作者简介：高海，安徽财经大学法学院。法学博士
基金项目：国家社科基金一般项目(14BFX084)“农垦国有农用地物权问题研究”
本文原载于《法律科学》（西北政法大学学报）2019第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：肖新喜。
摘要：坚持农村土地集体所有权，是推进承包地“三权分置”的基石。但是，学界从承包权和经营权的视角切入，根据承包权和经营权定性的不同，所构建的“三权分置”之“所有权+不动产用益物权+权利用益物权”、“所有权+‘自物权’+权利用益物权”、“所有权+成员权+不动产用益物权”、“所有权+成员权+债权”的权利结构与实施路径，往往忽视了对集体土地所有权主体中集体成员的流动性和客体的不可分割性等本质特性的影响。因此，应当回归更大程度地坚持并落实集体土地所有权的研究视角，以“所有权+不动产用益物权+债权”与“所有权+股权+不动产用益物权”的双轨制推进“三权分置”。
关键字：“三权分置”；集体土地所有权；承包权；经营权
2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，2017年党的十九大报告要求“深化农村集体产权制度改革”，即明确了农村集体资产股份合作的改革方向。据此，部分地区还设置了改革时间表，如《合肥市关于开展农村集体资产股份合作制改革的指导意见》(合政办〔2015〕54号，以下简称《合肥股份合作意见》)要求“到2020年底”，“基本建立起‘确权到人(户)、权跟人(户)走’的农村集体产权制度体系”。
落实《决定》中集体资产股份合作的诸多地方规范性文件，往往将集体资产分为用于经营的经营性资产，用于公益事业的非经营性资产和耕地、林地、荒地等资源性资产；而且主要规定集体经营性资产(包括集体统一经营管理的经营性建设用地)折股量化的同时，一般也允许资源性资产采取确权确股不确地(或确权确股不确值)的方式单独或一并股份化，成立集体土地股份合作社或集体资产股份合作社(以下统称为“集体股份合作社”)。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号文件；以下简称《意见》)亦要求“探索新的集体经营方式。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配。”还有学者主张：“在今后的改革中，资产折股量化的范围应拓展到非经营性资产和资源性资产。”由是观之，集体土地股份化是集体土地股份合作的核心，是集体资产产权改革的重要内容之一。
集体土地股份化，即以股份的形式量化集体土地，是指对一定范围的集体土地，按照一定方式划分出份额，并分配给某一时点所有具备本集体成员资格的农民(或同时为集体配股)，使集体成员(或集体成员与集体)以股份的形式享有集体土地权益。其中，就农业用地而言，主要指确权确股不确地之土地承包方式创新中的股份化，不包括确权确地之土地承包经营权入股农民土地合作社中的股份合作；就集体建设用地(主要是集体经营性建设用地)而言，指本集体成员根据持有的股份决策集体建设用地经营利用并获取相应收益。
积极发展集体土地股份化，使集体成员通过股权直接分享集体土地经营收益，对集体农业用地来说，相比传统的基于确权确地之土地承包经营权享受集体土地利益，不仅契合集体土地保障集体成员利益之实现方式由“分配土地供其使用”向“分配收益使其受益”的转变，而且更有利于直接形成农业规模经营，减少土地承包经营权的流转环节，减缓因农地流转环节过多导致农地租金上涨对农业规模经营造成的负面影响；对集体建设用地来说，亦可强化民主管理与权利归属。尤其是理顺利益分配关系
对确权确地之土地承包经营权入股农民土地合作社的股份合作，学界已经从土地承包经营权入股的法律性质、出资制度、股权设置、利益分配、亏损承担、组织属性与立法模式等方面进行了系统研究，并结合实践中普遍采取“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式，认为农民土地合作社是契合合作社惠顾返还盈余之本质规定性的合作社的亚形态，可以纳入《农民专业合作社法》及其配套规范性文件。对于主要按股分红，难觅契合合作社本质规定性之表象，具有较强社区性的集体股份合作社，不宜纳入《农民专业合作社法》立法框架(宜纳入2018年中央一号文件要求研究制定的《农村集体经济组织法》及配套规范性文件)，即在利益分配方式、组织属性与立法模式等方面，与农民土地合作社均存在明显差异的集体土地股份化及其组织载体集体股份合作社，尚缺乏既能契合当前集体土地股份化实践又能坚持集体土地所有权的系统、深入的研究。
因此，本文不揣冒昧，试图在梳理地方规范性文件之实践样本与学界论争的基础上，重点阐释集体土地股份化在股份化客体、组织载体与股权管理等方面，应当如何坚持集体土地所有权。
一、集体土地所有权视阈下土地股份化的实践困惑
(一)股份化客体：是集体土地所有权还是集体土地使用权
学者著述和地方规范性文件一般只涉及集体资产股份化之客体范围——是否包括耕地等资源性资产或非经营性资产；就集体土地股份化而言，鲜有进一步阐明是对集体土地所有权股份化还是对集体土地使用权股份化。如《浙江股份合作意见》规定“可将公益性资产、土地(家庭承包地、农村宅基地除外)等资源性资产折股”，《天津股份合作意见》规定“将村集体资产或连同土地等资源一起折算成股权份额”，《四川股份合作方案》规定“试点范围包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、水面、滩涂等资源性资产”，《深圳经济特区股份合作公司条例(2011年修正)》第16条第4款中规定“股份合作公司的注册资本应当注明集体所有的土地折股的份额”，那么究竟是对集体土地所有权还是对集体土地使用权股份化，均不甚明确。集体土地股份化能否效仿土地之外的集体经营性资产，对其所有权股份化?不无疑问。
区分股份化客体是集体土地所有权还是集体土地使用权的意义有二：一是有助于判断是否是对集体土地所有权主体的改造(如果是对集体土地所有权股份化，显然是对所有权主体的改造)，进而有助于理清或重构集体股份合作社与农民集体、农村集体经济组织的关系。二是在坚持集体土地所有权的前提下，集体土地股份化客体的不同，将直接影响集体土地股权的权能构造；或者在赋予集体土地股权有偿转让、抵押、继承等权能的前提下，股份化客体的不同，会影响能否坚持集体土地所有权。
(二)组织载体：是否是对集体土地所有权主体的改造
根据诸多地方实践与规范性文件的规定，集体股份合作社是集体土地股份化的组织载体。集体土地股份化客体的权利属性与农民集体和农村集体经济组织的关系(农村集体经济组织是否与农民集体为同一主体或者是否包含农民集体)直接影响着集体股份合作社的法律地位，即集体股份合作社是对集体土地所有权主体的股份化改造，还是对集体土地所有权代表行使主体的组织化续造。
基于“人民公社、生产大队、生产队是土地所有权主体”，以及农村集体经济组织又系“人民公社、生产大队、生产队改制形成”的历史演进，农村集体经济组织与原土地所有权主体有一定历史渊源。《民法通则》第74条第2款中既有“集体所有的土地属于村农民集体所有，由农业集体经济组织经营管理”的表述，又有“属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”的规定。由是观之，《民法通则》虽然同时使用了农民集体与农民集体经济组织两个概念，并明确集体土地属于农民集体所有，但是又并存“集体经济组织经营管理”与“集体经济组织所有”的不同表达。《土地管理法》第10条将村、组、乡镇三级农民集体所有的土地统一表达为“属于农民集体所有，由农村集体经济组织经营管理”，在区分农民集体与农村集体经济组织两者的关系上，虽然《土地管理法》比《民法通则》更进一步，但是两者的区分度仍不够明确。直至《物权法》第60条中“村(或村内、乡镇)农民集体所有的，由村(或村内、乡镇)集体经济组织代表集体行使所有权”的表述，才在规定农民集体即本集体成员集体是集体土地所有权主体的基础上，明确将农村集体经济组织定位为集体土地所有权的代表行使主体。显然，作为集体土地所有权代表行使主体的农村集体经济组织，应当是集体土地所有权主体即农民集体之外的另一个主体，无疑《物权法》更明确了农民集体(或本集体成员集体)与农村集体经济组织的二元化构造。而且，《物权法》通过引入成员和成员权，将农民集体的表述更新为本集体成员集体，进一步明确并强化了集体土地所有权主体。
但是，在《物权法》实施后，各级规范性文件仍普遍存在将农民集体与农村集体经济组织混用的情形，具体例证有：(1)《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》“2010年中央一号文件”提出：“把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。”(2)《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)也要求：“力争到2012年底，把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”，但《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕178号)又规定：“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。”(3)《四川省农村集体资金资产资源规范化管理办法(暂行)》(川农业〔2011〕214号)第3条第3款规定：“农村集体资源指法律规定属于农村集体经济组织所有的资源”，第4条又规定：“农村集体‘三资’属农村集体经济组织全体成员所有，由农村集体经济组织管理。”
《物权法》实施后，学界不严格区分农民集体与农村集体经济组织，或者将农村集体经济组织视为集体土地所有权主体的现象，亦较为常见。如有学者认为，“‘集体’是一种公有制性质的组织体，即具有独立法律地位的集体经济组织”；“各个劳动群众集体组织都是独立的集体所有权的主体。依法归劳动群众集体所有的土地，是劳动群众集体组织所有权的重要客体。”12也有学者主张：“如果从人民公社形成的历史看，‘一定范围全体农民集体直接享有所有权’的观点，是难以成立的。农村土地实际上是归属集体经济组织所有。”“农民集体并非也无必要成为一类民事主体，而应直接将农村集体经济组织设计成集体资产的所有权主体。”“村集体土地的所有权人既不能是村民委员会和村民小组，也不能是农民集体，而只能是农村集体经济组织。”其中，将集体土地所有权主体(农民集体或集体)与农村集体经济组织混同的一元论，显然不符合《物权法》第60条中农民集体是所有权主体、农村集体经济组织是代表行使主体的二元论。
在前述规范性文件与学界，常常混用农村集体经济组织与农民集体，或不严格区分农村集体经济组织是否包含农民集体的情况下，尽管地方规范性文件普遍规定集体资产股份合作是对农村集体经济组织的改造，但是仍难以判定是对集体土地所有权主体还是对集体土地所有权代表行使主体的改造。学者直接将各地集体资产股份合作社实践视为对农民集体法人改造的经验，〔仍然是以不严格区分农民集体与农村集体经济组织为前提。
集体土地股份化的组织载体是否是对集体土地所有权主体的改造，关系重大。如果是对集体土地所有权主体的改造，则亦是避免“农民集体”虚置、克服不得不依赖于代表行使主体的组织化续造，因为诸多地方规范性文件不仅赋予集体股份合作社法人地位，而且构建了社员大会、董事会、监事会等管理机关。显然，集体土地所有权主体组织化改造完成之时，自然应由其内部管理机关直接行使所有权，“代表行使主体”将丧失存在空间，《物权法》中“代表行使”的规定亦应废止。而且，集体股份合作社是否是对集体土地所有权主体的改造，还影响着集体土地股权管理。
(三)股权管理：股权实质化与固化语境下如何坚持集体土地所有权
集体资产股权有未实质化与实质化之别，未实质化是指集体资产股权主要是明晰集体收益的分配依据，既不得转让、继承也不能用于担保，更不能退股抽走现金；而实质化则指集体资产股权不仅是明晰集体收益的分配依据，还可以有偿退出、继承、用于抵押或质押。早期的集体资产股权往往未实质化，但是随着农村集体资产产权改革的推进，集体资产股权由地方实践到《决定》等中央文件普遍呈现实质化，只是股权继受人的范围有所限制。对继承人范围，既有限制的也有无限制的，未限制者居多；对转让之受让人范围，《天津股份合作意见》《青海股份合作方案》《合肥股份合作意见》等大部分地方性规范文件规定限于本集体内部，《浙江股份合作意见》等少数限于县域范围内，亦有受让人先限于集体内部，在符合一定条件下再突破集体内部之规定。
继受人范围的大小，反映了集体资产股权实质化的程度。学界对集体资产股权继受人范围的论述，可以分为两大类：一是限于集体内部。如有学者提出：“从维护集体所有权考虑，应当限于向其他集体成员转让或者由本集体回购其股份，是否可以向集体外成员转让则值得深思。”“户内的农民继承人只能对落实到户的被继承人享有的集体资产股份继承，也只有这样才能保证农民集体所有的性质。”二是有条件地允许对外流转股权。有学者指出：“对于已撤村建居、集体所有土地已全部征收或转为非农建设用地、已妥善安排好成员的养老医疗等社会保障、集体资产已全部量化到人的农村社区股份合作社，因其已基本不承担社会保障及提供其它公共服务的职能，应当允许这部分农村社区股份合作社股权自由流转。”“将来随着农村集体资产价值的不断显化，股权流转制度的不断健全，可以在风险可控的前提下试行农村集体资产股权对外开放流转。”还有学者主张：“可以规定股权向外转让时，在同等条件下，内部股东有优先购股权。”
集体土地股份化特别是以股权实质化为主要内容的股权管理，应以坚持集体土地所有权为本位。总有或新型总有说，是集体土地所有权本质的主流学说。总有说认为：“集体土地所有权，其本质是农村一定社区的成员集体在对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个人的利权股份化，集体土地股份化都不会挑战集体土地所有权不可分割的本质特性。但是，推进集体土地股权实质化改革后，在将集体土地股份化视为对集体土地所有权股份化的前提下，即使集体土地股权的继受人限于本集体成员，也无法阻止股权实质化对集体土地所有权分割的事实——实际上相当于将集体土地划分份额并允许相应份额像私人所有一样转让、抵押、继承。集体土地所有权的不可分割性动摇后，势必影响新增集体成员对集体土地平等受益。而且，允许集体土地股权继承或允许持股人转让、抵押超出其具有集体成员资格期间的股权，也与“自然人丧失集体成员资格当然退出共同所有”存在冲突，并背离集体土地所有权主体中集体成员的流动性之本质特性。难怪有学者指出：“赋予集体资产股份权抵押、担保、继承权能，存在与坚持集体所有制不符、矛盾之处；赋予股份担保、继承的权能如何避免将集体所有权分化变质为私有化的可能，是应当引起注意的，否则，坚持农村土地集体所有权就不可能真正实现。”毕竟，除初始取得主体和继受人范围的差异外，实质化的集体土地股权已经与私有制公司股权的权能无甚不同集体土地股权实质化的推进还引发了股权固化。所谓股权固化是指股权坚持集体成员“生不增、死不减”的静态管理模式。《浙江股份合作意见》《合肥股份合作意见》《陇西股权办法》等诸多规范性文件均有如此规定。有学者指出：“对成员的股权实行‘生不增、死不减，入不增、出不减’的静态管理，不仅兼顾公平和效率，也符合现代企业制度的要求，应该是今后改革的主流方向。”股权固化不仅会加强集体土地股权的实质化，而且会导致股东身份与集体成员身份的分离：一方面会产生大量具有本集体成员身份却不享有集体土地股权，不能按股分红或不能参与集体资产管理的情形；另一方面如果允许非本集体成员持有或继受集体土地股权，又会产生不具有本集体成员身份却享有集体土地股权、能够按股分红等现象。股权固化的时间越长，剥夺新增集体成员对集体土地的受益权和管理权(“受益权和管理权是集体土地所有权的重要权能”，背离集体土地所有权对所有集体成员平等保障之本质的时间就会越长。由此可知，股权固化会挑战集体土地所有权(主体)的本质特征：集体成员的流动性；保障所有集体成员平等享受集体土地利益。人私有权，从而保障每个集体成员都能够对集体土地享有利益。”〔“集体的成员不仅仅是具体的现实的个人，而且包括潜在的、未来的成员。这样就将集体所有权由私法中的私权引向了社会法，成为集体的私权，这才是集体所有权最本质的特性。”由是观之，集体土地所有权有三个主要本质特性：一是客体的不可分割性；二是主体中集体成员的流动性，即自然人丧失集体成员资格自动退出共同所有，取得集体成员资格当然加入共同所有；三是保障所有集体成员享受集体土地利益。保障所有集体成员享受集体土地利益，是集体土地所有权的根本目的，而客体的不可分割性和主体中集体成员的流动性则是实现其根本目的的重要手段。
在股权未实质化的语境中，无论是否是对集体土地所有权股份化，集体土地股份化都不会挑战集体土地所有权不可分割的本质特性。但是，推进集体土地股权实质化改革后，在将集体土地股份化视为对集体土地所有权股份化的前提下，即使集体土地股权的继受人限于本集体成员，也无法阻止股权实质化对集体土地所有权分割的事实——实际上相当于将集体土地划分份额并允许相应份额像私人所有一样转让、抵押、继承。集体土地所有权的不可分割性动摇后，势必影响新增集体成员对集体土地平等受益。而且，允许集体土地股权继承或允许持股人转让、抵押超出其具有集体成员资格期间的股权，也与“自然人丧失集体成员资格当然退出共同所有”存在冲突，并背离集体土地所有权主体中集体成员的流动性之本质特性。难怪有学者指出：“赋予集体资产股份权抵押、担保、继承权能，存在与坚持集体所有制不符、矛盾之处；赋予股份担保、继承的权能如何避免将集体所有权分化变质为私有化的可能，是应当引起注意的，否则，坚持农村土地集体所有权就不可能真正实现。”毕竟，除初始取得主体和继受人范围的差异外，实质化的集体土地股权已经与私有制公司股权的权能无甚不同。
集体土地股权实质化的推进还引发了股权固化。所谓股权固化是指股权坚持集体成员“生不增、死不减”的静态管理模式。《浙江股份合作意见》《合肥股份合作意见》《陇西股权办法》等诸多规范性文件均有如此规定。有学者指出：“对成员的股权实行‘生不增、死不减，入不增、出不减’的静态管理，不仅兼顾公平和效率，也符合现代企业制度的要求，应该是今后改革的主流方向。”股权固化不仅会加强集体土地股权的实质化，而且会导致股东身份与集体成员身份的分离：一方面会产生大量具有本集体成员身份却不享有集体土地股权，不能按股分红或不能参与集体资产管理的情形；另一方面如果允许非本集体成员持有或继受集体土地股权，又会产生不具有本集体成员身份却享有集体土地股权、能够按股分红等现象。股权固化的时间越长，剥夺新增集体成员对集体土地的受益权和管理权(“受益权和管理权是集体土地所有权的重要权能”)，背离集体土地所有权对所有集体成员平等保障之本质的时间就会越长。由此可知，股权固化会挑战集体土地所有权(主体)的本质特征：集体成员的流动性；保障所有集体成员平等享受集体土地利益。
既然集体土地股权实质化与固化，会挑战集体土地所有权的本质特性，那么继续推进集体土地股份化，必将面临着：是修正集体土地所有权理论还是矫正集体土地股份化之制度构造的选择。事实上，已经出现了修正集体土地所有权的规范，亦有学者认为，集体土地所有权的不可分割性和主体中集体成员的流动性，“与市场经济条件下的资源跨社区配置、城镇化背景下的农村人口变动不相适应”，“作为农业基本生产资料的土地，实行总有的经济社会等客观环境发生了根本改变，应适应建立完善的市场经济体制的要求，‘淡化’传统的集体所有制，将其改造为归属更清晰的权利形态”。《天津股份合作意见》是“淡化”论的典型。但是，显然《天津股份合作意见》对“共同共有”和“按份共有”主要以私有制为基础的认识不够，“淡化传统的集体所有制”亦应慎重并注意“淡化”程度，防止动摇甚至放弃对集体土地所有权的坚持。因此，解决集体土地股权实质化与固化挑战集体土地所有权的出路，更应侧重于矫正集体土地股份化的制度构造。
二、坚持集体土地所有权的土地股份化客体之辩
通过矫正集体土地股份化的制度构造，回应集体土地股份化对集体土地所有权的挑战，关键是明晰股份化客体——是集体土地所有权还是集体土地使用权，因为股份化客体不仅决定着集体股份合作社的法律地位——是对集体土地所有权主体还是对其代表行使主体的改造，而且关系着股权管理的系统构造——集体土地股权能否实质化。
(一)对集体土地所有权股份化的反思
以集体股份合作社法人改造集体土地所有权主体即农民集体的构想，是对集体土地所有权股份化的典型代表。其具体构想如下：(1)股份化客体方面，“以明确的股份合作代替模糊的集体所有；在一定程度上克服传统集体土地所有权不能对象化到成员而导致的权利模糊”。这是对集体土地所有权的股份化。(2)组织载体方面，“对农民集体进行股份合作社改造后，使集体土地所有权主体明晰化、不再缺位”。把集体土地所有权主体“农民集体”改造为集体股份合作社法人并构建相应组织机关后，集体土地所有权将由股份合作社法人自己行使，无需再依赖于代表行使主体。(3)配股对象及配股依据方面，“应保证所有社员拥有相同的股份数额”，即应按集体成员数量配给人口股，但是也不禁止设置劳动股。(4)股权权能方面，“社员的股份不得转让；社员死亡，其股份也不得被继承，而应当由该股份合作社收回”。即股权未实质化，只是集体利益的分配依据，不会挑战集体土地所有权的不可分割性。(5)股权是否固化方面，“成年社员的子女当然具有社员资格”，保证了本集体新增人口能够享受基于土地的社会保障；“社员因死亡、已迁入设区的市并转为非农业户口，或加入另一集体土地股份合了集体成员的流动性，避免了股东身份与集体成员身份的分离。
对集体土地所有权主体进行股份合作社法人改造的上述构想，股权既未实质化也没有固化，虽然不会动摇对集体土地所有权的坚持，但是其与当前集体土地股份化实践或政策存在明显差异：(1)股权类型设置不同。该构想中没有也不宜有集体股的设置，但是集体土地股份化实践中常常存在集体股的设置。(2)股权是否实质化不同。该构想主张集体土地股权不能转让、继承，亦应不能抵押，即股权尚未实质化；但是，集体土地股份化实践或政策性文件却允许集体土地股权转让、抵押和继承，即股权已经实质化。(3)股权是否固化不同。该构想主张保障新增人口的股权并及时收回丧失集体成员资格者的集体土地股份，显然不是股权固化；但集体土地股份化实践或政策性文件中往往要求股权固化。
综上，在集体土地股权未实质化阶段，对集体土地所有权股份化，不会动摇对集体土地所有权的坚持；但是集体土地股权发展到实质化与固化阶段后，基于前述集体土地股权实质化与固化对集体土地所有权本质特性的诸多挑战，难免会动摇对集体土地所有权的坚持并导致其异变甚至私有化。显然，集体土地所有权股份化与集体土地股权未实质化可以共存，但是与集体土地股权实质化和固化却存在根本冲突，且难以调和。在坚持集体土地所有权的前提下，调和该根本冲突的出路，要么停止集体土地股权实质化与固化改革，要么转移至对集体土地使用权股份化的思路上来。在《决定》与诸多地方规范性文件已经推动集体土地股权实质化与固化的发展语境中，停止集体土地股权实质化改革、回归未实质化阶段，无疑不现实。因此，既要坚持集体土地所有权又要推进集体土地股权实质化与固化，只能摒弃对集体土地所有权股份化，转移至对集体土地使用权股份化的思路上来。
(二)对集体土地使用权股份化的证成
集体土地使用权虽然不是法律上直接规定的既定权利，但是《宪法》第10条第4款中“土地的使用权”应当包括集体土地使用权，即为其上位概念。而且，作为集体土地股份化客体的集体土地使用权，实际上是集体土地承包经营权和集体建设用地使用权的统称。尽管《物权法》第151条规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，但是从第151条置于《物权法》第12章“建设用地使用权”名下的体系安排看，《物权法》已将集体建设用地使用权视为建设用地使用权的子权利，原则上确立了其为用益物权；集体建设用地又包括集体经营性建设用地和集体公益性建设用地，故集体经营性建设用地使用权亦应为用益物权。
对集体土地使用权股份化，既能阐释并契合改革实践，又有助于应对集体土地股权实质化与固化对集体土地所有权的挑战。首先，对集体土地使用权股份化能够阐释并契合改革实践。结合集体土地股份化的具体实践语境，可以通过“确权+换股”的路径，来阐释集体土地股份化的过程。(1)在对集体农业用地股份化的场合，可以根据《意见》中确权确股不确地是土地承包经营权确权的特殊方式(能够产生土地承包经营权)，以及可以颁发土地承包经营权证或集体土地股权证(既确定土地承包经营权又确定股权)的规定，将确权确股不确地中的确权与确股模拟分解为“确权+换股”二段式，即由确权先产生土地承包经营权，然后再将确股理解为以土地承包经营权投资集体股份合作社换取股权的过程。确权确股不确地的组织载体也往往是集体股份合作社——《确权确股不确地规定》就要求“确权确股不确地以成立土地股份合作社为条件”。(2)在对集体建设用地股份化的场合，可以视为先将集体土地所有权代表行使主体经营管理的集体建设用地使用权，量化即确权到集体成员名下，再由集体成员以其量化的集体建设用地使用权份额，投资于集体股份合作社置换股权。(3)在设置集体股的场合，既可以由土地之外的集体经营性资产折成集体股，也可以由农民集体保留一部分农业用地不确权确股，直接为已经成立或拟成立的集体股份合作社创设以其他方式承包之土地承包经营权，并以其置换集体股股权，或者保留一部分集体建设用地使用权不量化确权到集体成员，将其直接投资到集体股份合作社置换集体股。据上，以“确权+换股”阐释集体土地股份化的过程，能够揭示集体土地使用权股份化的妥适性。实际上，“确权”是确定本集体成员或农民集体对集体土地享有以土地承包经营权或集体建设用地使用权呈现的份额，换股则是将量化的集体土地使用权的份额转换成股份即确股。显然，确权可以阐释用于投资或换股之集体土地使用权的来源，而对集体土地股份化就是将量化的集体土地使用权股份化。此外，土地使用权股份化也能够契合承包地“三权分置”的政策蕴意。确权确股不确地之土地使用权股份化可以形成“所有权+股权+用益物权”之权利结构的承包地“三权分置”，即以股权替换承包权并承载承包权的保障功能，集体股份合作社享有之经营权可为用益物权。
其次，对集体土地使用权股份化，为推进股权实质化提供了合理的制度空间。一方面，根据《宪法》第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”的表述，集体土地所有权不能买卖，亦不宜允许集体土地所有权股份化之集体土地股权有偿转让、抵押，否则有变相规避《宪法》禁止集体土地所有权买卖之嫌。但是，依《农村土地承包法》第41条和第49条之规定，土地承包经营权可以转让。在《决定》允许农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的发展中，集体经营性建设用地使用权更可以转让的事实，推进集体土地使用权股份化之集体土地股权实质化，不存在法律障碍。另一方面，对集体土地使用权股份化，并允许集体土地股权转让、抵押、继承(即以份额形式对土地使用权分割)，也不会挑战集体土地所有权“不可分割”之本质，正如集体土地以土地承包经营权和宅基地使用权“量化”到户，一般不会有人指责土地承包经营权转让或宅基地使用权因“房地一体”随农村房屋转让、抵押、继承动摇了对集体土地所有权的坚持一样，都是集体土地所有权的具体实现方式，不同的只是量化方式和量化后派生之权利类型或名称存在差异而已。
最后，对集体土地使用权股份化，有助于缓解股权固化后股东身份与集体成员身份的分离。不可否认，在农民对集体土地保障依赖程度已经降低且更注重集体土地管理、利用效率的发展背景下，已经呈现土地承包经营权“增人不增地、减人不减地”、“实行宅基地使用权‘生不增、死不减，入不增、出不减’”与集体土地股权“生不增、死不减”，即土地权利固化的系统连锁反应。在集体土地股权固化的语境中，无论是对集体土地所有权还是对集体土地使用权股份化，都会因为丧失集体成员身份不丧失集体土地股权、取得集体成员身份不能取得集体土地股权，导致集体成员身份与股东身份分离，从而背离集体土地所有权主体中集体成员的流动性、保障所有集体成员享受集体土地利益的本质特性。但是集体土地使用权股份化比集体土地所有权股份化，更有助于实现对集体成员身份与股东身份背离的控制。具体表现有：(1)从集体股的维度看，对集体土地使用权股份化意味着不是对集体土地所有权主体的改造，这为设置集体股以及以集体股收益施惠于新增集体成员提供了制度空间—农民集体作为独立于集体股份合作社的集体土地所有权主体当然可以(或通过其代表行使主体)持有集体股，而在对集体土地所有权股份化中没有集体股的存在余地——农民集体已经被改造为集体股份合作社，即集体土地所有权主体与集体股份合作社已经融为一体，其不能自己持有自己股份。(2)从集体土地使用权期限限制的维度看，对集体土地使用权股份化，为期满打破股权固化进行适当调整、平衡协调集体成员之间的土地利益提供了契机。因为集体股份合作社取得的土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权都应有期限限制。而且，在第二轮承包期到期再延长30年的政策下，确权确股不确地之土地承包经营权比确权确地之土地承包经营权更便于调整，因为其不仅可以通过股权账面调整省却调地的繁琐，而且还有助于维持农用地“三权分置”之经营权的稳定性。据此而言，在集体资产股权固化期间，新增集体成员在较长期限内不能通过直接分配的方式享受集体土地权益的现象，应当视为新的社会经济条件下，对集体土地所有权理论的一个小的修正，但并没有否定集体土地所有权，只是集体土地所有权实现方式的更新，因为集体土地股权仍可于土地使用权期满得以调整。而对集体土地所有权股份化，因所有权的无期限性股权亦无期限，自然没有通过股权调整克服集体成员身份与股东身份长期分离的契机。(3)从继受股权限制的维度看，对集体土地使用权股份化，股权可以转让、继承，通过对继受人身份、单股最高额、本集体新增成员(限于尚未持有集体土地股权者)优先购买权，以及在继受人虽不限于本集体内部、但对本集体成员股权与非本集体成员股权进行差别化设计的组合限制下，将有助于使集体土地股权最大限度地留在本集体内部并使新增集体成员持股受益，以缓解集体成员身份与股东身份分离。例如，在继受人限于本集体成员时，设置单股最高额和新增集体成员优先购买权的限制，有助于防止利益集团收购集体成员股份，使新增集体成员有更多机会取得股东身份。在继受人不限于本集体成员时，如使非本集体成员股东仅享有分红权(甚至有差别的分红权)却无管理权(如选举权、被选举权、表决权)，会减少非本集体成员股东持股意愿、进而增加新增集体成员取得股东身份的机会。而对集体土地所有权股份化，因为股权未实质化，不允许也不宜允许股权转让和继承，更无法通过新增集体成员继受集体土地股权来缓解股东身份与集体成员身份的分离。
综上，不仅应当区别集体土地股份合作与土地之外集体经营性资产股份合作，进行类型化路径设计，即集体土地股份合作以对集体土地使用权股份化为路径，土地之外的集体经营性资产股份合作以对其所有权股份化为进路，而且当前的集体土地股份化合作也不是对建国之初农民土地所有权，经互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社逐步公有化的简单反向操作，否则有走向私有化之嫌。
三、坚持集体土地所有权之土地股份化的制度拓补
坚持集体土地所有权之集体土地股份化的制度构造，除前述对集体土地使用权股份化以及集体股、土地使用权期限、单股最高额、本集体和本集体成员优先购买权等制度设计外，还需拓展、补充(即拓补)下列制度。
(一)农民(成员)集体与农村集体经济组织：关系厘定与立法修改
不能基于农村集体经济组织是对人民公社、生产大队、生产队改制的历史渊源，当然认为农村集体经济组织就是集体土地所有权主体。理由是：人民公社、生产大队、生产队既是集体土地的所有权主体又是经营管理主体；而《民法通则》和《土地管理法》同时规定了农民集体与农村集体经济组织(《物权法》同时规定了本集体成员集体与农村集体经济组织)两个主体，显然所有权主体和经营管理(代表行使)主体已经发生分化：农民集体(本集体成员集体)是所有权主体，农村集体经济组织是经营管理(代表行使)主体。因此，由人民公社、生产大队、生产队改制而来的不只有农村集体经济组织，还应包括农民集体，是农民集体(本集体成员集体)和农村集体经济组织共同取代了人民公社、生产大队、生产队，认为农村集体经济组织直接替代人民公社、生产大队、生产队并成为集体土地所有权主体，是片面、不符合客观事实的。人民公社、生产大队、生产队之所以可以是集体土地所有权主体，而农村集体经济组织法人不宜作为集体土地所有权主体，理由在于：在前者中农民集体成员基于出生可以自动加入集体共有，而在后者中农村集体经济组织成员基于股权固化无法自动加入；还因为前者不存在土地分割的事实，而后者因股权实质化(可以有偿转让、继承)会产生财产分割的效果。由此可见，主张农村集体经济组织特别法人是类总有的集体土地所有权主体的观点，在人民公社时代尚可成立，但是在集体股权固化和实质化的语境中却值得商榷。忽视人民公社与农村集体经济组织法人(特别是集体股份合作社)中成员与财产的差异，视农村集体经济组织法人承继了人民公社之集体土地所有权主体地位，既不符合历史事实，也无法契合集体土地所有权本质之总有说。
比较而言，在坚持集体土地所有权且仍以总有说为集体土地所有权本质之通说的情况下，宜维持《物权法》明确本集体成员集体是集体土地所有权主体的规定。另需说明的是，农民集体(本集体成员集体)本来就是《民法通则》《土地管理法》和《物权法》等法律中已经规定的主体，而且“只要明确了特定的农民集体的集体成员资格(谁是集体成员)、明确了成员集体的团体性及其形式(何为成员集体)、明确了集体所有权行使中的集体组织与集体成员的权利义务和行为规则(成员集体如何行使所有权)，就明确了集体所有权的主体。”更何况，“民法典物权编应健全农民集体成员资格的确认和丧失规则及成员权制度”，也已经是学界共识。故，完善本集体成员集体，不会无端增加成本，而且具有可行性；就集体土地所有权的坚持与其本质属性的圆满阐释而言，即使有增加成本之嫌，亦是合理选择。
《物权法》颁布后，不宜再不加区分地混用农村集体经济组织与农民集体。《物权法》规定的农村集体经济组织，是农村集体土地所有权的代表行使主体。其“代表行使”的行为后果应由农民集体承担，甚至其可以无独立财产，其持有和经营的就是农民集体的财产。但是，集体土地使用权股份化的组织载体即集体股份合作社，处于组织法与财产法交叉结合部，是对《物权法》中的农村集体经济组织，经过财产权、治理结构、法人地位等制度续造的新型农村集体经济组织，其与农民集体之间“代表行使”的关系已经发生了变化——集体土地使用权股份化，已经使集体股份合作社取得集体土地使用权，即已由集体土地所有权的代表行使主体异变为集体土地用益物权人。而且，集体股份合作社是否还适宜代表行使集体土地所有权，也不无疑问——如代表行使集体股股东权利，会产生自己持有自己股份的悖论。事实上，《深圳经济特区股份合作公司条例》第27条以及北京市一些农村集体资产产权改革实践中，126规定由专门设立的集体资产管理委员会持有集体股，也说明集体资产股份化背景下，类似集体股份合作社的新型农村集体经济组织未必再宜担任集体土地所有权的代表行使主体。即使在一个集体既有股份化又有未股份化之集体土地的情形下，已经改造为集体股份合作社法人的新型农村集体经济组织，还代表行使未股份化到集体股份合作社的集体土地所有权，也是其双重角色、双重法律地位的体现。更何况，在土地承包关系“长久不变”与“增人不增地、减人不减地”，即土地承包关系长期固化的改革趋势下，集体土地所有权代表行使主体的职能被进一步削弱——发包权被长期搁置、承包地调整权受到严重限制。
其实，集体股份合作社的双重角色定位在《物权法》中均有法律依据：作为代表行使主体是《物权法》第60条明确规定的；作为用益物权主体可以从《物权法》第67条“集体依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业”中找到依据，集体以土地使用权出资到其他企业如集体股份合作社，与出资到公司一样，集体股份合作社也可以成为集体土地使用权的用益物权主体。鉴于农民集体(或本集体成员集体)与作为农村集体经济组织改制具体组织形式的集体股份合作社之法律地位的差异，需要区分农民集体成员与农村集体经济组织法人成员。尽管在大多数情况下农民集体成员也是农村集体经济组织成员，但两者还存在一定差异，如农民集体成员资格可基于出生自动取得，但是集体股份合作社法人的成员资格却无法基于出生自动取得，特别是在股权固化的场合。再如，农民集体成员死亡，自动退出，所有权主体不发生继承问题，但集体股份合作社法人的成员死亡，其股权却可以继承。
因此，为了更准确厘定农民集体、农村集体经济组织与集体股份合作社之间的关系，宜修改《物权法》中“代表行使”的表述。例如，既可以在《物权法》第60条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权”之后，增加但书——“但是，村(或村内、乡镇)集体经济组织对其享有用益物权的除外”，即将集体股份合作社等新型农村集体经济组织缩限的相应代表行使职能，交给村民委员会(或村民小组)，也可以从实践创新中选取其他主体(如集体资产管理委员会)，顶替村(或村内、乡镇)集体经济组织，履行集体土地和其它自然资源所有权的代表行使职能。而且，上述修改宜落实到民法典物权编、《土地管理法》和《农村土地承包法》的修正案中，以便既关照现实又为未来改革预留空间。这也契合了从《民法通则》到《土地管理法》，再到《物权法》乃至民法典物权编，所呈现的农民集体与农村集体经济组织的区分度越来越明晰、农村集体经济组织的独立性越来越强的改革趋势。
除农民集体即本集体成员集体宜通过民法典物权编中成员权制度的完善得以健全外，《民法总则》规定之农村集体经济组织特别法人的立法模式，可以采取民法典物权编规定其双重角色及相应法律地位、成员资格得丧及成员权等一般规则，未来的《农村集体经济组织法》规定新型农村集体经济组织特别是集体股份合作社的股权设置、股权管理、治理机制与利益分配等特殊规则。
(二)集体土地股权设置：慎用“农龄股”
地方规范性文件一般不区分集体资产股份化的范围是土地资产还是其他经营性资产，往往采取相同的股权设置方式——以人口股为主、农龄股为辅。人口股按改制日确定为本集体成员的人数平均分配；农龄股实行按劳分配，即是劳动贡献股。所以有学者认为：“‘农龄股’设置的背后是集体主义‘劳动创造’的逻辑；‘人头股’的背后则是传统村落共同体的‘成员权’逻辑。”甚至有专家指出：“在股权设置上应以‘农龄’为主要依据。”
根据《龙游股份合作意见》“农龄一般以其劳动力年限内(16－60周岁)在本村从事生产的实际年限计算”，以及《嵊州股份合作意见》“‘农龄’计算一般为劳动力年限内，在本村(社区)在册或曾经在册的年数，也可以按统计简便、群众广泛认可的农业户籍在册或曾经在册的年数计算”的规定，“农龄股”是依据在本集体劳动年限或具有本集体成员资格年限分配的股份，其目的是大致体现对集体资产积累的劳动贡献。
且不说具有本集体成员资格的年限是否与对集体资产积累的贡献相匹配，就以下两方面看，对集体土地股份化配置“农龄股”也值得商榷：(1)从集体土地所有权本质看，集体土地是对集体成员的平等保障。就此而言，宜仅根据人口数量平等配股给现有集体成员。(2)从集体土地增值来源看，“土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施、增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。”在无充分理由证成自力增值的前提下，显然集体土地增值与劳动贡献关系甚微。
因此，基于集体土地所有权的本质，对集体土地股份化，宜只以“人口股”配股——《龙游股份合作意见》针对“无经营性净资产或经营性净资产较少”的情况，规定“一般只设‘人口股’”，值得肯定。即使考虑集体成员的劳动贡献，允许设置农龄股，不仅应当以“人口股”为主，并对土地资产和其他经营性资产股份化中的“农龄股”区别对待——毕竟土地增值与劳动贡献的关系甚微，而且还应考虑土地增值中自力增值部分与劳动贡献的匹配性。
(三)集体土地股权管理：非本集体成员股权继受及其类别股
在集体土地股权实质化与固化的发展语境中，股权管理方面需要解决的主要问题是：股权继受人的范围、本集体成员与非本集体成员股权权能的类型化设计。
1．股权继受人的范围
前已阐述，对集体土地股权继受人范围的限制，不仅因继承与转让的不同存在差异，而且即使是继承或转让，不同地方规范性文件之间也存在分歧。
首先，需要明确的是，集体土地股权继受人范围的限制性并非源自集体土地股权的身份性；何况，集体土地股权也不是身份性权利。继受人范围的限制性只说明其权利主体具有限制性；不能将基于集体成员身份取得的权利等同于身份性权利，也不能将权利主体的身份限制性等同于权利本身的限制性。身份权与身份捆绑在一起，不仅因身份不得转让、继承，身份性权利也不能转让、继承，而且身份性权利的享有依赖于身份的持续予以维持，否则身份丧失，身份权亦随之丧失。但是，在股权固化的语境中，不但自然人死亡不当然丧失股权——股权转为其遗产，只是股权主体变更，而且自然人非因死亡丧失集体成员资格，亦不当然丧失股权——可以“带股进城”。由此可见，集体土地使用权股份化之集体土地股权不是身份性权利。同理，成员权是农民集体成员(或农户)取得家庭承包的土地承包经营权和宅基地使用权的前提与基础，是介于所有权与用益物权之间的桥梁，土地承包经营权、宅基地使用权不是兼具成员权和用益物权双重属性的混合权利，认为农用地“三权分置”中的承包权是从土地承包经营权分离出的成员权显然不妥，以宅基地使用权具有身份性为由主张其不能转让给非本集体成员也是误读。
其次，股权的继受人能否突破本集体与本集体成员，如何突破。前已论及，股权继受人的限制性，主要是为了避免股东身份与集体成员身份的过度分离，进而对集体土地所有权本质过度背离。其实，股权继受人的限制性，还有减缓集体成员身份与社区成员身份背离以及由此引发之不良后果的效用。此外，“如果集体资产股份只能在本集体范围内退出，则有限范围势必导致退出价格偏低，侵害农民利益；如果允许在更大范围内退出，则农民可能获得更高收益，但同时可能会带来冲击集体经济的风险。如何寻找最佳平衡点需要深入研究，审慎实践。”因此，在现阶段，适度限制继受人的范围有正当性；但绝对禁止非本集体成员持股也不合理甚至会产生悖论，如自然人非因死亡丧失本集体成员资格，无论是按照股权固化的思路，还是根据《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)中“地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的集体收益分配权，或将其作为进城落户条件”的规定，集体均不宜收回其股权；再如，在集体土地股权可以有偿转让的发展语境中，非本集体成员可以继承集体土地股权转让款，为什么不能在限制其管理权的基础上使其继承股权之分红权?当然，地方规范性文件试行集体土地股权继受人突破本集体内部，可以有一定顺序，如在允许继承人突破之风险可控的基础上，再允许转让之受让人突破；或者对本集体成员与非本集体成员继受之集体土地股权的权能区别对待。
2．非本集体成员之类别股
允许非本集体成员继受集体土地股权和“允许向社会集资募股”，都会使集体股份合作社产生两类股权：本集体成员股权和非本集体成员股权。地方规范性文件对两类股权进行了类型化设计：本集体成员股权，一般既有利益分配权又有选举权、被选举权、表决权；而非本集体成员股权往往被设置为类别股——在利益分配或管理权方面呈现出特殊性。实践中，对非本集体成员股权设置的类别股主要有两类：一是有表决权的盈余分配优先股。如《深圳经济特区股份合作公司条例》规定，募集股(包括社会投资股)优先于合作股(即集体成员股)分享税后利润(第66条)，却不限制其一般表决权。二是不赋予利益分配优先权的无管理权股。如《浙江股份合作意见》《龙游股份合作意见》《陇西股权办法》等地方规范性文件规定，不具有人口股的非本集体成员股东，仅享有股份分红权，不享有具有人口股的本集体成员股东才能享有的表决权、选举权和被选举权。
赋予非本集体成员股东盈余分配优先权，是否会损害本集体成员股东利益分配权，取决于非本集体成员股权设置为优先股后的固定股息是否超过未设置为优先股情形下的按股分红。基于此不确定性，应授权集体股份合作社章程自行决定是否将非本集体成员股权设置为优先股。如果将非本集体成员股权设置为优先股，除为其确定一个适当的优先支付的固定股息外，还应规定其为非累计不参与的盈余分配优先股，即当年可分配盈余不能满足优先股股息时，无需用后续年度可分配盈余补足，而且当优先股股息得以满足后，非本集体成员股东也无权与本集体成员股东一起分享剩下的可分配盈余。如此设计优先股，既能强化集体土地所有权对集体成员受益权的保障，又可以限制非本集体成员的持股意愿。
无论是否将非本集体成员股权设置为盈余分配优先股，均应授权集体股份合作社章程限制非本集体成员股东的表决权——既可以规定其无表决权，也可以规定只享有与其有重大利益关系之新股发行，章程修改，股份合作社合并、分立、解散、清算等重大事项表决权，但不宜限制其被选举权。限制其表决权，不仅有助于降低其持股意愿、促进其将股权转让给本集体成员，而且在非本集体成员股东(尤其不在本社区居住)一般不会支持集体股份合作社提取大比例公益金用于提供社区公共设施和公共服务的情形下，限制非本集体成员股东对提取公益金的表决权，有助于克服提取公益金的困难，避免不能通过公益金使本集体成员受益而背离集体土地所有权为集体成员提供保障之本质特性。之所以不宜限制其被选举权，是为了有助于集体股份合作社吸引优秀管理人才，并通过“股权激励”改善经营管理。
若有众多非本集体成员继承人继承集体土地股权，而且在不借鉴域外普通股股东会议之外单设优先股股东会议的立法例，不于本集体成员股东会议之外另设非本集体成员股东特别会议的情况下，非本集体成员股东保留重大事项表决权，会稀释本集体成员股东的表决权，冲淡甚至制约本集体成员的民主管理。因此，受《顺德股份合作意见》中“村居股东”和“社会股东”及其“村居股东继承的，继承后身份不变；非村民股东继承的，继承后登记为社会股东；多个继承人继承村居股东股份的，在非村居股东继承人中协商确定一人登记为村居股东，其余继承人登记为社会股东”之规定的启发，应当区分本集体成员继承和非本集体成员继承，并将其改造为：数位非本集体成员继承时，应当由数位非本集体成员继承人共同协商确定由一人行使优先股之重大事项表决权；数位本集体成员继承时，均有权行使股权。当然，若效仿域外优先股设置股东会的立法例，于本集体成员股东会议之外另设非本集体成员股东特别会议，则无需要求数位非本集体成员股东的重大事项表决权由一人行使。比较而言，不单设非本集体成员股东会议并经改造后的表决权行使模式，更有利于实现本集体成员的民主控制，进而能更好地促进集体土地所有权为本集体成员提供保障；而单设非本集体成员股东会议的表决权行使模式，因为本集体成员会议决议的与非本集体成员股东有重大利益关系的重大事项，尚需非本集体成员股东会会议通过，所以会制约本集体成员的民主控制。由是观之，前者是非本集体成员股东之重大事项表决权的理想行使模式。
基于前述非本集体成员股权对坚持集体土地所有权的影响，应当慎重抉择向非本集体成员募集投资股。即使允许向非本集体成员募集股份，也应有适当限制，如主体限制(主要限于集体股份合作社的职工、持股比例限制(如非本集体成员持股累计不超过30%)、股权权能限制(按非本集体成员股权执行)。如此既能保持集体股份合作社的开放性、吸引优秀人才，又能避免股东身份与集体成员身份的过度分离。当然，更理想的是再附加：职工离职后，应当转让其股权。由此，将职工(生活在本社区，即为社区居民)的社区成员身份与股东身份捆绑，以便利或使集体股份合作社为社区提供公共服务具有更大的正当性。
结语
集体资产产权重构不仅应当区分集体土地股份化与土地之外的集体经营性资产股份化、确权确地之土地承包经营权确权确股不确地之集体土地股份化形成的土地股份合作，并进行类型化制度设计，而且还应当在全面梳理比较承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”与集体土地股份化的基础上，对不同形态的土地权利进行逻辑自恰地系统考量与股份化制度构造。
《物权法》将农村集体经济组织缩限为集体土地所有权的代表行使主体，明确了其与农民集体即集体土地所有权主体的分野；而集体土地股份化特别是集体土地股权的实质化和固化，更扩大了集体股份合作社等新型农村集体经济组织与农民集体的分化。在坚持集体土地所有权并推进集体土地股权实质化和固化的前提下，为避免集体土地股权实质化对集体土地所有权的分割，股份化的客体只能是集体土地使用权，即集体股份合作社不是对集体土地所有权主体而是对代表行使主体的改造；为缓和集体土地股权固化引发之股东身份与集体成员身份分离、对集体土地所有权保障所有集体成员的背离，应配套设计无集体土地股权之集体成员分享集体土地利益的保障措施。同时，基于集体股份合作社是经过财产权改造的新型农村集体经济组织，是集体土地的用益物权人，还需修改《物权法》第60条中“农村集体经济组织代表集体行使所有权”的立法表达；应遵循集体土地所有权的本质设计集体土地股份化依据，即慎用“农龄股”；有限制地允许非本集体成员继受集体土地股权，并区分本集体成员股权和非本集体成员股权进行类型化设计，即将非本集体成员股权重构为有被选举权、但表决权受限制的类别股。
