集体取得的个人财产利益就是按劳分配利益，这是劳动所得，不是个人的产权收益分配。在改革以后的土地承包经营形式中，由于改革了集体统一经营的模式，集体成员不再从事集体劳动，集体成员从集体所有权实现的个人利益也就不再表现为按劳分配，因此集体成员的成员权内容就发生了变化，其中一项重要内容就是有权承包集体发包的土地，取得对承包地的经营权。承包经营权的取得也是以集体成员的身份权取得的，是人人平等公平分配的，不是按出资权、股权分配的。对没有实行承包的集体其他财产收益或者集体土地所有权被征收后的补偿收益，集体成员以其成员权也有参与集体收益分配的权利。当集体成员具有了集体成员身份就取得成员权，其依据成员权从集体取得财产权利和利益，是无偿分配的，集体成员经过集体分配法律事实取得财产权利，其从集体所取得的财产权利是其个人的权利。成员个人从集体取得的财产权利，因其取得的法律事实和财产权利的内容不同可以是经营权、使用权，也可以是所有权。例如依据成员承包权取得对集体土地的承包经营权，依据成员的申请权取得对集体土地的宅基地使用权，依据成员对集体财产收益分配权取得的财产所有权。这里集体成员承包集体土地的承包权、对集体宅基地使用的申请权、集体资产收益分配权都是集体成员的成员权的内容，只有以成员权分配取得的归成员所有的财产的所有权才是自物权，但成员权本身也不是所有权。从高级社阶段否定了入社农民的股权分红权时起就已经彻底割断了农民个人与集体公有制财产的私有制关系，农民个人只能以集体成员的身份所取得的成员权从集体所有权上分配获得个人的财产利益，但对集体公有制的财产不能再保有个人私有的最终所有权。即使集体解散，成员也不能像公司法人解散后股东分配法人的剩余财产那样取得对集体土地和集体积累财产的所有权。在集体解散后，对集体公有制财产只能按照公有制的归缴原则处理。这在合作社公共积累财产的处理中是这样，在集体公有制中就更应如此。正因如此，为了维护集体成员的利益，才强调农民集体土地所有权必须毫不动摇地坚持，依据集体土地所有权的性质，不允许发生成员以最终所有权分配剩余财产而解散集体所有制，更不允许剥夺成员集体所有权解散集体所有制。因此，如果认为集体成员还保有对集体财产的最终所有权，那就不是公有制而是私有制了。这不符合集体公有制建立的历史事实，也不符合集体公有化法律事实的效果。
（三）集体成员以成员权取得的对集体财产的使用权和经营权不是自物权
集体成员以成员权取得的对集体土地的承包经营权、宅基地使用权不是所有权，其取得依据也并非成员所有权而是成员权。集体的土地虽然来自于原来农民入股到集体的土地，但成员承包集体所有的土地并不是取回所有权，因此，承包经营权不是自物权。集体成员个人对承包地的经营权是对集体所有的土地的经营权，虽然集体是由一个个具体的成员构成，但每个成员并不等于集体，成员集体才是集体所有权的主体，成员个体只是构成集体的成员，但不是集体。集体所有权作为集体公有制的法权形式，也不是集体成员的按份共有和共同共有。以按份共有权和共同共有权行使对共有财产的权利是共有人的自物权，但以成员权取得对集体财产的经营权并不是自物权，是成员个人对集体土地的权利。就如同公司股东对公司法人财产承包经营不能说是自物权一样。如果将集体成员以成员权所取得的承包经营权解释为自物权，就混淆了成员权与财产所有权的关系；将承包经营权作为集体成员的自物权，也就等于将承包当成了分割集体所有权的私有化方式，从而否定了集体所有权。但目前我们从政策上并没有否定农村土地社会主义改造的成果，反而更加强调要坚持集体土地所有权不动摇。
土地改革的完成建立了农民土地私有制，农民取得了自物权性质的土地私有权，只是完成了民主革命阶段的任务；对农村土地所有制的社会主义改造的完成，则是完成了社会主义阶段的土地革命任务，由此所建立的土地公有制和集体所有权是农村土地制度的革命性变革，是土地权利制度性质的飞跃，否定了土地私有制。在土地改革中，虽然农民付出过相应的社会革命代价，却没有付出财产对价。土地改革中农民分得土地是无偿分配的是不争的事实，革命战争年代农民付出过代价也没有人否认，但是讨论问题的概念必须统一。正因为农民付出过战争的代价，我们党才可以在夺取政权后无偿地给农民分配土地所有权。这是农民跟随共产党闹革命的成果。但共产党领导的农民革命不同于历史上的农民起义，并不仅仅满足于打土豪分田地，而是有革命理论指导和远大理想的。农民取得土地私有权的民主革命任务的完成仅仅是阶段性的，其前途是要进入到社会主义。正因如此，在社会主义改造完成土地集体所有制的过程中也没有给农民的土地私有权进行财产对价的补偿，没有保留股权性质的权利，农民取得的仅仅是集体成员的身份，集体成员的身份也仅仅是集体经济组织的劳动者身份，并没有从集体所有权的财产权利层面设计集体成员的权利。这就意味着在集体所有权中的土地生产资料是彻底的集体公有化的。
集体成员个人享有的对集体土地的承包经营权虽然来自于集体所有权，但不是成员个人的所有权，不是成员的自物权，只能是成员个人对集体土地的经营权。因此，可以通过承包经营权实现集体所有权的目的，但不能说承包经营权就是成员的自物权。更不能把集体成员从集体所有权中以承包方式取得对集体土地的经营权与集体所有权来自于农民的土地私有权相联系，解释承包经营权的自物权性质。作为农民承包经营权客体的承包地是集体公有的土地，其性质与传统用益物权的不同也仅仅表现为是集体成员个人对成员集体公有财产的用益物权，不是成员个人的自物权。因为自物权的概念是对自己物的所有权，并不是自己的物权。正因为承包经营权是集体成员个人对集体公有财产的用益物权，因此不是自物权，也不会发生将其解释为用益物权就会排除集体成员的问题。这才是承包经营权与传统私有制基础上的土地用益物权相区别的特点。承认集体成员对集体土地的承包经营权是用益物权，与坚持承包经营权长期不变没有矛盾，不一定非得将土地承包经营权解释为集体成员的自物权才能坚持，相反，如果将集体成员对承包地享有的承包经营权界定为自物权而不是对集体所有的土地的用益物权，将导致集体所有权的消灭，与三权分置政策相违背。因此，否定农民集体所有权的集体公有制法律形式以及承包经营权用益物权性质的观点并不能令人赞同。
四、对农民集体所有权类型本质属性的界定
马克思论述社会主义的所有制“是在资本主义时代成就的基础上，也就是说在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制”。农民集体土地所有制就是农村一定范围人的群体对土地共同占有基础上的个人所有制。也就是由群体共同所有土地实现群体中每个个人的利益。群体不可分割地共同所有土地，就是土地的集体公有制，排除了私人对土地的所有，确保群体中的每个人都能平等地实现土地利益，从而实现了个人所有制。也就是在土地集体共同占有基础上重新建立的个人所有制。因此，集体土地所有制就是对土地联合为集体的成员个人所有制。这种所有制反映在法权制度上就是集体土地所有权，其本质是农村一定社区的成员集体对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个人的利益。所谓不可分割，就是不可将土地所有权分割为单独的个人的私有权，从而保障每个集体成员都能够对集体土地享有利益，实现耕者有其田、居者有其屋，防止富者兼并土地、穷者失去土地。这也就使集体土地对集体成员具有了社会保障功能。因此，农民集体土地所有权的实质就是通过农民集体公有制排除任何人对农村土地的私人所有权，确保在每一个集体范围内人人平等地集体享有土地所有权。作为集体成员的个人只能作为集体的一员享有集体土地所有权，脱离开集体不再享有土地所有权。
农民集体所有权的这一本质特征反映在农民集体所有权制度上，应当作出如下明确的界定。
（一）农民集体所有权的主体是特定集体的成员集体。集体所有权的主体不是一个抽象的集体，而是各个具体特定的集体，集体的含义是构成这个集体的成员的集体，也就是人的群体。这是集体土地公有制的性质决定的。集体成员公有制的土地，排除私人所有权，只能为构成集体的成员集体所有。
对于集体所有权的主体究竟采取集体组织法人所有还是成员集体所有这一问题，现有学说都有一定道理，也无本质不同。但是我们在讨论的时候应当首先明确学术史和制度史变化。农村集体所有制建立的初衷之一就是要解决几千年来农民一盘散沙的问题，把农民组织起来。因此随着农民集体所有制的建立，农民集体组织也建立起来。农民集体所有权就是农民集体组织的所有权，在改革开放以前就是生产队、生产大队和公社集体组织，但主要是生产队集体组织。直至20世纪80年代，民法学教科书中所论述的农民集体所有权的概念和主体仍指集体组织。例如，1982年出版的由佟柔教授主编的高校法学教材《民法原理》中就写到，集体所有权的主体是“具有法人资格的各个集体组织”“劳动群众集体所有财产虽然主要来源于参加集体组织的各个成员，但其所有权主体则是劳动者集体组织本身，集体的某个成员或部分成员，不是集体所有权的主体”。而且在当时强调大公无私、“斗私批修”的观念下，认为公有只能公于集体组织，否定成员在集体中的个人利益，成员个人利益仅仅是以集体劳动者身份取得按劳分配利益，而不再具有其他财产利益。
农村改革后取消了集体劳动和经济核算，但集体公有制的土地和财产还在，劳动群众还在，因此，集体公有就公于劳动群众的集体，由劳动群众集体成员承包集体公有的土地从事家庭经营。由此，1986年4月颁布的《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”2007年颁布的《物权法》第59条则明确为“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这才在法律制度上将集体所有权的主体明确为本集体成员集体，从而将空洞、抽象的公有制落实在了集体成员。这一规定具有很大的进步性，符合集体公有制的本质，由集体成员集体直接享有了集体所有权。明确了集体所有权的主体是成员集体，从而为以成员权为基础完善集体所有权制度提供了可能。本集体成员集体就是特定的原来的生产队后来的村民组集体、原来的生产大队后来的村集体的各自成员的全体，其主体是明确的，在实践中都知道本集体是哪个集体，本集体的成员有哪些人，成员集体就是本集体的所有人。但许多学者总是认为主体不明，一定要论证只有集体组织法人才能作为集体所有权的主体，一味地否定成员集体作为集体所有权的主体，实际上只是回归到集体组织所有而无较大的创新。
（二）集体所有的目的是实现集体成员的集体利益，即每个成员平等的个人利益。所有权的本质是所有者的意志自由和利益的体现。集体所有权是集体成员集体的意志和利益的体现，集体所有的土地是集体成员生存和发展的保障，集体所有权无论采取什么样的实现方式，都要体现集体成员的集体意志，实现集体成员的集体利益，即每个集体成员能够享有的利益。
（三）集体成员对集体所有权不可分割。属于集体所有的土地为构成该集体的成员集体所有，每个成员都平等地构成所有者的集体分子，是公有者成员，但每个成员都不是集体土地的私有者，不享有对集体土地的私人的、个人的所有权，也不享有对集体土地的最终所有权。他不像按份共有那样，共有者之间有明确的应有份额，也不像共同共有那样，在共有关系终止时就要分割为单独所有，而是在集体所有中每个集体成员都有平等的权利，具有抽象的潜在的应有份，并不将其应有份明确划分出来，其不得要求分割对集体所有权的应有份退出集体，在退出集体时也不得要求分割集体所有权客体财产。在当前进行的土地股份化改革中必须注意股份制因素的引入以不违背集体所有权的本质为底线，股份制是私有制的实现方式，也可以作为公有制的实现方式，但不得借股份改革将集体土地公有制化公为私。集体成员以其取得的土地承包经营权入股就可以采取股份制的经营形式。集体将集体经营性建设用地使用权入股也可以采取股份制的形式。集体对集体资产的统一经营中可以将集体成员参与集体收益分配的权利股份化，集体成员可以取得对集体经营资产的股份，以其股份参与集体经营资产的收益分配，但该股份不得分割集体资产为私有。
（四）集体成员以集体成员身份在集体所有权行使中享有成员权。成员权是成员构成集体的核心要素。集体所有权的本质是在对集体土地和财产不可分割地共同所有的基础上实现集体成员的个人利益。成员集体意志的形成和成员个人利益的实现都是通过成员权实现的。正因为集体成员在集体所有权的主体构成中享有成员权，才能保障集体公有制利益平等地为每个集体成员所享有。由此决定了集体所有制不是空洞的、抽象的公有制，而是在集体成员不可分割地共同占有基础上实现的个人所有制，而不是私有制；也决定了只要落实和强化保障集体成员的成员权就不会因为坚持集体公有制而损害集体成员利益，任何将集体公有制与集体成员个人利益对立起来的观点都是不可取的。因此，成员权在集体所有权制度构成中至为重要。在集体所有权行使中，成员权包括成员参与集体所有权管理的共益权利和成员个人享受集体利益的自益权。成员参与集体所有权管理的成员权内容包括参与集体财产管理事项的决策、制定集体所有权的管理规约、选举集体财产管理者、对集体财产管理进行监督等等。成员权的自益权内容包括对集体土地的承包权，即有权承包集体发包的土地的权利；有权申请使用集体土地建造住房的权利；对集体财产的收益或者集体土地被征收补偿款参与分配的权利等等。
（五）集体所有权的权能包括一般所有权都具备的占有、使用、收益和处分权能，除此，由农民集体所有权的本质属性决定农民集体所有权还应当具有管理权能和使集体成员受益的权能。集体所有权本质上是集体成员的集体意志和利益的实现。在所有权行使中集体成员集体意志形成和按照集体意志行使权利都离不开管理。因此，管理权能为集体所有权所必须。管理权能包括集体成员对集体所有权事务的民主管理和集体组织的管理。集体所有权的目的是要在不可分割地共同占有土地和生产资料的基础上实现成员的个人利益，因此集体成员有从集体所有权受益的权能，或者说集体所有权具有使集体成员从集体所有中受益的权能，这是集体所有权达至其目的最直接的权能。例如，使集体成员享受集体公共设施和公益事业或者平等地给集体成员个人分配利益。
（六）集体所有权的权能行使需要集体组织的管理或者代表。农民集体所有权是本集体成员的集体权利，其主体具有群体性，因此就需要集体所有权行使的管理组织或者代表组织，并建立集体组织的权力机制，包括集体所有权行使的决策机制、管理机制、监督机制等。
（七）集体所有权的权能受到法律的限制。集体所有权是集体公有制的所有权形式，为了维护集体公有制，集体所有权的权能受到限制；农民集体土地和自然资源所有权的行使不得损害公共利益，不得损害集体成员子孙后代的利益。集体土地和自然资源所有权的行使受限制，这是集体所有权不同于私人所有权的地方。例如，集体所有权主体不得分割集体所有权为私有；为了维护集体成员的利益，政策和法律可以限制集体所有权，例如承包经营权期满后，集体成员可以继续承包。为了社会公共利益，集体所有权受到限制，例如，为了公共利益国家可以依照法定的权限和程序对集体土地实行征收；为了维护粮食安全，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农地转为建设用地。
五、关于完善民法典物权编农民集体所有权的法律条文建议
《民法典物权编草案》中照搬了《物权法》中第55条、56条、57条、59条、60条共五个条文，规定了农民集体所有权，本文从界定农民集体所有权的类型本质属性的要求，也就是从以上所论述的农民集体所有权的本质属性所决定的规范表达，提出如下完善建议。
（一）在第55条之后增加一个条文界定农民集体所有权的性质
第××条 农民集体所有权是指农民集体的成员集体以保障本集体成员的生存和发展为目的，对属于本集体所有的土地及其他自然资源和财产依法管理和占有、使用、收益、处分，并使集体成员受益的权利。
（二）对第56条的完善建议
《物权编草案》第56条照搬了《物权法》第56条关于农民集体所有权主体的规定。其规定本集体成员集体为农民集体所有权的主体。但对于何谓“本集体成员集体”因主体不明确一直以来备受指责。而对于如何明确农民集体比较多的观点是主张将集体所有权主体规定为集体经济组织，以至于《民法总则》已经规定了集体经济组织法人，但事实上在承包制的经营体制下，大量的农村并没有法人化的集体经济组织。但集体成员存在，成员集体就存在，成员集体应当是所有权的主体，已经成立了集体经济组织的集体，可以由集体经济组织作为集体所有权行使的代表，没有成立集体经济组织的，则由村民委员会、村民小组代表农民集体行使所有权。这在理论上讲得通，实践中也符合现实。所以本条规定和第57条的规定，应当坚持，不要轻易改变。但为了避免对本集体成员集体不明确的指责，应当在本条增加第2款，对本集体成员集体的范围作出规定。而将本条的第2款集体成员的决定事项，另起一条规定。从而在逻辑上前一条规定农民集体所有权的主体，后一条规定集体成员的成员权中的民主管理权。
第××条 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。
前款所称本集体的成员集体是指设立村民委员会的村、村内各村民小组或者乡（镇）等农村社区范围的集体成员全体。
（三）建议在第56条后增加一个条文规定农民集体成员的成员权中的民主管理权
第××条 农民集体成员依据法律规定和集体财产管理章程，参与本集体所有权行使的民主管理。下列事项应当依照法律规定的程序由本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地征收补偿等费用的使用、分配；
（四）集体经营性建设用地的经营方案和经营收益的使用、分配；
（五）集体出资的企业的所有权变动等事项；
（六）法律规定的其他事项。
（四）建议在规定了集体成员的民主管理权后，再增加一个条文规定集体成员对集体所有权利益的受益权，这是集体成员的自益权。建议规定如下内容：
第××条集体成员依据法律规定和本集体财产管理章程享受本集体所有权的利益。
（一）本集体土地和其他自然资源实行承包经营的，有取得承包经营权的权利；
（二）为居住需要依法定程序取得对本集体土地的宅基地使用权；
（三）本集体土地和其他不动产被征收的，在集体分配补偿款时有参与分配的权利；
（四）本集体经营收益或者其他福利分配中有参与分配的权利；
（五）享受集体所有权的其他利益。
（五）建议在第57条之后增加一个条文规定对农民集体所有权的限制
第××条农民集体所有权的行使必须遵守国家关于土地和自然资源管理的法律规定和制度；不得买卖土地和自然资源所有权，不得将集体土地和自然资源所有权分割为集体成员私人所有。
