李昌平：广东外语外贸大学土地法制研究院特聘研究员，中国乡建院创始人。

编者按

本人李昌平，乡建院创始人。十多年来领导乡建院一百多号同志在全国各地协助县市区党委政府在数百个乡村开展“以村社内置合作金融为切入点的系统性乡村建设”，探索激活内生动力、四两拨千斤的乡村振兴之法，创造了很多经典案例，如河南信阳郝堂村、湖北武汉江夏小朱湾、湖北鄂州张远村、山西岢岚宋家沟、山东微山湖杨村、广东珠海石龙村、内蒙达拉特旗树林召镇等等。

2021年的中央一号文件中“在合作社内部开展信用合作试点”是对“以村社内置合作金融为切入的系统乡村建设”的肯定。本人认为“在合作社内部开展信用合作”才是2021年一号文件的真正亮点。

为什么村社内置合作金融如此重要呢？

今天第九讲的内容是：没有内置金融村社联合社体系作为组织农民和整合资产资源的前置条件，已经上马的特色小镇和田园综合体建设项目，绝大多数都会成为半拉子工程或烂摊子，乡村振兴实践就基本上等于烧钱。

现在特色小镇大热，田园综合体大热。各类智库机构的文章和研究报告几乎天天都有新的，周周都有研讨会，不热都不行了。

什么是特色小镇？什么是田园综合体？这里不想做讨论。我想说的是：搞清楚特色小镇、田园综合体是什么东西很重要，但怎么做特色小镇、田园综合体可能更重要，对投资人而言尤其是。特色小镇和田园综合体的投资人是谁？我看主要是政府财政和银行，其次是打农民土地的主意，再次才是社会资本，但主导者是社会资本。

现在绝大多数特色小镇或田园综合体项目，一般的做法是：先策划一个方案和一个规划本子，再拿这两个本子去忽悠投资和申报项目，先把政府和银行搞定。第二步是依靠政府去搞定农民，期待政府出面从农民那里低价征收土地。第三步是招商引资，规划落地建设……总之吧，和城市房地产商的思路大体一致。

这样行吗？这样不行。

特色小镇或田园综合体，不可能像城市房地产开发那样有高额的土地极差地租可以追求。靠征用农民土地（农转非或集体建设用地变成国有建设用地）搞特色小镇或田园综合体是赚不到钱的。现在的政策环境也不支持用去过的方式从农民手上“抢地”，“抢地”是有风险的，当抢到的土地增值收益不高的时候——收益覆盖不了风险，靠“潜规则”去化解风险就行不通了，风险是不可控的。社会矛盾已经很突出了，地方政府不会像以前那样敢伤害农民利益去扶持资本。我已经发现了好多个特色小镇、田园综合体项目刚刚开始，就陷入进退两难的困境了。

为什么不让农民、村民集体成为特色小镇或田园综合体的投资主体之一？

前几天，有个已经投资十多亿而陷于困死状态的投资人来求解。这还不算太惨，投资数十亿处于困死状态的也有。有陷入困死状态的“先行者”说：必须优先考虑用村民集体建设用地、农地等搞特色小镇或田园综合体建设，必须和农民合作搞特色小镇或田园综合体建设。

说的很好，代价换来了收获。是的，中央有集体经营性建设用地可以“同地同权同价进入市场”的政策，中央还有“土地增减挂钩”、“占补平衡”的政策，中央还有异地搬迁安置的政策，中央还有土地置换的政策，我们搞特色小镇、田园综合体建设为何不用足这些政策、而非要用城市建设用地做特色小镇、田园综合体呢？

中央有“资源变资产、资金变股金、村民变股民”的三变政策，为什么不让农民或村民集体成为特色小镇、田园综合体的投资主体之一？

是老板傻瓜吗？肯定不是。这里有三个最主要的问题必须通过创新得以解决：高度分散的小农如何组织起来，成为有主体性的市场主体进入市场，参与特色小镇、田园综合体的建设营运，分享收益？农村高度碎片化的资源资产如何集约经营起来，最大限度的发挥资源资产的市场价值和社会价值？“三变”如何实现起来，即资源资产的金融化、证券化、货币化、市场化如何实现？从根本上说，是集体产权如何和特定形式的金融相匹配起来，特定的金融能够有效支持集体产权充分实现，并支撑其自由交易起来。

纵观中国农村改革以来所有改革实践，能够回应上述三个问题的，只有以村社内置合作金融为切入点的内置金融村社联合社体系建设实践，能够把小农组织起来（成为有组织的现代小农，即有效市场主体），把资源资产资金集约经营起来（资源资产市场化配置），让产权充分实现并交易起来（内置金融支撑农民承包权及集体成员权和使用权、经营权等抵押贷款等）；促进“资源变资产、资金变股金、村民变股民”三变实现。

如何有效的操作特色小镇或田园综合体落地呢？

如果想做特色小镇或田园综合体，第一步要做的是以村社内置合作金融为切入点，把高度分散的小农以村社内置合作金融的形式重新组织回到村社内部形成村社共同体；第二步是把分散在农户手上的资源资产以金融资产的方式收储到内置金融合作社；第三步是对内置金融合作社收储的资源资产证券化、股权化、货币化；第四步是对收储的资源资产整合、漂移、整理，并重新规划；第五步是将内置金融合作社收储的资源打包入股特色小镇、田园综合体项目。

▲树林召镇田园社区效果图

如果前期完成了上述工作，再将农民组织合作对内置金融村社联合社体系内的资源资产进行特色小镇、田园综合体规划设计、投资开发营运……就顺理成章、事半功倍了。

我们乡建院“以内置合作金融为切入点的系统性、陪伴式乡村振兴模式”，做出了郝堂村为代表的一批示范村，从一定意义上讲就是田园综合体、特色小镇的1.0版。郝堂村经验简要概括为：

第一，农民组织起来，成为有效的市场主体。

第二，资源资产集约经营起来，以集体土地建设田园综合体和特色小镇。

第三，集体产权在村社内置金融支撑下充分实现和交易起来。

第四，在经营乡村的理念下规划建设郝堂特色的田园综合体。

郝堂村在完成基础性工作之后，新农村建设（田园综合体建设）仅仅只用了一年多一点的时间就完成了，集体经济和家庭经济都得到了极大发展，没有一个人上访。

随着农村基础设施建设和基本公共服务水平越来越接近城市，逆城市化趋势也越来越明显，特色小镇、田园综合体的生命力开始显现。前文讲到的乡村振兴“树林召模式”就是乡建院协作探索的特色小镇和田园综合体2.0版。“树林召模式”是以村社内置合作金融为切入，建设内置金融村社联合社体系，用这个体系在镇域范围内将各村分散且没有价值、不能交易的资源资产整合进入到未来村、未来小镇的园区和社区，用以升级中心村（田园综合体）和小镇（特色小镇），再和社会资本平等合作。

▲树林召规划的新型居住社区

乡建院的实践证明，中央一号文件“在合作社内部开展信用合作”无比正确，通过村社内置合作金融，把农民组织起来、把资源资产整合集约起来、把产权活化交易起来，促进“三变”，为乡村振兴背景下走入“死胡同”的特色小镇和田园综合体建设开创了阳光大道！

文 | 李昌平

编辑审定：曹益凤 周艺文