原创：程雪阳 本文转载自土地法与公共政策研究公众号，侵权立删，转载或引用请查阅原文。
2018年的1号文件强调“实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代‘三农’工作的总抓手”。籍此，中共中央、国务院提出了《关于实施乡村振兴战略的意见》。
中共中央提出的乡村振兴战略以及其具体的战略方案意义重大，应该得到严格执行和落实。不过，在执行和落实的过程中，不仅要加强组织建设、物质、文化和经济资源投入，而且应当进一步加强法律制度供给，特别是土地法律制度供给，从而确保该战略的实施拥有坚实的法律基础和制度保障。
一、应加强农村土地产权制度的供给
改革开放以来，通过人民的不断努力和创造，我国乡村地区的经济取得了长足发展。不过，要促进我国的乡村地区进一步发展，就需要按照“城乡一体”的原则吸引更多的资本、知识、技术和人员进入到具有发展潜力的乡村。然而，由于我国乡村的土地登记制度多年来不完善，不健全，因此不但限制了乡村土地和空间资源在社会和市场上的流通能力和流通范围，而且也抑制了城市中先进的生产力到乡村中去寻找投资和发展机会的积极性。
现代社会越来越变成“陌生人社会”。在这种社会中，传统“熟人社会”中道德、乡规民约、口碑和乡情关系对人的约束力正在慢慢减弱，适用范围也在逐步缩小，因此，只有当国家法律能够提供明细且强有力的产权制度时，各种投资者才能够拥有足够的信心去参与乡村的振兴和发展。
近几年来，中央已经在集体经营性建设用地、宅基地、土地承包地等领域加快了确权登记的步伐，这是非常重要的改革，应当及时通过法律的修改和完善予以确认并加以保障。
二、应加强集体土地流转的制度保障
我国目前的农村集体建设用地约为2943.2万公顷（4.42亿亩），其中，宅基地占比70%（约3亿亩左右）。 如果将现存的3亿亩农村宅基地加总在一起，比现有的城市建设用地规模还要大。然而，根据我国现行法律的规定，规模如此庞大的宅基地虽然属于受法律保护的用益物权，但却既不能进入建设用地市场流通，也不能进入金融市场为其财产权人提供融资机会。
另外，由于宅基地是可以无偿申请的，由此导致1996—2012年间，我国的农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩，与此同时，这些新增的农村居民点利用率并不高，大多处于低效利用乃至闲置浪费的状态，因为几亿到城市工作的农民只有春节等重大节日的时候才会去居住在这些建设在宅基地上的房屋。
2015年12月，全国人大常委会作出了《授权国务院在天津市蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定的决定》，2017年8月，国土部和住房城乡建设部又印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，这些改革都是落实乡村振兴战略的重要举措，因此在试点结束之后，尽快纳入法律制度之中。
三、改革土地用途管制制度
在乡村振兴的过程中，许多农村地区也需要开展现代工商业建设甚至“自主城市化”，而且随着农业现代化的不断推进，农村也需要大量的物流、仓储、农产品加工等建设用地。但农村很多合理的用地需求却不能现行土地用途管制制度的支持。
之所以这样说，是因为对于地方政府和具体的土地开发者来说，具体的土地开发项目，不仅要符合土地利用总体规划，而且还必须拥有足够的年度建设用地指标，方能依法批准这个项目落地。“年度建设用地指标”从何而来？有关部门每年会制定并下达“全国土地利用年度计划”，然后通过不同层级的政府层层分解，最终转变为各省、市、县和乡镇当年的年度建设用地指标。
然而在土地管理的实践中，由于近些年我国经济一直迅速发展，因此多数地方的年度建设用地指标是稀缺的，因为各地政府在制定土地利用总体规划时，多把建设用地规划在城市周边，农村则很少得到建设用地指标。结果是在广袤农村地区，即使能够引进高质量的工商企业，但是也会因为没有足够的建设用地指标无法落地，最终无法推动农村的发展。其中的道理很简单，在现代社会，如果一个地区没有第二、第三产业支撑，凋敝是必然的。
一些农村地区的精英和民众不甘心受制于这种计划管制制度，所以在土地利用指标计划之外开展现代工商业建设，但这类建设项目却被认为是违法的，常常面临被处罚甚至被拆除的风险。
吊诡的是，正是因为担心这些土地利用项目可能会被征服处罚或拆除，所以农民只好无序低效地开发和利用土地，而这种开发土地行为的无序低效以及对环境可能造成的危害，又会成为“加强计划指标管制”的理由。恶性循环由此展开。
青年经济学者路乾博士去年在《中国城乡差距的根源》一文中说，“农民有地而贫穷，城里人没地但富裕，这种不合常理的现象，根源在土地制度，是土地产权和市场的残缺。”这种看法是很有道理的。而要解决这些问题，并促进有发展潜力的乡村的振兴，就需要改革和完善以年度建设用地指标制度为核心的土地用途管制制度。
四、具体建议
（一）在近几年对农村土地进行确权登记的基础上，按照宅基地“集体所有权-农户资格权-农房使用权”和承包地“集体所有权-土地承包经营权-土地经营权”三权分置的原则，对《物权法》、《土地管理法》等法律进行修改，并在土地权利体系中建立“农房使用权”“土地经营权”等新型土地权利类型。
（二）尽快修改《物权法》、《担保法》中关于“宅基地使用权不得抵押”“土地承包经营权不得抵押”等规定，允许“农房使用权”和“土地经营权”抵押、担保并在更大市场范围之内进行流通。
（三）将《土地管理法》关于“土地利用总体规划”编制依据的规定修改为“土地利用总体规划应依据国家主体功能区规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”“国民经济和社会发展、城乡规划、产业规划等经济和社会发展规划应当服从土地利用总体规划”。同时，要在“多规合一”的基础上，建立真正的“依靠规划进行用途管制”来代替“依靠计划指标进行用途管制”的制度。
所谓“真正的规划管制”，是指具体的用地单位和个人只要符合规划所允许的用途来开发和利用土地，就可以获得开发和利用许可，并不需要符合其他额外的条件。地方政府如果想允许某个具体项目的开发建设，只要符合已经生效的土地利用总体规划即可，也不需要每年再向上级政府申请年度建设用地指标。
不过，对于地方政府可能出现的“土地开发大跃进”行为，中央政府可以在严格落实国土空间规划管制体系的基础上，通过使用财政、金融、税收以及产业政策等工具来进行引导。
作者：程雪阳，苏州大学王健法学院副教授。文章首发 《中国社会科学报》2018年5月30日，发表时题为《加强土地法律制度供给 助力实施乡村振兴战略》，发表时略有修改。
