作者简介：高海，安徽财经大学法学院。法学博士。
本文原载于《当代法学》2020年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：王国柱。
内容提要：农垦已形成农场国有农用地使用权与其上派生之职工国有农用地承包租赁权的双层使用权制度，职工国有农用地承包租赁权又因“两田制”类型化为基本田承包经营权和规模田租赁权。从法政策和实践特征看，农场国有农用地使用权和职工规模田租赁权分别被定性为用益物权和债权异议不大，但职工基本田承包经营权尚存定性争议和适法困惑。基于农民集体承包地“三权分置”的学界论争、《民法典》中土地经营权的规定和基本田实践，宜从否认与肯认双层用益物权权利结构的不同视角，分别阐释职工基本田承包经营权之债权和权利用益物权的定性，并从登记公示、期限延长和处分权能等方面进行债权物权化和权利用益物权的制度构造；比较而言，债权定性和债权物权化构造，更值提倡。
关键词：农垦；两田制；承包经营权；民法典；土地经营权
2018年末，全国农垦系统35个垦区1，759个农场有耕地641.97万公顷、牧草地1，342.42万公顷、林地402.23万公顷。农垦具有国有经济和农村经济双重属性，农垦国有农用地的经营方式亦不同于农民集体土地承包经营。目前，农垦国有农用地的经营方式主要是先将农用地确定给国有农场，使国有农场拥有农垦国有农用地使用权；然后国有农场再以“两田制”的方式发包出租给职工，使职工取得国有农用地承包租赁权。由此，农垦国有农用地形成了农场国有农用地使用权及其派生之职工国有农用地承包租赁权的双层使用权制度。
尽管各垦区“两田制”的名称存在差异，但是“两田制”中的基本田、身份田(地)的特征和功能类似，可统称为基本田；“两田制”中的规模田、经营田(地)、招标田的特征和功能近似，可统称为规模田。基本田一般以等于或高于农场周边农村人均农用地面积为标准进行分配，一般收取职工自身受益的社会保险费用而不再收取农用地使用费；基本田一般由职工长期承包或到职工退休时止。基本田承载着职工的就业保障、基本生活保障以及缴纳社会保险费之保障。规模田一般按照市场价或低于市场的控制价招标经营；规模田的期限各地存在差别，从1－3年到20年长短不同，短期居多，如新疆生产建设兵团经营地为1年、安徽农垦华阳河农场和方邱湖农场招标田分别为3年和5年；规模田无社会保障功能。到2010年，“全国农垦有27个垦区全部或部分推行了‘两田制’，占农垦系统土地承包面积的80%以上”
农垦“两田制”是目前农垦国有农用地承包经营的主要经营方式；农垦职工国有农用地承包租赁权基于基本田与规模田的差异，又类型化为基本田承包经营权和规模田租赁权。根据《农垦改革意见》及其配套规范性文件的部署，农场国有农用地使用权应当定性为用益物权已无疑问——只是尚需按照物权法定原则进行物权化构造，职工规模田租赁权因其不能流转(支配性弱)、期限普遍较短等实践特征定性为债权也应异议不大，而职工基本田承包经营权尚存性质争议与适法困惑，亟需在准确定性的基础上进行相应制度构造。
一、农垦职工基本田承包经营权性质之争与适法困惑
(一)农垦职工基本田承包经营权性质之争
尽管《民法典》第343条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定”，旨在使“国家所有的农用地实行承包经营的”，参照农民集体土地(承包)经营权的规定执行，但是已有专家认为“国有农场经营使用的农地，主要由农场职工根据国有企业内部承包经营的方式承包经营。这种承包经营融合了企业承包经营、土地承包经营和企业租赁经营、资产租赁等诸多法律因素。国有农地承包合同不能适用《农村土地承包法》”。由是观之，职工基本田承包经营权能否参照农民集体土地承包经营权的规定定性为用益物权，不无疑问。此外，职工基本田承包经营权的实践特征，特别是其与农民集体土地承包经营权在承包期限、流转限制等方面的差异，使学界存在着是对职工国有农用地承包经营权进行彻底的物权化改造，还是将职工国有农用地(或基本田)承包经营权定性为债权的争议。
(二)农垦职工基本田承包经营权的适法困惑
《民法典》第343条适用范围的模糊性，会引发职工基本田承包经营权性质认定的困惑。“国家所有的农用地实行承包经营的”规定，是仅指国有农用地所有权直接派生(由所有权代表行使主体直接发包)之承包经营，还是指农场国有农用地使用权派生(由国有农场发包)之承包经营，或者两者兼而有之？
从解读《民法典》第343条时，将“通过组建国有农场、林场等进行生产经营”与“由农民集体长期使用，实行农村土地承包经营”“由单位(包括集体)或者个人承包经营”并列规定为国有农用地的经营形态，以及只言明确定给农民集体使用并由农民集体发包之承包经营、却未提及确定给农场使用并由农场发包之承包经营的表达逻辑来看，宜认为全国人大常委会法工委民法室是从所有权行使层面列举国有农用地的经营形态——所列“由单位(包括集体)或者个人承包经营”是指直接派生于所有权的承包经营。在“通过组建国有农场、林场等进行生产经营”(即非承包经营)产生农场国有农用地使用权，“由农民集体长期使用，实行农村土地承包经营”产生《农村土地承包法》(第2条)中土地承包经营权的前提下，“由单位(包括集体)或者个人承包经营”产生之直接派生于所有权的国有农用地(承包)经营权，才应是《民法典》第343条的调整对象。就此而言，《民法典》第343条规定的国有农用地承包经营宜理解为排除了由农场发包形成之职工基本田承包经营的情形。学界对《物权法》第134条“国家所有的农用地实行承包经营的”规定(与《民法典》第343条一致)，也有不同解读：有学者理解为“国有农场将其土地发包给他人(往往是内部职工)经营”，同时又认为“国有农场本身并非土地所有权人，而是使用权人，所以这种承包经营与集体土地承包经营不同，它实际上属于土地使用权租赁，……根本无法‘参照适用’为集体土地承包经营权设置的规则”。还有学者仅仅理解为“一般由集体使用，实行承包经营”，并认为国有农用地“承包经营权的性质、内容与集体土地的承包经营权并无区别”。
法律规定的模糊、学者理解的差异，往往会引发职工基本田承包经营权的适法困惑，以致有人指出：“不论是国有农场、农场职工，还是农场的上级主管部门，对如何‘参照执行’，由于所处的角度和自身利益的不同，其理解和参照执行的做法也不同。司法机关面对复杂的客观事实和模棱两可的法律，可能也会产生一连串的司法执法难题”。
(三)农垦职工基本田承包经营权性质与法律适用的司法见解不一
司法裁决对职工国有农用地(包括基本田)承包经营权性质的认定与法律适用亦存在分歧：有的将其视同农民集体土地承包经营权，适用《农村土地承包法》；有的认为其不同于农民集体土地承包经营权，不能适用《农村土地承包法》和《物权法》或不适用《农村土地承包法》。在裁判文书检索网检索提及《物权法》第134条的案例，既有明确适用也有否定适用该条的，即使上诉人认为应当参照《物权法》第134条，但有二审法院认为：“某(非农垦)集团作为土地使用权人与本企业职工签订的承包合同，是基于劳动关系与企业职工订立的、由本企业职工耕种企业享有使用权的国有农用地，并以耕种收益充作工资的一种企业内部承包合同，并非《中华人民共和国农村土地承包法》中所称的家庭联产承包合同。”
二、农垦职工基本田承包经营权的性质定位
(一)前置性问题：否认抑或肯认双层用益物权权利结构
在农场国有农用地使用权定性为用益物权的前提下，农民集体承包地“三权分置”之权利结构的论争(指不形成双层用益物权权利结构的“所有权+不动产用益物权+债权”与形成双层用益物权权利结构的“所有权+不动产用益物权+权利用益物权”的分歧)，以及《民法典》中土地承包经营权上分置之土地经营权的规定(若规定为用益物权，意味着肯认双层用益物权权利结构；若规定为债权或债权物权化，则意味着否认双层用益物权权利结构)，会直接影响农场国有农用地使用权派生之职工基本田承包经营权的性质：否认双层用益物权权利结构，职工基本田承包经营权只宜定性为债权或物权化债权；反之，才可以定性为用益物权。
1.《民法典》颁布前
学界虽然存在将土地承包经营权上分置的土地经营权定性为债权(包括物权化债权)和权利用益物权的分歧，但是仔细梳理后可以发现：相当一部分学者主张可以定性为权利用益物权的土地经营权仅限于土地承包经营权上质的转让、设定派生之土地经营权。由是观之，这些土地经营权用益物权论的支持者与土地经营权债权论的支持者一样，都赞同将债权性流转派生之土地经营权定性为债权。在“2015年全年家庭承包耕地以转让方式流转的仅占流转总面积的2.8%，以转包和出租两种方式流转的比例高达81.3%”、土地承包经营权转让不产生“三权分置”、事实上鲜见质的转让等情形的前提下，学者主张的土地承包经营权上分置出用益物权性土地经营权的存在空间较为有限，可定性为债权性的土地经营权占有绝大部分比例。
《民法典》颁布之前的立法没有承认双层用益物权权利结构；一直没有在同一法律文件中系统考量农场国有农用地使用权及其派生之职工国有农用地承包经营权的权利性质，更没有同时明确将二者定性为用益物权。例如，《物权法》没有提及农场国有农用地使用权的定性，只在《物权法》第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的”，参照本法的有关规定。
2.《民法典》颁布后
《民法典》颁布后，第339条至第341条落实了承包地“三权分置”政策，形成了“所有权+土地承包经营权+土地经营权”的权利结构。那么，《民法典》是否明确认可了“土地承包经营权+土地经营权”为双层用益物权权利结构？不仅学界对《民法典》中土地承包经营权上派生的土地经营权的性质仍存在债权与用益物权的不同见解，而且在解读《民法典》中土地经营权的规定时还存在如下疑惑：第一，将第341条依出租方式产生的5年以上土地经营权解读为权利用益物权，还会面临如何协调与《民法典》合同编租赁债权之冲突的疑惑。已有学者指出，“在新承包法已然将‘出租(转包)’方式明示为土地经营权创设方式的情形下，如果将此类土地经营权全部定性为物权，也将使得新承包法上的‘出租’异化为民法上出租制度的‘另类’，会造成民法体系的极大破坏”。难道《民法典》物权编是将土地承包经营权人流转产生土地经营权的出租作为了《民法典》合同编租赁之一般规定的特别规定，并依“特别法优于一般法”的原则予以适用？
第二，土地经营权写进《民法典》必然意味着其具有用益物权性质吗？学者主张具有用益物权性质的是《民法典》第341条5年以上的土地经营权，或第342条以其他方式承包的土地经营权，而《民法典》第339条和第340条提及的土地经营权并未排除土地承包经营权上分置的5年以下的土地经营权，这两条中的土地经营权应包括债权性质的土地经营权。如果按照《民法典》中的土地经营权均应为用益物权的思路，那么在将第341条5年以上的土地经营权解读为用益物权的同时，还须将第339条和第340条中的土地经营权作出限于5年以上的解释。
第三，《民法典》第341条在2018年修正的《农村土地承包法》第41条基础上增加的“自流转合同生效时设立”，增加了解读的难度。《民法典》第341条“……自流转合同生效时设立……未经登记，不得对抗善意第三人”的表达，确实与物权登记对抗主义模式相符，“自流转合同生效时设立”的增加，强化了将土地承包经营权上分置的5年以上土地经营权定性为用益物权的倾向，但是将第341条与第342条对照，也会引发如下问题：以其他方式承包的土地经营权是采取物权登记生效主义模式吗？如果是，那么不仅1年至5年以其他方式承包的土地经营权可以登记为用益物权，而且5年至20年期限内未登记的以其他方式承包的土地经营权仍将是债权。由此可见，土地承包经营权上分置的5年以上、未登记的土地经营权，如果一律被解读为用益物权，将与集体土地所有权上产生的5年以上、未登记的以其他方式承包的土地经营权仍为债权，形成较大反差并显得法律逻辑不合理。以其他方式承包的土地经营权如果未采取物权登记生效主义模式，意味着1年至5年的也可为用益物权，那么为何土地承包经营权上分置的土地经营权要5年以上才可为用益物权？两者差别对待的正当性亦需探究。
综上，学界对土地承包经营权上分置的土地经营权性质的论争较大，特别是2018年修正的《农村土地承包法》第47条兼顾了土地经营权性质的二元论，《民法典》中土地经营权的规定亦存上述解读上的疑惑，并有解释为物权或债权的空间。基于此，本文试图从否认与肯认双层用益物权权利结构的两个不同视角，分别提出职工基本田承包经营权性质定位的不同视角的分析，以便在比较中更全面地为立法或解释提供考量和选择。
(二)否认双层用益物权时职工基本田承包经营权的性质定位
基于坚持“所有权+不动产用益物权+债权”的范式、否认双层用益物权之权利结构的思路，对职工基本田承包经营权性质的定位，应当依农场是否进行公司化改革，采取二元思路进行类型化构造：一是农场公司化改革的，应当坚持国有农用地“两田制”，而且职工基本田承包经营权派生于用益物权性质的农场国有农用地使用权，宜定性为债权。二是农场不进行公司化改革的，可以将农场对国有农用地的发包、管理职能，授权给国有农用地所有权代表行使主体(如由相关部门或农垦事业管理局授权给垦区居民委员会等社区性管理组织)，同时参照农民集体土地承包经营权或以其他方式承包的土地经营权，对职工基本田承包经营权进行物权化改造。未公司化改革地区的职工基本田承包经营权，就可以直接派生于国有农用地所有权。农场公司化改革的，国有农用地上形成“所有权+不动产用益物权+债权”的权利结构；未公司化改革的，国有农用地上形成“所有权+不动产用益物权”的权利结构——该类用益物权性职工基本田承包经营权出租派生债权性经营权后，亦可形成“所有权+不动产用益物权+债权”的权利结构。而且，安徽等垦区仅允许基本田承包经营权流转回农场，而新疆生产建设兵团2018年颁布的《兵团国有农用地承包经营权确权登记颁证实施方案》(以下简称《兵团承包登记方案》)规定为职工身份地颁发承包经营权证并允许流转的不同做法，也为职工基本田承包经营权分别定性为债权和用益物权的类型化处理，提供了一定启发甚至实践基础。当然，在主要推进垦区集团化、农场公司化改革，大力发展农垦国际大粮商战略的语境中，将农场国有农用地使用权及其派生之职工基本田承包经营权分别定性为用益物权和债权，应当是农垦国有农用地最主要的权利结构。
职工基本田承包经营权不宜定位为用益物权的另一个重要理由是职工对基本田的支配性很弱。根据《农垦改革意见》与诸多省、自治区颁布的关于进一步推进农垦改革发展的实施意见，农场对职工基本田的经营控制具有主导性，职工对农垦农用地的支配性很弱。具体影响职工基本田承包经营权性质定位的法政策有：其一，推进农场公司化改革并强化国有农场的统一经营职能，特别是强化作为企业的国有农场在生产要素投入和农产品销售，乃至于农业生产等方面的统一经营职能。在农垦集团和农场公司中，虽然职工承包农用地，但直接经营农用地的并非只有职工，而是由农场公司与职工共同经营；更为重要的是，在农垦国有农用地双层经营体制中，国有农场的统筹更多、更明显，以致“职工并不享有完全的生产经营自主权”。其二，职工基本田承包经营权流转限制多。职工不仅一般不能以转让方式流转基本田承包经营权，而且即使采取转包、出租方式流转，也须经发包方同意。“对拖欠租金、长期闲置、私下流转等违约行为，依法解除合同并收回土地”，“坚决收回被私自转包转租的国有农场土地”。其三，要通过股份制、公司制等农业经营方式改革，加强国有农场与职工间的利益分享和风险共担机制。“农场不能将土地一包了之，回避作为企业经营主体理应承担的风险和管理责任。”
根据以上论述，禁止私下流转土地、加强农场与职工间的利益分享和风险共担机制，是强化农场统一经营的应有之义；而且突显了职工基本田承包经营权主体自主支配性很弱，与用益物权是支配权的本质属性差距较大。显然，在农民集体土地承包经营权转让须经发包方同意的限定，已经广受诟病，被指责违背物权支配性的背景下，几乎所有的流转方式都需要发包方同意的农垦职工基本田承包经营权，很难被认定为用益物权。而且，亦不宜取消职工基本田承包经营权流转须经发包方同意的限制，否则赋予职工对基本田较强的支配性，会制约甚至瓦解农垦农用地公司化统一、规模经营，不符合农场公司化改革之法政策。
另外，部分农场基本田承包经营权的货币化也削弱了将其定性为用益物权的需求。部分农场基本田承包经营权的货币化是指基本田配置虚拟化——以货币补贴代替实物分配的基本田。如黑龙江垦区《饶河农场2020年土地承包工作方案》《江川农场2019年土地承包实施方案》等规定基本田以货币补贴形式发放。显然，在基本田承包经营权货币化后，没有必要将基本田承包经营权定性为用益物权，因为职工自己不再直接支配基本田，不符合用益物权支配性的本质特征。
(三)肯认双层用益物权时职工基本田承包经营权的性质定位
基于肯认双层用益物权权利结构，形成“所有权+不动产用益物权+权利用益物权”的思路，农场国有农用地使用权派生之职工基本田承包经营权可能被定位为权利用益物权。由此使农垦国有农用地所有权、农场国有农用地使用权、职工基本田承包经营权，呈现出“所有权+不动产用益物权+权利用益物权”的权利结构。但是需要注意，在职工基本田承包经营权流转又派生规模经营主体之土地经营权的情形下，第四项权利土地经营权不宜再定性为用益物权，否则就会形成三层权利用益物权。理由是：不同层级的用益物权各有多种流转方式，若用益物权层级过多，会导致不同层级流转方式之间叠加或交织，使土地使用关系更加复杂，导致农垦国有农用地上的权利体系更加混乱。毕竟，尽量简化土地利用关系，更符合职工的权利意识，亦有助于节约交易成本。我国台湾地区“民法”规定农育权人不得将农地出租，因为将土地出租“不但徒增土地使用关系之复杂化，而且与土地所有人设定之原意有违，故非法律所许。土地出租之禁止，乃在废除中间剥削佃农之恶习”。与我国台湾地区“农育权人不得将农地出租”相比，肯认双层用益物权权利结构已经走出很远，不宜再肯认三层用益物权权利结构以免走得更远。
三、农垦职工基本田承包经营权的法构造
(一)农垦职工基本田承包经营权的立法模式
1.否认双层用益物权权利结构时的立法模式
农场不进行公司化改革的，其职工基本田承包经营权派生于农垦国有农用地所有权，性质应为用益物权，可以直接根据《民法典》第343条之转介条款，参照《民法典》中农民集体土地承包经营权的权能执行。农场进行公司化改革的，就农垦职工基本田承包经营权债权性质的定位而言，立法模式的完善至少涉及两个方面：
第一，《民法典》第343条的缩限解读。在将农垦职工基本田承包经营权定性为债权的前提下，需要将《民法典》第343条中的国有农用地承包经营仅仅限定为所有权行使层面的承包经营，即排除农场国有农用地使用权派生之职工基本田承包经营的情形，以避免实践中职工基本田承包经营权错误适用《民法典》第343条获得用益物权性质。实际上，结合《民法典》第327条中用益物权人可以分享土地补偿费，以及国土资源部办公厅、农业部办公厅2009年印发的《关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》(以下简称《收回农场农用地补偿的复函》)中职工不能分享土地补偿费的规定，只有将《民法典》第343条限定为所有权行使层面的承包经营，才能消除该部门规章与《民法典》第343条、第327条之间可能产生的冲突。就《收回农场农用地补偿的复函》规定职工不能分享土地补偿费之立法现状推测，事实上相关部门正是以农垦职工基本田承包经营权系债权的定性为立法基础的。
第二，作为债权的职工基本田承包经营权的立法模式。农场公司化改革中职工基本田承包经营权为可物权化的债权，其立法模式有两种方案可供选择：一是根据《农垦改革意见》规定的“要严格依照合同法规范管理”，可以借鉴徐国栋教授主持编著的《绿色民法典草案》在他物权部分专设一节“农地使用权”，并在各种典型合同部分特设一章“农地使用转让合同”的设计，将农民集体土地经营权流转合同以及派生于农场国有农用地使用权之职工基本田承包合同(包括形成之职工基本田承包经营权)等债权方面内容，规定于《民法典》合同编，既可以在租赁合同中设置农用地租赁特别条款，也可以在租赁合同之外单设特别合同(如农用地租赁合同)专门规范；将农民集体土地承包经营权、农场国有农用地使用权以及直接派生于农垦国有农用地所有权之国有农用地承包经营权等用益物权方面的内容，规定于《民法典》。二是在《民法典》合同编对农用地租赁合同未设特别条款或有名合同专门规范的情况下，可以通过完善《农村土地承包法》或其配套规范性文件，将职工基本田承包经营权纳入其中，为详细设计兼有用益物权和债权性土地利用权、统筹设计农民集体和农垦国有农用地权利体系增设合理空间。若采纳将职工基本田承包经营权纳入《农村土地承包法》或其配套规范性文件的立法模式，农垦职工基本田承包经营权(连同职工规模田租赁权)应设置单独章节。即在先规定农民集体土地承包与流转之后，应当以单独章节的形式规范以农垦为核心的职工基本田承包经营制度。理由是：其一，职工基本田承包经营权虽通过农场发包产生，但产生的职工基本田承包经营权是债权，不同于集体发包产生之作为用益物权的农民集体土地承包经营权。其二，农场国有农用地使用权在权利性质与位阶上等同于农民集体土地承包经营权，而农场国有农用地使用权派生之职工基本田承包经营权的权利性质与位阶，应类似于农民集体土地承包经营权债权性流转之后的土地经营权或土地租赁权。基于如此的错位格局，为避免混乱，不宜也不能在农民集体土地承包与流转的一般条款中为农垦农用地镶入相应的特殊规则，只能在统一规范性文件中开辟专门章节集中、单独规定。其三，“两田制”涉及的特殊性规则较多——承包方式与农民集体土地承包方式完全不同、定价及其调整机制是农民集体家庭承包地没有的制度，显然难以在农民集体土地承包的相应条款中植入“两田制”的特殊规则。其四，设置单独章节集中规定，既能突显农垦职工基本田承包经营之特殊性，可自成体系，实现农垦国有农用地权利体系设计的有效与有序，又能兼顾与农民集体土地承包经营之体系化协调。
此外，立法规范职工基本田承包经营权和规模田租赁权时，其内容应重点提炼“两田制”实践中行之有效的规则，明确“两田制”的划分原则、使用期限、承包费定价及其调整机制、承包地能否调整以及调整规则乃至流转方式与流转限制等。
2.肯认双层用益物权权利结构时的立法模式
若将职工基本田承包经营权定性为权利用益物权，其立法模式可以是：在《民法典》物权编或《农村土地承包法》中，从“两田制”的划分原则、承包期限、流转方式与流转限制等方面，提炼基本田承包经营权规则。这样，在有特殊规定的情况下，优先适用特殊规定；如无特殊规定，则根据《民法典》第343条参照适用农民集体土地承包经营权相关规定。
(二)农垦职工基本田承包经营权的物权化构造
鉴于不同视角下职工基本田承包经营权的不同性质定位，对未采取货币化补贴的基本田承包经营权的物权化制度构造亦应进行类型化研讨。
1.否认双层用益物权时基本田承包经营权之债权物权化构造
借鉴农民集体承包地“三权分置”中，应当赋予“债权型利用”之“土地经营权一定的支配和排他效力以利其流转”的观点与理由，未采取货币化补贴的基本田承包经营权宜通过如下制度设计对其进行债权物权化保护。
第一，登记公示。对债权进行登记有助于克服债权内容具有相对性，“效力、稳定性均较弱，不利于长期投入”等弊端。鉴于基本田与规模田的实践差异，农垦系统其他垦区亦应效仿《兵团承包登记方案》，建立基本田承包经营权登记颁证制度，以为基本田承包经营权之债权物权化提供技术支持。
第二，期限延长。债权物权化的基本田承包经营权也应有较长承包期限。何况，基本田承包期截止于职工退休，而距职工退休又往往会超过20年。因此，实现基本田承包经营权债权物权化，在承包期限方面可以考虑如下两种方案：一是在《民法典》合同编或其他相关法律中增加耕作合同或农用地利用合同，并设计超过20年农用地利用期限的特殊规则。二是若距职工退休超过20年，可以明确一个不超过20年的固定期限为基本田承包期；固定期限届满后，职工享有自动续期权。以此类推，直至退休。比较而言，第二种方案既不突破目前债权最高期限，有实践经验可资借鉴，又能保障职工基本田承包经营权，而且还有利于为农场未来改革预留空间
第三，处分权能。在否认双层用益物权权利结构时，承包地“三权分置”之土地经营权虽然不宜被定性为用益物权，但是可以赋予其一定的支配力和排他力，关键就是赋予土地经营权人一定的处分权能。鉴于此，职工基本田承包经营权被定性为物权化债权时，亦可在已有的出租、入股等流转权能的基础上，再赋予并规范其其他处分权能。一是，赋予担保权。在将承包地“三权分置”之土地经营权定性为债权或物权化债权的前提下，土地经营权能否用于抵押，学界存在不宜抵押和可以抵押的不同见解。其实，与土地经营权同样具有债权物权化性质的农垦职工基本田承包经营权，无论是采取抵押还是质押的担保方式，基于其对职工的社会保障功能，在担保权实现时都不能采取令职工丧失基本田承包经营权的变价方式，而宜采取以基本田承包经营权流转收益使担保权人优先受偿的办法。在流转收益可以纳入应收账款的基础上，农垦职工基本田承包经营权之流转收益担保宜采取质押方式，并以流转收益强制管理为质权实现方法。采取流转收益质押的方式，使质押财产与质权实现时的变现财产均统一为流转收益，可以避免职工基本田承包经营权抵押以其本身为抵押财产，抵押权实现时又以流转收益优先受偿，即抵押财产与变现财产不一致的问题；何况，职工基本田承包经营权抵押名义上是以职工基本田承包经营权担保，实质上却是以流转收益担保。既然如此，直接采取流转收益质押方式，不仅更符合担保物权支配担保财产交换价值的实质，而且还可以通过《民法典》第440条中应收账款质权为流转收益质押提供直接、现成的法律依据。二是，不宜赋予转让权和继承权。实践中一般禁止基本田承包经营权转让。在基本田承包经营权具有社会保障功能的前提下，禁止转让显然是为了避免职工失去基本田承包经营权进而失去基于基本田的社会保障；而且，在农垦集团化、农场公司化发展趋势下，严格限制甚至禁止基本田承包经营权转让，有助于农垦集团和农场公司对农垦农用地的统一调配。
基本田承包经营权也不宜被继承，但与家庭承包的土地承包经营权不能继承的理由不同。家庭承包的土地承包经营权不能继承与其形式主体是户有关，户内集体成员共有意味着新增人口自动加入户内共有关系、户内人口死亡自动退出共有关系，显然家庭承包的土地承包经营权不能成为死亡集体成员的遗产，无法发生继承。而基本田承包经营权不能继承，是因为基本田承包期止于职工退休年龄届满；若职工未至退休年龄死亡，则基本田承包应当提前终止。因此，由于基本田的期限，基本田承包经营权不能成为职工的遗产、更不能被继承。
2.肯认双层用益物权时基本田承包经营权的用益物权构造
在肯认双层用益物权权利结构时，农垦职工基本田承包经营权宜设计为权利用益物权。作为权利用益物权的职工基本田承包经营权之物权化构造，涉及如下方面：
第一，用益物权性基本田承包经营权的登记颁证。用益物权性基本田承包经营权应当比债权物权化之基本田承包经营权更强调登记颁证。那么用益物权性职工基本田承包经营权是宜采取登记生效主义还是登记对抗主义？基于全国农垦国有农用地使用权确权颁证尚未完成，特别是绝大部分垦区尚未开展职工基本田承包经营权登记颁证的事实，暂时宜采取登记对抗主义。
第二，用益物权性基本田承包经营权的权能与流转方式。前文已经对债权物权化之基本田承包经营权的权能和流转方式进行概括，即基本田承包经营权的权能至少应包括：流转及流转合同管理权、流转收益权、担保权，但是不包括继承权，宜严格限制甚至禁止转让权。用益物权性基本田承包经营权与债权物权化之基本田承包经营权的权能、流转方式及相应理由基本类似。
3.基本田承包经营权之债权物权化构造与用益物权构造的比较
否认双层用益物权权利结构时基本田承包经营权之债权物权化构造，与肯认双层用益物权权利结构时基本田承包经营权之用益物权构造，可谓基本田承包经营权的两种不同构造模式。对两种不同构造模式中基本田承包经营权的实质内容进行比较，更有助于优化选择基本田承包经营权物权化的构造模式。在否认双层用益物权权利结构时，需要区分家庭承包的土地承包经营权派生之单纯债权性土地租赁权与其派生之债权物权化的土地经营权两者之间的区别。有学者主张：“对两者的区分，只能通过立法从效力上对二者加以区分，即赋予‘土地经营权’超出债权范畴的特殊效力，将其塑造为一种如同物权一样具有自由处分(再流转)权能的权利。”显然，上述从登记公示、期限延长和处分权能强化等方面进行的债权物权化的制度设计，既有助于将承包地“三权分置”之土地经营权与单纯的债权性土地租赁权相区别，又有助于将农场国有农用地使用权派生之单纯债权性土地租赁权与其派生之债权物权化的基本田承包经营权相区分。
但是，在肯认双层用益物权权利结构时，将承包地“三权分置”之土地经营权和农垦职工基本田承包经营权，分别视为家庭承包的土地承包经营权和农场国有农用地使用权上派生的权利用益物权后，还需辨析权利用益物权性职工基本田承包经营权与否认双层用益物权权利结构时债权物权化的职工基本田承包经营权之制度设计的异同。
基于前述可知，债权物权化的职工基本田承包经营权与用益物权性职工基本田承包经营权，在登记公示、期限延长和处分权能等方面并无实质差异。两者的突出区别仅在于：在严格的物权法定主义下，用益物权性土地利用权是法律明确规定的类型化物权，如土地承包经营权、建设用地使用权，而债权物权化之土地利用权则非法律明确规定的类型化物权，只是具有一定程度的支配力和排他力的债权；而且在理想立法方式下，用益物权性土地利用权，除法律明确限定外，具有概括性即较为全面的支配力和排他性，而债权物权化之土地利用权，仅在立法特别规定的情况下，才具有具体性即一定限制的支配力和排他性——依赖于特别条款的特殊规定。由是观之，就不同构造模式下债权物权化与用益物权性的职工基本田承包经营权的制度设计而言，两者虽然立法方式存在差异，但是实质内容较为接近。
债权物权化土地利用权与用益物权性土地利用权实质内容较为接近，使“债权物权化不啻为一种较好的调节器，尤其是当凭借纯粹的债权合同已经无法有效地平衡交易双方与第三人间的权利义务关系，而一概将其纳入物权法调整可能时机又不纯熟时；此时立法者完全可以在特别法中采取债权物权化的手段，配之以相应的公示手段，让这些通过契约实现的物之支配关系局部地发生物权效力，然后观察可能的社会效果，从而决定未来是否将其纳入法定的物权类型”。在严格的物权法定原则下，债权物权化亦可视为是克服严格的物权法定原则之弊端的有效途径。而债权物权化土地利用权适用的灵活性以及其与用益物权性土地利用权内容上的相似性，在一定程度上也彰显了否认双层用益物权权利结构时将基本田承包经营权定性为债权并进行债权物权化构造的合理性。特别是在黑龙江等垦区部分农场的职工基本田承包经营权已经货币化的情形下，采取基本田承包经营权债权物权化的手段，既可以满足未货币化之基本田承包经营权的支配性，又可以适应已货币化之基本田承包经营权弱化了将其升级为用益物权之需的实践。
