陈小君，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，中南财经政法大学法学院博士生导师。
汪君，中南财经政法大学法学院博士研究生。
此文系广东省委宣传部扶持哲学社会科学优势重点学科建设项目“农村集体土地征收补偿法律制度实证研究”（GDXK201725）的阶段性研究成果。
本文原刊于《学术研究》2018年第4期，感谢作者授权发布，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文。
[摘要]民事诉讼,是农村集体土地征收补偿款分配纠纷解决及农民权益救济的重要途径。虽然《物权法》及有关司法解释已明确该类案件的司法救济路径,但观现有民事司法实践,司法机关对该类纠纷的可诉性及对补偿款分配方案的司法干预权限尚未形成统一裁判标准。究其原因,则在于未有效甄别农民集体及其成员在征收补偿过程中各自的独立主体地位,过分强调补偿款分配方案制定的自治属性,而对基于财产权与成员权的不同请求权基础亦未予以合理区分。其改进路,一是区分不同主体基于不同请求权基础之诉由,给予不同司法回应,二是明确司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限,积极回应各类规范性文件对征收补偿款分配设置的合理限制。
[关键词]农村集体土地征收 补偿款分配 农民集体成员权
ー、问题的提出
农村集体土地被征收,集体经济组织及其成员因此获得补偿。若村民对土地征收补偿款分配不满，可否向法院提起民事诉讼?査最高人民法院《民事案件案由规定》(法〔2011〕42号),“承包地征收补偿费用分配纠纷”明确为民事案由一种。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2005〕6号)第1条第1款亦明确因承包地征收补偿费所产生的民事纠纷属于人民法院受理事项,虽第3款将集体经济组织成员针对用于分配的土地补偿费数额提起的民事诉讼排除在受理范围之外,但就法条文义解释,可得出“除就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼外,村民因土地承包征地补偿款分配产生纠纷的,司法机关均应当受理”之结论。
但实践中,司法机关却以多种理由,驳回起诉。如一审以“土地征收补偿分配纠纷中涉及到集体经济组织成员资格认定,属村集体经济组织自主决定的范畴”为由、二审以土地征收补偿费的使用及分配应由本集体成员经法定程序决定事项为由驳回诉求;以“村委会及村民代表会议制定的分配方案,侵犯了其合法财产权利,依照法律规定应当由该村所在镇的人民政府责令改正”为由,驳回诉求;将村民认为“村委会意图将征地补偿款按全村人口平均分配,侵害其合法权利”等同于村民“就用于分配的土地补偿数额提起民事诉讼”,驳回诉求。近三年来此类判决,稍加检索便可发现。土地征收补偿款分配,乃落实土地征收补偿方案、给予丧失集体土地者充分补偿之关键。因土地征收补偿款分配而生之纠纷,既涉及“三农”群体的核心利益又往往因被征收对象人数众多而尤须妥善处理。党的十八届三中全会和中共中央、国务院于2015年印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,均提出要“完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”。明确农村集体土地征收补偿款分配纠纷的受案范围,针对不同的纠纷类型,给予不同的司法应对,对于规范农村集体土地征收补偿程序,保护用益物权人合法权益,平衡村集体和其成员利益,具有重要意义。
二、农村集体土地征收补偿款分配纠纷之民事司法困境
《物权法》第42条明确规定在集体所有土地征收过程中,应当依法足额支付有关补偿费用,同时不得由任何单位和个人侵占或拖欠;且第121条及第132条再次重申,承包经营权人和用益物权人可根据《物权法》第42条的有关规定主张相应补偿。《物权法》乃基本民事法律,根据请求权基础理论,此即应当构成用益物权人请求义务人为一定给付(土地征收补偿款)之基础。“法释〔2005〕6号”第22条及第23条亦明确承包方可在民事诉讼中请求发包方支付已经收到的地上附着物和青苗补助费、安置补助费。如此看来,司法机关自当依法审理,但现实中,司法机关对农民因不满土地征收补偿款分配纠纷而提起民事诉讼之处理,尚存以下难题。
(一)补偿款分配纠纷可诉性存疑
1.实践上:对此类纠纷可诉性态度摇摆且至今未达成统一观点。
“法释〔2005〕6号”是对农村集体土地征收补偿款分配方案之可诉性做出明确安排的权威文件，其颁布之前,该类纠纷之可诉性自2001年至2004年间,经历了从可诉到不可诉的转变。以最高人民法院为代表,其对农村集体土地征收补偿款分配纠纷可诉性之态度可见于就此题给地方法院所作之“答复”“批复”。2001年最高人民法院研究室回复广东省高级人民法院之《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研〔2001〕51号)曾明确规定,对于农村集体经济组织与其成员间因收益分配所产生之纠纷,属于平等民事主体之间之纠纷,人民法院应当受理。该室同年答复陕西省高级人民法院之《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研〔2001〕116),明确此类纠纷可参照上述“法研〔2001〕51号”办理。但至2002年,其答复浙江省高级人民法院之《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》(〔2002〕民立他字第4号)虽然肯定涉及安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费之分配纠纷,人民法院应当受理,但对于土地补偿费,却以农村集体经济组织与其成员所产生之纠纷不属于平等主体间之民事法律关系为由,推翻“法研〔2001〕51号”中肯认此类纠纷可诉性之安排。此外,2004年答复河北省高级人民法院之《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》（〔2004〕民立他字第33号)亦主张因土地征收补偿费分配所产生之纠纷不属于受案范围。
至“法释〔2005〕6号”,最高人民法院以司法解释形式明确肯认此类纠纷之可诉性,但在实际操作中,同一时期各地各级司法机关对农村集体土地征收补偿款分配纠纷之可诉性仍各有主张,以至于在同类诉求上产生以下完全不同之裁决。
有主张不予受理者。因“法释〔2005〕6号”第1条第3款明确,本仅将针对“用以分配的土地补偿费数额”提起之民事诉讼排除在受理范围之外,而非“分配给村民的补偿费数额”,实践中却被部分司法机关“误解”,只要是涉及补偿款数额纠纷,即采此条驳回诉讼请求。《村民委员会组织法》第27条第3款明确,对于违反法律或侵犯村民合法权益的村民决议或决定,相应的人民政府可以责令改正。司法机关便主张,若村民对通过民主程序做出的关于土地补偿款分配方案有异议,仅得由人民政府责令改正,而不属于法律应受理事项,从而驳回村民诉讼请求。再者,因《村民委员会组织法》第24条第1款规定,征地补偿费的使用、分配方案,属于村民会议决定的事项。司法机关便主张,土地征收补偿费之分配,属村民自治范畴,不应由法院受理。有的案件,在一审二审中对该类纠纷的可诉性也有不同观点。如在一审法院院以“土地补偿费分配方案属于村民自治范畴,不属于人民法院调整范畴”为由驳回请求，二审法院却援引“法释法释〔2005〕6号”第1条第1款予以受理。类似理由，还有以“是否具有集体成员资格属于集体经济组织自主决定的范畴”,驳回诉讼请求。
亦有肯认应予受理者。此种判决亦可见于各地司法机关,与上述不予受理者形成鲜明对比。典型者,如村委会未将地上附着物与青苗补偿费支付给村民,经一审二审至再审,最高人民法院判决村委会应予支付;具备集体成员资格与否,决定是否可参与补偿款分配时,法院径直根据相关规范予以确定,并在判决中明确村委会应支付的补偿款数额;村委会补偿方案中未将村民列入,村民以其有分配资格,诉至法院请求支付,法院予以认可并支持;原告父母与村委会签订“永远不参加被告的土地及各项经济分配”的协议,法院认定此类协议违法,从而支持原告请求村委会支付征收补偿款的诉求。
可见,一方面,我国最高司法机关试图通过司法解释的方式明确农村集体土地征收补偿款分配纠纷的可诉性,且自2001年到2004年再到2005年经历了“可诉——不可诉——可诉”的转变;另一方面,纵使“法释〔2005〕6号”及《物权法》已经明确该类纠纷之可诉性,直至今日,全国各地各级司法机关在可诉性问题上仍未达成一致标准。从统一裁判标准、提高司法权威的角度而言,尤其是农村集体土地征收补偿此类关乎国计民生之要事,着实应尽快明确该类纠纷之可诉性。
2.理念上:轻民事救济而过分倚重行政救济。
《村民委员会组织法》第36条第2款及第3款明确,在特定情况下上一级人民政府可责令村委会改正不依法履行义务的行为。但该条并未限定,若村民对村委会的补偿方案不满,仅得请求人民政府予以责令纠正,而不得径直向法院起诉。且该条第1款,已经明确村民向人民法院请求予以撤销之权利。但司法机关却以村民应向人民政府请求予以责令纠正为由,认定其不属于人民法院受理事项。再者,“法释〔2005〕6号”第24条中段已经明确,确定补偿方案时具有集体经济组织成员资格的村民,可向法院请求支付相应数额,末段却加一“但书”规定行政规范对土地征收补偿费的分配方法另有规定的除外。但反向思考,若行政规范对集体经济组织成员资格另有规定的,村民可否以此为依据提起民事诉讼,请求按相关规定处理?于此,“法释〔2005)6号”却未载明,但见司法实践中多有法院以涉及集体成员资格之纠纷属自治事项,驳回诉讼请求。
其实,从宏观视角审视上述主张农村集体土地征收补偿款分配纠纷不应属于人民法院受理事项之判决,虽理由各异,但本质其实为:否定农村集体土地征收补偿款分配纠纷的司法可诉性。而否定之后果无非是将纠纷交由村委会、人民政府,通过行政救济方式予以处理。如此,才使得村民求诉不得,转而通过信访途径解决,最终使行政救济失去其效用及权威,也使得农村集体土地征收补偿方案的落实受到影响。曾有个别案例,当事人因不满村委会土地征收补偿款分配方案,诉讼不得,转而信访,周旋于村委会、街道综治办、政府机关,街道给其适当信访救助金后仍不得平息,村委会所获得之补偿款亦从2013年之后至今被冻结而无法分配。该类案例也从另一层面反映农村集体土地征收补偿款分配纠纷可诉性存疑所致之现实困境。
(二)补偿款分配方案司法干预权限不明
农村集体土地征收补偿款分配纠纷的特殊性,还在于土地征收补偿款的分配方案由村集体制定且带有一定的自治属性。《村民委员会组织法》第24条第7款规定对于土地征收补偿费的分配应当经过村民会议讨论才可执行,此即赋予了村民会议决定土地征收补偿款分配方案的自治权利,而对该项自治事项司法机关是否有权干涉或者该自治事项可否成为民事裁决对象,仍是现有司法实践未解决的难题。
其一,如上述案例,部分司法机关以土地征收补偿款分配方案的自治属性而否定其可诉性,即便受理后司法机关也会对村民要求认定补偿款分配方案的违法性的要求不予处理。如部分案例中,村民认为村委会的征地补偿款分配方案程序违法,侵犯了部分村民的合法权益,对村生产队的分配方案不予认可，法院主张,“本院无权对村民征地补偿款的分配方案予以变更”,从而驳回村民诉求。即主张法院无法对其进行干涉。此外,若分配方案中涉及到集体成员主体资格认定、分配数额的确定等,则又如上述案例一样,被认定为“村集体自治事项”,法院无法干涉,从而得不到支持。
其二,与之相反的是,仍有不少司法机关对分配方案的合法性进行审查,甚至做出决议违法的判决。如法院认为,村委会决议并未有违反法律或国家政策的情形,原告主张款项与村委会决议通过的方案不符,因而无法得到支持。又如上述“江西省抚州市中级人民法院〔2012〕抚民三终字第53号”中,由于村民代表讨论决定的土地补偿款分配方案已经侵犯了原告的合法财产权利,法院认定该讨论决定的事项对于原告不具有法律效力。还有法院主张,申请人未提供足够证据证实村委会土地补偿款分配方案违反法律法规,故其再审请求不应得到支持。可见,司法实践中仍有司法机关对村委会经民主程序、在自治范围内做出之决议进行合法性审査之余地。
再者,《村民委员会组织法》第36条第1款已经明确规定,村民在村委会或其成员所作决议侵犯其合法权益时,可诉至人民法院请求撤销决议。此条即已明确司法机关可以对村委会或村委会成员所作之决议进行审查,若发现有侵害村民合法权益之处,便可支持当事人之撤销之请求。不同者是,实践中的土地征收补偿款分配纠纷,当事人少有明确提出撤销该相关决议之请求,而是多以其内容违法为由,主张应按某某数额支付补偿款。而司法机关是否应主动对分配方案进行审查,实践中也未统一。
实际上,农村集体土地征收补偿款分配方案的合法性及其合理性是农村集体土地征收补偿款分配纠纷的核心问题。实务中,村民将村委会或集体经济组织诉至法院,往往是因村委会或集体经济组织制定的分配方案未能达到村民预期数额或分配过程有失公平,或请求撤销分配决议或请求直接按照特定数额支付。因此,除可诉性之外,对农村集体土地征收补偿款分配方案的司法干预权限是该类纠纷裁决时必须统一的问题。统一事项,一是司法机关可否对征收补偿款分配方案的合法性和合理性进行审査?二是司法机关是否仅得依当事人明确请求展开审查或者只要请求内容涉及到分配方案便可主动审查?再推而广之,则是司法机关确定分配方案合法性和合理性之标准又应如何确定?
综上,现有司法实践中,司法机关对农村集体土地征收补偿款分配方案之可诉性尚未达成统一意见,使得该类纠纷形成重行政救济而轻司法救济局面,又因对征收补偿款分配方案的司法审查权限不甚明朗,使得即便该类纠纷进入民事诉讼程序,仍可能无法形成有效的司法干预。因而,农村集体土地征收补偿款分配纠纷的可诉性及对分配方案的审查权限,仍是待解决的难题。
三、农村集体土地征收补偿款分配纠纷民事司法困境之肇因
农村集体土地征收补偿款分配纠纷之可诉性经历了从“不可诉”到“可诉”的发展过程,且现行法律法规及有关司法解释已经明确了纠纷之可诉性及对征收补偿款分配方案进行司法审査的权限及内容,但仍有相当司法实践与之相悖。究其原因,本文认为应包括以下三个方面。
(一)土地征收补偿机制上未明确区分农民集体及其成员主体
《物权法》第42条明确,征收集体土地,应当依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,且若征收集体土地上所有之不动产,应当依法给予拆迁补偿、保障居住。第121条、131条又明确因动产或不动产被征收导致用益物权消灭或受损,或承包地被征收的,应对用益物权或土地承包经营权给予补偿。《土地管理法》第47条,亦明确征收耕地或其他土地,应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
可见,在征收补偿客体上,法律明确规定者为集体土地、农民或集体所有之被征地上之动产和不动产、土地承包经营权等其他用益物权等。虽尚无法律法规明确规定,但根据条文文义解释及已有实践,宅基地使用权、自留山、自留地、集体建设用地使用权等均有作为征收补偿客体之余地。以上客体,部分属村民或集体经济组织成员所享,部分属村委会或集体经济组织所享,当征收不同客体时,法律对其补偿之归属亦分别属于二者,而非一概归村委会或集体经济组织。
在补偿方式上,主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等,即以货币为主,辅以其他替代补偿,如宅基地被征收,可选择货币补偿或重建宅基地补偿,实践中还有众多土地换股权(广东)、土地换保障(浙江)、土地换镇保(上海)等方式,意即货币补偿并非唯一补偿方式,但是否有其他替代补偿,对于补偿方案及补偿款之数额仍有重大影响。
在补偿款的归属上,因不同客体产生的补偿内容不同,其归属亦不同。据《土地管理法实施条例》第26条,集体土地被征收,所产生之土地补偿费应归属于农村集体经济组织;地上附着物和青苗补偿费，应归属于地上附着物和青苗所有权人；而安置补助费则应专款专用,既由农村集体经济组织管理和使用,也可能交由其他安置单位,也可能发给不需要统一安置的个人。2005年农业部下发之《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》(农经发〔2005〕1号)则进一步明确,即便是归集体所有之土地补偿费,应分给农民个人和村集体,且须明确其分配比例。留村集体所有之土地补偿费属农民集体资产,用于发展生产等事项。
综上,无论是从征收补偿之客体、补偿方式还是补偿归属上,都应将集体经济组织和其成员区别对待,在安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等补偿内容上,集体经济组织成员属于独立主体,可根据征收主体所确定之补偿方案,独立请求给付。土地补偿费虽然归属于集体经济组织,但依法应将部分分给集体经济组织成员,且由集体经济组织内部确定分配方案,于此点,自属集体经济组织成员需借助集体经济组织获得之款项。农村集体土地征收补偿款分配纠纷,乃发生在平等民事主体间(农民集体及其成员)的民事纠纷,集体成员就安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费和土地补偿费等事项请求农民集体为一定给付,是因土地征收之事实而享有之合法权利。现有司法实践对此类纠纷之可诉性态度不ー,其原因在于过度强调农民集体在农村集体土地征收中的主体地位,忽视集体成员的主体地位及其应有权利。
(二)过分强调征收补偿款分配方案制定的自治属性
司法机关驳回针对征收补偿款分配方案的诉求的原因,在于补偿款分配方案的制定属于村民集体自治事项,司法机关不得干涉。检视现有规范,《宪法》第10条及《民法通则》第74条明确,村民集体是集体土地(包括宅基地、自留地、自留山)的所有权主体,村民委员会可对集体土地进行经营、管理。同时,《民法总则》第101条明确,村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,未设立村集体经济组织的,村委会可代行其职能。据《村民委员会组织法》第24条第7款、“法释〔2005〕6号”第24条,村委会或集体经济组织乃土地征收补偿款分配方案制定之主体,可以决定是否分配、分给何人、分配方式、分配数额等内容。诸项规范,已然肯认村委会或集体经济组织在土地征收补偿款分配方案制定中之主体地位及其权限,确可视为法律授权之自治事项。
但对于村委会或集体经济组织所制定之征收补偿款分配方案,并非全然交由其自治处理而无相关限制,法律早就留好规制之道。《物权法》第63条第2款授予集体成员请求司法机关撤销侵犯其合法权益的决定的权利,《村民委员会组织法》第36条第1款同样也明确在特定情况下,村民可以申请司法机关撤销侵犯村委会及其成员所作的决定。加之“法释〔2005〕6号”第1条第1款将土地承包补偿费纠纷纳入受理范围,均表明村委会或集体经济组织在确定土地征收补偿款分配方案上之自治权并非不受法律限制,特定情形下村民或集体经济组织成员可诉至法院请求撤销。此外,对于土地征收补偿款分配方案,国家政策及地方政府规章或地方性法规亦有明文限制。如“农经发〔2005〕1号”明确应按比例将属于集体经济组织的土地补偿费分配给农民,众多地方性法规或其他规范性文件,如吉林省《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(2009)、山西省《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(2005)等甚至明确了应将百分之多少分给农户,或其余平分给享有土地承包经营权之成员。而被法院认定是自治范畴之集体成员资格认定,对确定是否享有土地承包补偿款分配请求权至关重要,都有地方规范明确认定标准:如《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》(2004)第6条明确了四种认定集体经济组织成员的标准;“江西省崇仁县人民法院民事判决书(2017)赣1024民初51号”则是直接引用《江西省实施<农村土地承包法>办法》第9条关于集体成员资格认定的相关标准,作为裁判土地征收补偿款分配纠纷的依据。
从土地征收补偿款分配方案的制定实际来看,若不对土地征收补偿费的分配方案做适当限制,按照现有规定,土地补偿费归集体经济组织所有,而且土地补偿费高于安置补偿费。若农民集体不分或少分土地补偿费,会使得大量的补偿费无法为农民所掌握,严重损害农民的利益。且已有实证研究表明,政府一些部门已经强行参与了土地征收补偿费层层下拨的过程,本应由农民集体所得之土地补偿费,有60%-70%为政府及各个部门所得。而在农民集体分配土地补偿费的过程中,村干部在整个土地征用补偿费用的分配和管理中缺乏有效的监督机制的情况下对征地补偿费用任意分配,失地农民所得极少。于此而言,明确司法机关对土地补偿费分配方案之干预权限,亦可发挥司法对农村集体土地征收补偿程序之监督职能。
综上,虽然村委会或集体经济组织在土地征收补偿款分配方案的制定上享有自治权,但该种自治权仍需受到法律法规、政策限制,且不得侵犯村民或集体经济组织成员合法权益。此点,亦构成村民或集体经济组织成员请求司法救济之依据。而司法机关的现有实践,过分强调土地征收补偿款分配方案的自治属性,将其排除在司法救济范围之外,最终使得法律、行政法规及国家政策出于保护集体成员权益而对土地征收补偿款分配方案所作的限制落空。
（三）未区分基于财产权与成员权之不同请求权基础
从土地征收补偿机制上看,农民集体及其成员为二项独立的民事主体。从土地征收补偿的性质来看,其实质是将集体土地所有权让渡给国家的过程,是一种对以土地为核心的财产权益的不予补偿就不公正的剥夺。因土地征收,农民集体及其成员因而取得征收补偿权,此种种征收补偿权,是集体土地所有权在特殊条件下的另类存在形式。村民或集体经济组织成员于土地征收补偿中,各得征收补偿权,此种补偿权的行使,亦得区别对待:
对于属于村集体成员所有之动产(青苗、地上附着物等)和不动产(房屋等),以及由村民享有的宅基地使用权、土地承包经营权等,因客体被征收,该类补偿自当归其所有,此点亦有法律及政策明确,乃村集体成员财产被征收或财产权因征收受损,应当获得的补偿。此类财产权虽或借由集体之手发放或依赖于村集体土地,但本身有独立性,于土地征收补偿中亦享有其独立性。此种独立性,亦决定村集体成员可独立请求土地征收补偿给付义务人为给付,无须借由村集体分配。
因集体土地、集体建设用地、自留地、自留山等属于存集体所有之土地被征收,或集体建设用地经营权等归村集体享受之权益因征收受损,村集体乃征收补偿所有者。村民作为村集体成员,依赖于村集体之再分配而获得此类补偿(如村集体将土地补偿费分配给村民),村集体分或不分、分多少、给谁分等事项,由村集体或村委会通过民主程序决定。村集体成员通过村集体,获得再分配之补偿,乃是基于其成员权而得,与上述基于财产权而得之补偿当截然不同。
因此,农村集体土地征收补偿款分配纠纷中,集体成员向农民集体所主张之给付,乃是基于两种完全不同的请求权:或是基于其财产权利受损,依法应当支付给村民而由村民集体转交或暂时代为保管;或是基于其成员权,依法可在农民集体对土地征收补偿费分配时据其成员身份获得相关数额之事项。是故,财产权或成员权,乃村集体成员诉至法院,请求司法救济之请求权基础,司法机关当对该类请求给予回应。然司法机关未区分基于财产权之诉由与基于成员权之诉由,过分强调农村集体土地征收补偿款分配请求权之成员权属性。又因村集体成员与村集体所发生之纠纷,涉及基层自治组织之自治权行使,司法机关理应对该类自治权给予适当尊重,所以又导致司法机关将该类自治事项排除于受理范围之外,或对土地征收补偿款分配方案不予干涉。且因相关规范规定了人民政府对村委会及村集体经济组织之监督权力,并设置了对村集体成员之救济途径,又导致司法机关将该类纠纷引向行政系统,造成行政救济与司法救济失衡。事实上,从《物权法》到《村委会组织法》,均对村集体经济组织及村委会自治权做了明文限制,村集体成员于特定情形下可请求撤销村集体或村委会之违法决定。且法律法规及政策文件(尤以地方性规范或政策文件最为突出),对土地补偿款之分配方式、分配比例、成员资格认定等,均有明确规定,自治权而生之决议自当受到限制。
因此,村集体成员因农村集体土地征收,分别基于财产权和成员权应获不同类型征收补偿。若村集体成员基于独立之财产权,请求支付安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,司法机关自当受理并依法裁决。若村集体成员基于其村集体成员权,请求村集体分配土地征收补偿费,司法机关亦有介入之余地。
四、农村集体土地征收补偿款分配纠纷之民事司法进路
现行农村集体土地征收补偿款分配纠纷的司法困境,在于可诉性不明和对土地征收补偿款分配方案之司法干预权限不明。于前者,其症结在于未正视土地征收补偿款分配中农民集体及其成员的平等民事主体地位,尤其是对集体成员权益的司法保护不足。申言之,则是在诉讼中未区分集体成员基于财产权和成员权不同请求权基础而提出之不同诉求。于后者,则是过分强调土地征收补偿款分配方案制定之自治属性,忽视法律法规及国家政策对该种自治权所作之限制。因此,农村集体土地征收补偿款分配纠纷之司法进路,应包括区分基于财产权和成员权之不同诉求给予不同司法回应、明确司法机关对土地征收补偿款分配方案之司法审査权限两个方面。
(一)区分土地征收补偿款分配不同诉由的司法回应
村民或村集体经济组织成员请求村委会或农村集体经济组织支付补偿款,或基于财产权,或基于成员权而提起。综上所述,基于财产权提起之诉讼,如请求支付安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等,以村委会或农村集体经济组织为被告者,司法机关自当受理,并依法裁决;基于成员权提起之诉讼,即请求支付土地补偿费中应分配给村委会或农村集体经济组织成员之份额,应区别不同诉由,于受理后审查是否属于司法机关有权裁决事项,或驳回诉求,或依法裁决。具体而言,诸种诉由,初步可类型化为以下几种。
第一,根据征收补偿程序,由征收补偿协议确定,应当支付给村民或村集体经济组织成员个人之安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等,若先行支付给村委会或农村集体经济组织,后者又未及时或足额支付的,村民或村集体经济组织成员诉至法院请求支付款项及其利息的,人民法院应当依据“法释〔2005〕6号”第22条、第23条予以支持。第二,根据征收补偿程序,已由征收补偿协议确定具体补偿数额,村民或村集体经济组织成员诉至法院,请求对该数额进行变更,或者请求村委会或农村集体经济组织按照其他数额支付的,人民法院应据“法释〔2005〕6号”第1条第3款,裁定驳回起诉,当事人可另求行政救济。第三,村委会或农村集体经济组织已制定土地补偿费分配方案,村委会或村集体经济组织未及时支付或未足额支付的,村民或村集体经济组织成员诉至法院请求支付款项及其利息的,人民法院应当支持。第四,村委会或农村集体经济组织已制定土地补偿费分配方案,村民或村集体经济组织成员于分配方案制定时具有村集体或农村集体经济组织成员资格,而分配方案未将其纳入分配对象,村民或村集体经济组织成员诉至法院请求按分配方案支付的,人民法院应据据“法释〔2005〕6号”第24条予以支持。第五,村委会或农村集体经济组织已制定土地补偿费分配方案,村民或村集体经济组织成员认为该分配方案违反法定程序或违反法律、行政法规、侵犯了成员合法权益,请求予以撤销的,人民法院应根据其诉由及相关规定,决定是否予以支持。第六,村委会或农村集体经济组织尚未制定土地补偿费分配方案,村民或村集体经济组织成员诉至法院请求分配土地补偿费的,应属村集体或农村集体经济组织自治事项,人民法院不予支持,当事人可另求行政救济。
(二)明确司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限
事实上,《物权法》第63条第2款和《村民委员会组织法》第36条第1款规定村民在所作决定侵犯其合法权益时可请求法院撤销村委会及其成员所作的决定,实际上已经肯认司法机关对土地征收补偿款分配方案之内容进行审査的权限。但实践中“侵犯其合法权益”过于笼统,往往需要依靠司法机关根据个案进行认定,而在农村集体土地征收补偿款分配纠纷中“侵犯其合法权益”之认定在法律法规一级缺乏明确指引,多见于具有政策性质的规范性文件。如在土地补偿费要不要分,多少分给村民、多少留给集体,可否将补偿费用作其他用途上,农业部之“农经发〔2005〕1号”明确规定,土地补偿费应主要用于被征地农民上,国务院及省级人民政府应明确土地补偿费中农村和集体给自的分配比例。部分地方如《河南省人民政府贯彻国务院关于深化改革严格土地管理决定的意见》(豫政〔2004〕80号)规定,土地征用补偿费分配给村民之比例不得低于80%,《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》亦规定,分配给集体经济组织成员的征地补偿费占总补偿费的比例不得低于80%。又如在集体成员资格认定上,众多地方性规范如《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》(2004)、《江西省实施《く农村土地承包法〉办法》(2007)等,均有详细的集体成员资格的认定标准。再如在土地补偿费是平均分配给集体成员还是可以在分配方案中规定差额分配的问题上,有地方性规范如《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(2005)、《河南省关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(2006)均明确规定应采平均分配。此类对村集体(经济组织)自治权做出限定之各种规范或政策性文件,即构成司法机关对土地征收补偿款分配方案进行审査之依据。
有学者主张,在立法对农村集体土地征收补偿收益分配的相关前提性问题(如农民集体成员资格认定)未做规定或规定不明时,司法机关应充分发挥司法能动性,不断创新解决土地征收补偿收益分配纷争的新方法。本文认为,对解决土地征收补偿收益分配纠纷具有参照意义之各类规章以下其他规范性文件,若与涉案之事实相关,可提供确定性结论者,并非不可作为裁判说理依据。
首先,从该类文件的法律属性来看,虽然《立法法》并未明确此类文件的法律属性,学理上对其有较为成熟的定位即行政机关发布之地方性法规、规章以下之其他规范性文件。于法理而言,如果某一规范是根据作为法律秩序基础的宪法所规定的程序而创立,那么该规范便属于这一法律秩序。此类农地行政规范由人民政府及有关部门依《宪法》所确定之职权而制定,在内容上多属于对《物权法》、《农村土地承包法》等法律之补充或具体化,在规范等级中具有一定的连续性和秩序性,自当应为农地规范体系所接纳。
其次,从民法渊源的角度看,学说有将该类规范视为民法非正式法源,且据最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释〔2009〕14号)第4条、第5条、第6条,其他行政规范性文件虽然不能作为裁判依据,但是可以作为说理依据在其说理部分援引适用。
再者,从这些文件的内容来看,其属于国务院或其土地管理部门及地方政府及其部门所颁布之土地政策,既是对中央土地政策的落实,也有根据地方实际在自治权内制定之政策,司法机关应当给予适当尊重并保障其政策落实。且无论是明确村集体成员资格的标准,还是分配给村民的土地补偿费的比例等,均倾向于保护村民,是新型城镇化和新农村建设中的政策选择。司法机关适用这些文件的过程,也实际上是倾斜保护村民利益的实现过程。
因此,司法机关对村委会或集体经济组织所制定之土地征收补偿款分配方案,可予以审查。审查之参考标准可为为国务院及其有关部门所发布之有关规范性文件或在特定行政区域内由施行之地方规范性文件,审査之内容以相关文件是否有确定性指引为标准,包括但不限于:分配比例、成员资格认定、是否违反法定程序、是否存在其他违反法律和行政法规的情形等。而审查之结果,若达到“侵犯村民合法权益”之程度,司法机关可据诉讼请求,判决撤销土地征收补偿款分配方案或明确应当支付给村民的土地征收补偿款数额。
五、结语
农村集体土地征收补偿款分配纠纷,其当事人为农民集体成员与农民集体,二者属平等之民事主体,自当以民事诉讼程序解决二者争端。但反观现有司法实践,对于农村集体土地补偿款分配纠纷之可诉性态度不一,部分司法机关甚至不问事由、“一刀切”地驳回农民集体成员提起之此类诉求。司法应成为农民寻求利益保护的最后一道防线,若司法机关不积极回应农民群众在农村集体土地征收补偿中的司法诉求,无疑与党的十九大提出的“坚持以人民为中心”的发展思想背道而驰。因此,农村集体土地征收补偿款分配纠纷的民事司法改进路径,一是正确理解现行法律法规及司法解释对此类纠纷解决所做之安排,区分基于财产权和农民集体成员权所提起之不同诉讼,给予不同司法救济;二是肯定司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限,审查之依据既可为一般法律、行政法规,亦可在有关规范阙如或不甚明确时,采用有关行政规范之规定。此外,为防止此类行政规范之负面效果在民事司法领域扩散,司法机关在确定审査依据时应从规范发布主体、与上位法律法规的衔接、对农民权益的影响等角度决定采纳与否。
