基金项目：安徽大学农村改革与经济社会发展研究院资助项目“法律规制视角下的农地三权分置改革研究”（编号：ADNY201610）阶段性成果。
《农业经济问题》（月刊）2018年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：李玉勤。
十二届全国人大常委会于2017年12月第三十一次会议审议并通过了新修订的《农民专业合作社法》（以下简称新《合作社法》）。新《合作社法》在回应现实需求与坚持合作社原则方面展现了诸多改进之处，但是仍然存在一些不足。惠顾返还为主的盈余分配原则是合作社最突出的质的规定性，本文试图以此为基础，分析新《合作社法》的改进及其尚需进一步完善之处，并提出相应的应对之策，以便使合作社在实施乡村振兴战略中发挥更大的作用。
一、新《合作社法》的改进
新《合作社法》删除成员的“同类”限制，扩大了该法适用范围；新增土地经营权和林权出资，贯彻了承包地“三权”分置与林权改革；新增合作社年度报告、强制退出与成员除名，强化了合作社治理；新增成员出资可以转让、继承和担保，加强了对成员权益的保护；新增合作社可以向公司等企业投资，体现了对合作社与公司的平等保护。无疑，这些都是克服农民合作社发展瓶颈、呈现新《合作社法》改进的当然内容。但是，就能够触及合作社制度构造之基础性、整体性的合作社的质的规定性与特别法人地位而言，下述三点更可谓新《合作社法》改进之亮点。
（一）强化了惠顾返还为主的盈余分配原则
新《合作社法》在第4条第（五）项已经明确合作社应当遵循惠顾返还为主的盈余分配原则———“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”，第44条第2款中已经规定不低于百分之六十的可分配盈余应当按惠顾返还的基础上，仍于第44条第1款中新增并重申“可分配盈余主要按照成员与本社的交易量（额）比例返还”。这进一步坚持并强化了合作社惠顾返还为主的盈余分配原则
显然，新《合作社法》于第44条第1款中新增“可分配盈余主要按照成员与本社的交易量（额）比例返还”的表述，删除《合作社法修订草案》第44条第3款试图增加合作社惠顾返还为主盈余分配原则之例外情形的规定，既彰显了修法理念的坚定，又恪守并强化了合作社最突出的质的规定性，为清晰界定合作社与其他市场经济主体的边界、便于合作社的数据调查和统计分析提供了一把有效的标尺，为政府给予合作社的扶持措施、为将合作社塑造成为特别法人奠定了坚实的基础。
（二）新增联合社规则并坚持合作社原则
新《合作社法》为弥补联合社法律制度的缺失，于第七章以8个条文专章规范“农民专业合作社联合社”，分别规定了联合社的设立成员、登记与法人地位、债务承担、治理机关与表决机制、盈余分配、成员退社及法律适用，由此完成了联合社的顶层设计。
新《合作社法》第60条规定“农民专业合作社联合社的成员大会选举和表决，实行一社一票”，这表明联合社坚持了合作社的民主管理原则。而且，新《合作社法》虽然删除了《合作社法修订草案》第60条中“设置附加表决权，由农民专业合作社联合社章程规定”的授权，但是依据新《合作社法》第63条引致条款的创设，联合社成员的附加表决权应当属于农民专业合作社联合社一章没有规定的事项，可以适用新《合作社法》第22条第2款关于农民专业合作社章程设置附加表决权的规定，授权联合社可以在章程中自主借鉴“各国合作社实践中，分别参照各个成员社的社员人数、同联合社交易的规模和对联合社承担义务的大小等差异”，适当分配不超过基本表决权总票数百分之二十的附加表决权。如此处理，有助于在坚持合作社民主管理原则的基础上实现联合社成员之间的实质公平。
新《合作社法》第61条规定，由农民专业合作社联合社章程按照本法规定的原则规定可分配盈余的分配办法。由是观之，新《合作社法》第61条为联合社章程规定可分配盈余的分配办法增加了“按照本法规定的原则”的限制，亦将联合社可分配盈余的分配办法限制在新《合作社法》第4条规定的惠顾返还为主的盈余分配原则的框架内，为联合社坚持合作社最突出的质的规定性提供了制度保障。
（三）放大了农民专业合作社特别法人之特殊性的表现
1.放大了相对于营利法人与非营利法人之特殊性的表现。《民法总则》第96条将城镇农村的合作经济组织法人定性为特别法人，其中农村合作经济组织主要是指农民专业合作社。特别法人作为营利法人与非营利法人之外的第三类法人，是介于营利与公益之间的互益法人。新《合作社法》坚持合作社惠顾返还为主的盈余分配原则，是农民专业合作社及联合社作为互益法人或特别法人的主要体现。惠顾返还即按照成员交易量（额）返还，返还的是成员与合作社交易时成员“多付”或“少收”的款项，不同于营利法人与股东之外的人交易积累的可分配利润；惠顾返还为主，意味着除惠顾返还外还可按股分红，而且按股分红须受新《合作社法》规定的不低于百分之六十的可分配盈余应当按惠顾返还的限制。由是观之，合作社既不同于“以取得利润并分配给股东等出资人为目的”的营利法人（《民法总则》第76条）———营利法人的可分配利润不必像合作社那样大部分用于惠顾返还，也不同于“不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润”的非营利法人（《民法总则》第87条）———合作社按股分红具有向出资人分配利润的效果，亦兼有营利法人和非营利法人的特征———合作社可分配盈余按股分配比较接近营利法人，按惠顾返还则比较接近非营利法人。
政府对合作社的扶持是合作社作为互益法人或特别法人的自然结果，而合作社的益贫性（任大鹏等，2015）又进一步阐释了政府对合作社予以扶持的正当性。新《合作社法》在原有建设项目支持、财政资金支持、金融资金支持、税收优惠的基础上，增加了保险支持、用电用地支持等具体扶持措施。这些扶持措施也是合作社区别于一般公司、合伙企业享有的法定优惠，是国家通过合作社施惠于农民、支持农业发展、促进乡村振兴的具体举措。而给予合作社扶持措施的缘由正是合作社按惠顾返还盈余、民主管理、资本报酬有限等原则所呈现出来的互助性、益贫性等合作社特性。
如果对惠顾返还为主盈余分配原则的恪守与强化，是新《合作社法》支撑并延续合作社为特别法人的话，那么专章规范联合社并加强政府对合作社的扶持，则是新《合作社法》放大农民专业合作社作为特别法人相对于营利法人和非营利法人之特殊性的表现。“之所以要坚持合作社的本质规定性，不仅是防止合作社泛化，避免合作社与其他组织形态边界不清的必然要求，而且也是直接阐释合作社存在以及间接论证政府给予合作社诸多财政资助之正当性的客观基础———合作社的本质规定性是合作社使农民利益最大化、服务‘三农’等特有功能得以实现的前提和保障，而促进合作社特有功能得以实现也恰恰是政府财政资助合作社所追求的公共政策目标”。
2.放大了相对于农村集体经济组织特别法人之特殊性的表现。《民法总则》第96条将农村集体经济组织法人列为特别法人。据此，作为实践中农村集体经济组织改制组织形式的经济合作社或股份经济合作社（可统称为社区股份合作社）与农民专业合作社是两类不同的特别法人。两类特别法人的区别主要体现如下：（1）成员不同。前者一般限于本集体经济组织成员；成员具有特定性和封闭性。后者以农民为主，且不限于本集体经济组织成员；成员入社自愿，具有开放性。（2）财产不同。前者的法人财产往往是对集体资产清产核资后，将集体资产对集体成员配股形成；而后者则主要是由成员出资形成。（3）股权不同。前者可以设置集体股、个人股（个人股根据设置依据不同又分为资格股、劳动股、农龄股等），而且个人股的受让人一般限于本集体经济组织和本集体经济组织成员；后者主要是基于出资形成农民个人股和企事业单位股（域外合作社法中存在资格股、追加股、投资股的类型化），而且新《合作社法》第15条第（六）项新增“成员出资的转让、继承、担保”的授权，并无也不应有受让人范围的限制。（4）利益分配不同。前者按股分红；后者则按惠顾返还为主分配盈余。（5）功能不同。前者比后者要承担更多的社区服务或保障功能。由此可见，农村集体经济组织法人与农民专业合作社法人在设立、运行等方面存在诸多差异———各有特色，两者宜分别立法。
新《合作社法》摒弃了《江苏省农民专业合作社条例》第13条、第14条、第19条等与集体资产股份量化形成之农村社区股份合作社相关的条款，足以说明其已理清农民专业合作社特别法人相对于农村集体经济组织特别法人之特殊性，遵从了两者分别立法的体例选择———农村集体经济组织特别法人的立法模式已经由2015年中央“一号文件”要求抓紧研究起草的“农村集体经济组织条例”，升级为2018年中央“一号文件”要求研究制定的“农村集体经济组织法”。
二、新《合作社法》尚需完善之处
新《合作社法》对农民专业合作社惠顾返还为主盈余分配原则的强化、对农民专业合作社联合社坚持合作社原则的制度安排，不仅守住了合作社的底线，延续并放大了农民专业合作社特别法人之特殊性的表现，而且还反衬出了新《合作社法》中与坚持惠顾返还为主的盈余分配原则乃至民主管理原则相关的两点尚需进一步完善之处。
（一）未区分成员出资与非成员出资的不同类型并进行差别制度设计
有学者研究发现，“我国合作社‘资本控制’己成为一种普遍现象和合作社治理的主要形式”。“大股东控股普遍，单个成员持股超过百分之八九十的并不是特例”。强势资本下乡或者合作社成员之间资源禀赋的异质性较大，不仅很容易导致突破合作社民主管理原则和惠顾返还为主的盈余分配原则，而且还会导致“合作社被包装成为下乡资本的牟利工具、政府招商引资的政策优惠包和乡村精英投机资本包装的载体，呈现出乡土实践与制度文本背离的异化状态”；或者“资本实际上攫取了合作社大部分收益而将成本均摊给每个社员。所谓的资本与农户依托合作社实现的‘双赢’，不过是资本为了维持完整的产业链垄断而分给社员极小一部分收益而己，农民实际利益受到严重侵蚀”。
但是，也有学者指出，“主要通过股权和社会资本的双重控制实现对合作社主导和控制大农领办的合作社，不必然排斥合作社本质规定性所要求的合作社功能，关键在于大农需要在追求效率机制的同时去寻求合作社的合法性机制，在更高层次上构筑这两者之间的平衡”。解决中国合作社实践特征与法律规定、功能定位之不符，既不能放弃合作社质的规定性，也不应无所作为。恪守合作社民主管理原则、惠顾返还为主的盈余分配原则的同时，缓解合作社实践特征与法律规定、功能定位之不符并非无计可施。新《合作社法》通过按股分红部分不得超过可分配盈余百分之四十、附加表决权不得超过基本表决权总票数百分之二十等限制，虽然恪守了惠顾返还为主的盈余分配原则、民主管理原则等合作社质的规定性，但是并没有借鉴域外合作社成员出资与非成员出资的不同类型及其差别制度设计，为实践中不符合合作社质的规定性的合作社数量的消减提供应对之策。由此形成了新《合作社法》回应合作社运行现实困境的一个不足。
域外部分国家合作社法一般有资格股（Membership Shares）、追加股（Additional or Supplementary Shares）和投资股（Investment or Voluntary Shares）的类型化设计。例如，《芬兰合作社法》（2001年修订）第9章分别列举了资格股、追加股和投资股，第11章专章规定了追加股，第12章专章规定了投资股。《加拿大合作社法》第117～123条规定了资格股，第124～136条规定了投资股。（1）资格股。资格股是合作社成员取得成员身份需缴纳的数额相同、享有同等权利的出资。资格股按一人一票行使表决权。《加拿大合作社法》第118条规定资格股的同等权利包括获取股息的权利、合作社解散获取剩余财产的权利。（2）追加股。追加股是成员在缴纳资格股之后应当承担的额外出资义务。追加股获取固定利息。追加股一般不能作为享有附加表决权的依据。《芬兰合作社法》第11章规定，不给予追加股在成员大会上表决权；追加股除从合作社盈余中获取章程规定的报酬外，不再享有其他盈余分配权利。（3）投资股。投资股是为吸引外部融资、超过追加股之外、可由成员和非成员自愿认购的出资。投资股“参与盈余和清算资产的分配。一般不享有任何决策权；就成员而言，也不赋予其额外决策权。即使赋予其投票权，也是有限的”。投资股往往被设置为优先股，优先获得固定股息，不享有一般表决权，只享有重大事项表决权。《加拿大合作社法》第124条第（2）项规定投资股在成员大会上没有表决权。
追加股和投资股一般都获得固定股息形式的资本报酬———资格股是否参与分红则规定不一。在数额上，资本报酬一般参照商业银行同期存款利息确定，如有专家指出，“其利率一般可以相当于或略高于当时当地商业银行同期平均存款利率……因为它实质不是从利润中形成的红利，而是作为资本使用成本的利息，是合作社使用社员的资本而支付给社员的资本报酬”；而Hagen Henry则提出“以不高于商业银行存款利息的数额支付股息（包括投资股的股息）”。显然，根据Hagen Henry，资格股、追加股和投资股均适用资本报酬有限原则的制约。
据上，合作社出资，根据成员与非成员的差别，可以区分为成员出资与非成员出资；根据出资自愿与否，又可以区分为义务性出资与自愿性出资。新《合作社法》未区分成员出资与非成员出资，也没有区分成员资格股、追加股与投资股，更不可能进行差别化制度设计，这会造成如下弊端：（1）导致成员依据出资数额获取额外附加表决权甚至超过基本表决权总票数百分之二十的附加表决权，从而突破民主管理原则。而在域外对设置追加股、投资股则规定，追加股和投资股一般都不是获取附加表决权的依据，追加股甚至不享有表决权，投资股往往因为被设置为优先股而无一般表决权、只有重大事项表决权。追加股无附加表决权甚或无表决权、投资股无一般表决权，以及资格股的基本表决权、附加表决权与投资股重大事项表决权分别在成员（代表）大会和投资股股东大会分别行使，就不会挤压基本表决权（和附加表决权），不会破坏民主管理原则。（2）会导致成员的异质性或挤压惠顾返还的比例。在资格股、追加股和投资股的制度设计存在差异（如缴纳出资是强制还是自愿、股息优先与否）、且均受资本报酬有限原则限制、均从合作社盈余中支付资本报酬的情形下，新《合作社法》未区分资格股、追加股、投资股并为之进行类型化制度设计，而令所有出资报酬均受不得超过可分配盈余百分之四十的限制，相比区分资格股、追加股、投资股并为之进行类型化制度设计，更容易导致出资数额悬殊引发的成员异质性，同时可能抑制投资股即限制合作社融资能力（在按股分红不超过可分配盈余百分之四十的前提下，单股股息不受同期商业银行存款利息限制且股息越高出资额越受限制），或者因成员出资的异质性诱发按股分红挤占惠顾返还、突破不得低于可分配盈余百分之六十的惠顾返还比例，由此扩大合作社实践特征与法律文本规定之不符。
由是观之，新《合作社法》如果区分资格股、追加股与投资股并为之进行类型化制度设计，那么统计实践中符合新《合作社法》规定之质的规定性的合作社的数量会相应增加，实践中不会再有那么多虚假合作社。显然，新《合作社法》过于关注合作社质的规定性，却对坚持合作社质的规定性之保障措施缺乏灵活有效的回应。
（二）土地经营权和林权出资配套规则的缺失及其对惠顾返还原则的挑战
“2016年，21.6%的流转耕地流向专业合作社”。面对如此大的比例和发展态势，新《合作社法》第13条第1款中规定“合作社成员可以土地经营权、林权向农民专业合作社出资”，即将土地经营权、林权等同于与货币、实物、知识产权等一样的出资。土地经营权、林权出资，不仅是落实承包地“三权”分置和林权改革的体现，而且也是新《合作社法》的改进之处。
但是，因土地经营权权利性质模糊、固定保底收入之配套规则缺失，又呈现出额外的遗憾与不足。首先，土地经营权性质模糊。承包地“三权”分置提出以来，学界对经营权的法律性质存在债权说（包括债权物权化）、用益物权说、债权和用益物权二元说等不同主张；2017年11月7日在中国人大网公布并向社会征求意见的《农村土地承包法修正案（草案）》第42条采取土地经营权融资担保而非土地经营权抵押的表达，亦对经营权之债权和用益物权的二元定性预留了制度空间。因为“土地经营权如果界定为用益物权，按照法律规定，就可以设定抵押，如界定为债权，则可设定权利质押。鉴于对此问题认识分歧大，以服务实践为目的，可使用土地经营权‘融资担保’概念，将抵押和质押等情形都包含其中，既保持与担保法等法律的一致性，又规避因概念之争影响立法进程”。故，新《合作社法》中经营权的法律性质是债权还是用益物权具有不确定性。其次，固定保底收入之配套规则缺失。新《合作社法》允许土地经营权出资（自然可以获得浮动的按股分红），却既未吸纳已有规范性文件也没有总结合作社实践对以土地经营权出资的成员给予固定保底收入的配套制度设计。
以土地经营权出资的成员惠顾合作社的阐释之道，须土地承包经营权租赁之债权性流转与“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式二者缺一不可：惠顾不仅意味着要有惠顾事实，而且还要存在惠顾对价和惠顾返还；如果将土地承包经营权租赁之债权性流转视为成员与合作社之间的惠顾，则类似租金的固定保底收入恰好是惠顾对价，而浮动分红则为惠顾返还———在土地经营权出资实践中“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式有大量事实支撑。显然，依土地承包经营权租赁之债权性流转分置出的土地经营权类似于《合同法》中的租赁权，宜定性为债权；而不宜定性为用益物权，否则基于同一的租赁之债权性流转分置出的土地经营权会因期限长短等因素存在不同定性，容易使法律关系人为地复杂化，造成适法混乱。即债权性土地经营权与租赁之债权性流转相契合，而租赁之债权性流转又与类似租金的固定保底收入相契合。债权性土地经营权出资，可以理解为先通过土地承包经营权租赁之债权性流转分置出债权性土地经营权，再将债权性土地经营权入股到合作社；基于租赁之债权性流转，成员与合作社之间产生惠顾事实，同时成员获取惠顾对价即固定保底收入，基于将债权性土地经营权入股到合作社，成员获得浮动分红、表决权等自益权和共益权。
主张土地经营权为用益物权，特别是主张依土地承包经营权租赁之债权性流转之外的方式设定用益物权性土地经营权，既难以阐释实践中土地经营权股获取类似租金的固定保底收入的正当性，也难以揭示以土地经营权出资的成员与合作社之间存在惠顾的事实；用益物权性土地经营权出资合作社，因难以阐释惠顾及惠顾返还，还将导致按股分配，很容易突破惠顾返还为主的盈余分配原则；创新性将用益物权性土地经营权出资视为间接惠顾的观点中，如果缺少“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式，也无法阐释惠顾对价和惠顾返还原则。而且，缺失惠顾返还为主的盈余分配原则，仅凭民主管理原则很难区分农民专业合作社与有限责任公司以及作为农村集体经济组织改制的主要组织形式的社区股份合作社（前已阐述社区股份合作社是不同于农民专业合作社的农村集体经济组织特别法人），因为根据《公司法》第42条“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外”，即公司章程可以配给表决权的授权，有限责任公司也有民主管理的适用空间，实践中社区股份合作社（公司）更是普遍实行民主管理。
综上，用益物权性土地经营权出资合作社会产生难以坚持合作社质的规定性的危机；在恪守合作社惠顾返还为主的盈余分配原则的前提下，土地经营权出资应当限于债权性经营权，而且还须配套增加“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式。就此而言，新《合作社法》将土地经营权等同于实物、知识产权一样的出资，其不足不仅在于缺乏“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式，无法完整阐释并保障惠顾返还为主的盈余分配原则，而且还在于未限于债权性土地经营权，亦容易导致对惠顾返还为主盈余分配原则的突破。还需说明的是，尽管新《合作社法》第13条第2款中规定“农民专业合作社成员不得以对该社或者其他成员的债权，充抵出资”。但是，债权性土地经营权不同于成员对合作社的债权，因为债权性土地经营权兼具债权与债务于一体，并非纯粹的债权。
此外，林权出资合作社与土地经营权出资一样存在权利性质模糊与固定保底收入之配套规则缺失，进而容易形成突破惠顾返还为主盈余分配原则的不足。虽然《森林法》（2016年修改征求意见稿）第17条规定“林权包括森林、林木、林地的所有权和使用权，林地承包权、经营权以及法律法规规定的权利等”，但是在学界，林权的内容尚存较大争议。如有学者指出，“‘林权’包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态，涉及物权体系中的所有权和用益物权两种类型”；还有学者主张，“林权系以森林和林地为客体，包含森林使用权、林地使用权和林地承包权、经营权的用益物权权利束”。据上，在林权包括林地所有权情形时，新《合作社法》可以出资的林权应当不包括林地所有权，因为在我国公有制语境中林地所有权不可交易。在学界普遍主张林地承包经营权、林地使用权、林地承包权、林地经营权为用益物权的场合，以用益物权性林权出资，与前述用益物权性土地经营权出资且缺失“固定保底收入+浮动分红”式利益分配规则一样，将导致按股分红，很容易突破惠顾返还为主的盈余分配原则。
三、新《合作社法》尚需完善之处的应对之策
新《合作社法》因坚持合作社最突出的质的规定性———惠顾返还为主的盈余分配原则，而反衬出的上述两点不足，并非不可克服，未来可以从实践操作和地方立法两个层面进行完善———就不足之可完善性而言，新《合作社法》的修订从整体上看还是比较成功的。
（一）实践操作层面的完善建议
在新《合作社法》近期内不会再修改、又要恪守合作社质的规定性的前提下，应当充分发挥新《合作社法》第12条第（五）项、第15条第（六）项、第23条第（二）项在出资方面，第15条第（十一）项、第21条第（一）项、第22条第2款在表决权方面，第15条第（七）项、第21条第（三）项、第44条第4款在盈余分配方面对合作社章程的授权，激励农民成员与合作社的实践创新，以保障合作社的灵活性，有效弥合新《合作社法》之不足。
首先，通过章程强化成员资格股与追加股的出资义务、鼓励投资股设置为优先股，并规范不同类型资本股的制度设计。“要改变资本对身为农业生产经营者的普通社员处于支配地位的现状，重要而可行的途径是社员通过入股和扩股向农产品销售、加工和流通环节发展，使农户社员逐渐掌控资本，逐渐获取更多的合作社资产所有权、控制决策权和剩余索取权，成为企业的所有者或大股东。通过这条途径最终实现服务使用者和服务提供者身份的统一，使合作社成为社员具有较强同质性的组织，也就促进了合作社的规范化”（张晓山等，2014）。因此，应当鼓励成员出资并通过章程将成员出资类型化为资格股、追加股和投资股。
资格股和追加股的落实，有助于缩小成员之间基于资本形成的资源禀赋异质性，进而基于资本数额不应成为附加表决权赋予依据，而减少表决权差异导致的对民主管理原则的破坏；同时应当根据资本报酬有限原则限制资格股、追加股和投资股的资本报酬。将成员出资中除资格股和追加股之外部分（即投资股），通过新《合作社法》对章程的授权设置为无一般表决权的优先股，可以维持以“一人一票”为基础、以附加表决权为辅的民主管理，避免投资股产生大股东内部控制进而破坏民主管理。而且，无论是从限制资格股和追加股的资本报酬在百分之四十可分配盈余范围内，还是从赋予投资股以优先固定股息使其受益有保障、减少投资风险的角度看，均有利于激励资本投资、增强合作社的融资能力。此外，增加资格股和追加股特别是追加股出资并使其遵循相当于或略高于银行存款利息的资本报酬有限原则，有助于弥合新《合作社法》取消《合作社法修订草案》中合作社内部信用合作之功效。
其次，鼓励土地合作社和林地合作社采取“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式。前已说明，“固定保底收入+浮动分红”是阐释土地合作社和林地合作社中惠顾事实并遵循惠顾返还为主盈余分配原则的构成要件之一。虽然新《合作社法》没有要求土地合作社和林地合作社采取“固定保底收入+浮动分配”的利益分配方式，但是实践中很多合作社已经采取“固定保底收入+浮动分红”的实际做法，则在一定程度上弥补了新《合作社法》的不足。例如，有学者“通过对黑龙江、四川两省组建土地合作社发展粮食生产经营情况的调研发现，农民土地入股合作社多采取‘保底收益和二次分红’的分配方式，保底收益为农户提供获得正常收入的‘保险带’，二次分红是根据入社成员投资比例秋后分红”。还有学者对黔省三地三个土地承包经营权入股合作社和公司调查发现，三个事例中均采取“保底租金+按股分红”的利益分配方式。由是观之，“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式有较为普遍的实践基础，今后实践应当继续坚持并鼓励扩大其适用范围，以至使其成为稳定的常规做法。
（二）地方立法层面的完善建议
各省级《农民专业合作社条例》、《〈农民专业合作社法〉实施办法》等地方规范性文件对2007年施行的原《农民专业合作社法》乃至新《合作社法》的突破或补充，是回应各地实践需求的最直接体现，是连接社会实践与顶层设计的中介，也是弥合新《合作社法》之不足的当然建议稿。
地方立法已经为新《合作社法》的改进提供了诸多经验。如《山东省农民专业合作社条例》第8条扩大适用范围列举的“农村家庭手工业、农业休闲观光和乡村民俗旅游”等业务活动；《江苏省农民专业合作社条例》、《海南经济特区农民专业合作社条例》等地方立法突破2007年施行的原《农民专业合作社法》的调整范围，将土地经营权出资即土地合作社、联合社纳入其中；《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》增加的保险扶持（第29条）、项目用地扶持（第31条）、电价扶持（第32条）、国有农场（牧场、林场、渔场等企业事业单位）实行承包经营的职工参照本办法设立农民专业合作社（第36条）等规定。这些均是地方立法先予规范后再被纳入新《合作社法》之中。
但是，地方立法中的部分成功制度尚未被新《合作社法》提炼吸收，如《海南经济特区农民专业合作社条例》第27条要求“设定保底收益”，即土地经营权股获取“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式。未来的地方立法除应当继续保留合理的制度创新（如“固定保底收入+浮动分红”的利益分配方式）之外，还应当借鉴域外经验（如将成员出资和非成员出资类型化为资格股、追加股和投资股并进行差别制度设计），或者及时总结提炼农民的创新做法，充实地方立法中的合作社规则，为更好地指导实践乃至未来再次修订新《合作社法》积累成功经验。
