近年来，国家对农村建设投入不断增加，农村基础设施建设明显加快，但在建设过程中，政府沿用传统大包大揽的建设方式，普遍存在：村庄难配合，群众难参与、资源难整合、项目难见效等“四难问题”，形成“政府主导，群众观望”、“政府唱戏、群众看戏”的困局。显然，改革这一建设机制势在必行。广东省云浮市在农村公共建设过程中推出以自然村为基本单位的 “以奖代补”举措，通过村庄分类管理、群众“共谋、共建、共管、共享”、组建村民理事会，变政府包揽建设为政府奖励建设，较好地破解了传统农村公共建设中诸多难题。为此，我们深入云浮市进行调查，对该市“以奖代补”项目进行了总结探讨，现提出有关意见，供中央决策参考。一、“以奖代补”的主要做法2010年以来，云浮市积极探索加强和创新农村公共建设的新机制，对自然村进行基础分类评定，组建村民理事会，引导群众“共谋、共建、共管、共享”，实行村庄自主建设和政府奖励建设的新机制，主要做法如下：1、村庄分类管理，促进项目“奖优罚懒”。依据各自然村群众参与、社会和谐、组织建设等情况，通过“村自评、镇初评、县审核、市批准”等程序，把全市自然村分为自强村、自助村、基础村三类，“以奖代补”项目优先支持自强村、自助村。村庄分类评比每年进行一次，参与程度下降的将降级，参与程度高的予以提级。2、政府公开公示，群众“共谋共建”。一是由政府各职能部门协调梳理“以奖代补” 实施项目，组织县、镇干部入村到户，根据不同自然村自身需要和经济条件等实际情况，引导选择、申报可行的项目。二是召开村民代表会议与村民大会，由全体村民讨论决定“建什么、怎样建”。三是及时公开公示，通过在当地媒体公开刊发、在各自然村张贴公示以及印发小册子等形式，把项目的内容、申报程序、奖励标准、项目辅导员等全部公开。四是群众建设，在项目审核确定后，由各自然村发动群众参与建设，政府部门只派出项目辅导员到建设现场指导群众建设。3、组建村民理事会，构建项目“组织载体”。在自然村组建由本村有威望、有能力的老教师、退休干部、外出乡贤、经济能人等组成的村民理事会，由村民理事带头捐资投劳，协调村民利益。建立理事联户制度，以自然村为单位，以相邻10户左右为一片，以理事作为联户代表，深入各家各户了解和表达民意，并以理事会提议、联户代表商议、户代表开会决议的形式，引导群众积极参与项目决策与项目建设。4、采用多元奖励办法，建立项目“激励机制”。一是项目奖励。将以前零散分布在交通、农业、水利等部门的专项补贴及市、县各级的配套资金集中起来，由市专门机构组织有关部门、社会各界代表，对“以奖代补”项目进行验收考核。对验收合格的工程予以资金奖励；对群众参与积极性不高，没有自筹资金、验收不合格的项目不予奖励。二是工作奖励。把“以奖代补”项目建设工作做为村民小组长履职考核的重要内容，按照百分制奖励，每得一分奖励10元。三是荣誉奖励。把落实“以奖代补”项目工作的成效，列入“十大明星村”、“十大杰出乡贤”、“百条自强村”、“百名优秀理事”评选活动的重要标准，以“给荣誉”的形式激发项目共建热情。二、“以奖代补”的主要成效一年多来，“以奖代补”的建设机制，凝聚了社会合力，实现了政府引导建设与村庄主导建设的有效衔接与良性互动，相对于以往的政府包揽建设，发挥出更好的效益，显示出较高的优越性。1、促进了村庄建设，提升了“自治”水平。以村道建设、垃圾处理、危房改造、文化休闲设施等民生工程建设为主要内容的“以奖代补”项目，改善了村庄环境，促进了村庄建设。同时，“以奖代补”立足于“奖优罚懒”，实施自然村基础分类评定，塑造了“自强自律、互信互助、共建共管”的“互助自立”精神，打破了村庄及村民长期形成的“等、靠、要”思想。2、发挥了群众主体作用，实现了“民主建设”。通过村干部、村民理事宣传发动，群众的积极性和主动性被充分调动起来，开始由“旁观观望”转变为“主动参与”，成为项目建设的决策者、建设者，打破了政府包揽建设、群众意见难被尊重的困局，形成“政府奖励建设与群众主动参与建设”的共同建设局面。据统计，“以奖代补”项目实施以来，该市云安县累计组织召开征询意见座谈1.5万多次，发放征询意见表50多万份，收集群众意见6万多。3、整合了社会资源，形成了“共谋共建”的新局面。村民理事会的成立，将一大批退休老干部、经济能人、私人企业主等“体制外精英” 纳入到农村建设中来，激发了外出乡贤捐助家乡建设的热情。如横洞村民理事会以外挂村官张水金、张木生等外出乡贤为骨干，带头出钱出力，并组织全村群众捐资投劳，现已自筹资金168.2万元，群众捐物折款19.96万元，无偿出让土地2336平方米，形成了“人人参与、共建共享”的浓厚氛围。4、提高了政府资源利用效率，促进了“民事公办”向“民事民办”的转变。以前政府包揽代办，村民觉得是“政府的工程，与已无关”，项目建设面临着工程监管难，资金筹集难、利益协调难等“三难”局面。而“以奖代补”则让这“三难”迎刃而解：由于是村民自己的决策、自己的建设，征地困难降低了，捐资、让地、投劳的多了；由于村民的监督，资金截留挪用的少了。该市某位负责人感慨到，以前政府补助10万进行建设，落实到项目的可能还不到5万；现今，政府投资10万，还可能带动建设投资30万。三、“以奖代补”项目实施的启示“以奖代补”项目的实施，变政府主导为社会主导，变官本位为民本位，变为民建设为我要建设，保障和发挥了群众参与村庄建设的主体性，促进了政府职能定位的转变以及政府与社会之间的有效分工合作，这种组织建设方式和激励方式对完善农村公共建设具有重大的推行价值。1、“以奖代补”充分挖掘了村落资源。乡村社会是一个注重血缘、地缘的熟人社会，人们生于斯、长于斯，对家乡有一种强烈的认同感、归属感。云浮市农村公共建设以人们联系紧密、认同强烈的“自然村” 为单位，激发了村民参与积极性和外出乡贤回报家乡的热情。同时，政府通过村庄分类管理、项目奖励等措施，有利于村庄竞争意识的提升和荣誉感的回归。2、“以奖代补”保障了农民建设农村的主体地位。“以奖代补”项目实施过程中，由群众决定该建什么、怎样建，尊重了民意，反映了群众需求，使项目做到了“共谋、共建、共管、共享”，避免了政府“形象工程”的出现。同时，村民理事会的成立，为村民表达意见，参与村庄事务提供了一个有效渠道，保障了村民的知情权、表达权、参与权与监督权。3、“乡贤能人”是农村的一支重要建设力量。改革开放以来，各地都形成了一批有财力、有智力、有慈善心的“乡贤能人”，他们想发展桑梓，但苦于无组织平台；想建设家乡但苦于无伸展领域；想光宗耀祖但苦于无激励机制。“以奖代补”项目通过组建村民理事会将游离于体制之外的“乡贤能人”整合进了村庄建设中来，使其成为“建设力量”而非“反对力量”。4、“以奖代补” 发挥了政府资源的“杠杆”作用。传统的农村公共建设，政府包揽建设，公共建设成为政府的“独角戏”，往往形成资源有限、事倍功半，吃力不讨好的现象。“以奖代补”项目通过建立多元激励机制、组建三级理事会，变“给资金”为“奖资金”，变“唱戏”为“搭台”。这一转变激发了村庄的建设主动性，发挥了群众主体作用，带动了各主体的投资热情，使政府以较少的投入就带动了大量的社会投入，并收到事半功倍、省力惠民的效果。       5、“以奖代补”促进了政府与社会的分工合作。传统农村公共建设，政府大包大揽，政府代替社会，使“民事”变为“政事”，建设过程中“只见政府不见社会”。“以奖代补”通过引导群众、乡贤能人等“共谋共建”，让农民、乡村精英、村（组）干部等社会力量成为建设主体。这一主体转换，使政府从“民事的组织者与建设者”回归为“民事的引导者与监督者”，让民事回归民办、民事政引，让社会力量回归为农村建设的主体，从而划清了政府与社会的界限，有效协调解决了政府与社会分工合作问题。