高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院/法学院教授。
本文系全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目《城乡统筹发展中的农村土地法律制度研究》（项目批准号201105）、中国博士后科学基金面上资助项目《统筹城乡发展中的土地承包经营权征收补偿法律问题研究》（项目批准号2013M530094）的阶段性成果。
本文原刊于《甘肃政法学院学报》2018年第1期，感谢作者授权发布，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文。
摘 要：公共利益是我国征收集体土地须具体的前提条件。在集体土地征收制度中，我国公共利益条款存在法律规定粗疏、概念内涵模糊和认定规则虚无的制度缺失，造成这些制度缺失的根源主要在于界定理念离辙、界定权力异化和监督制度残缺三个方面。就我国社会经济发展的现实环境而言，集体土地征收法律制度中的公共利益条款宜采正面列举典型的公益事业类型，反面排除典型的非公益事业类型，并设置兜底条款的折中规范模式；在认定权力的配置上实行分权，由立法机关确定公共利益条款的法定内容，行政机关在实践中具体执行认定权力，司法机关对公共利益的认定争议进行个案判断；对行政机关界定公共利益的权力应实行多元化监督制度体系，其中以行政的外部监督为主，以行政的内部监督为辅，并为以权利制约权力的监督方式提供可行的途径。
关键词：集体土地征收；公共利益；规范模式；监督制度
公共利益条款是使各国或地区的财产征收权行使具有正当性的唯一理由，但各国或地区的宪法和法律均未明确规定公共利益的内涵，致使在理论和实践中如何界定公共利益条款的规范意蕴言人人殊。不过，法律语言必须清楚而准确地传达立法者的意志，并让人们能够正确理解，这是对立法工作的底线要求，也是法律规则能够在实施过程中具有实效的最基本的前提。因此，通过立法手段竭力明晰公共利益在集体土地征收法律制度中的认定标准，是解决我国征收实践中公共利益认定之难题的最佳选择。
一、公共利益界定的制度困境
在我国集体土地征收实践中，各地违法征地、暴力征地等现象时有发生，公共利益界定的制度缺陷是导致征收权行使失范的一个重要原因。对集体土地征收制度中界定公共利益的制度困境进行细致地反思，将有助于相关法律制度的完善和发展。
（一）法律规定粗疏
新中国第一部对土地征收进行专门规定的法律是1953年12月政务院公布的《关于国家建设征用土地办法》，该办法未明确土地征收是否应当以满足“公共利益”的需要为前提，而是在第1条强调其立法目的是“为适应国家建设的需要”，同时在第2条对“国家建设”进行了具体列举，即“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设”，其中“其他经济、文化建设”的表述体现了当时对于“国家建设”之范围界定的开放性。1954年《宪法》第13条规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征用（即征收）。由于1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》并不被认为与1954年《宪法》的规定存在内容上的矛盾或冲突，故“国家建设”条款事实上成为土地征收制度中“公共利益”条款的代名词。1958年1月国务院公布的《关于国家建设征用土地办法》在立法目的方面也强调“为适应国家建设的需要”，其第2条对“国家建设”的列举更为详细，其中的“其他建设”的表述使“国家建设”的界定变得具有完全的开放性。1975年《宪法》第6条第3款和1978年《宪法》第6条第3款均规定，“国家可以依照法律规定的条件”实行征用（即征收），但没有表明公共利益与所谓的“法律规定的条件”之间的关系。
1982年5月国务院公布了《国家建设征用土地条例》，其中土地征收涉及到的私权利主体的权利得到了应有的重视，体现了法制建设的进步，但“保证国家建设必需的土地”仍然是该条例制定的最主要的目的。由于1978年《宪法》未将“公共利益”规定为土地征收的条件，故《国家建设征用土地条例》中作为征收条件的“国家建设”从文义上只能解读为是“法律规定的条件”，且在内容上与之前作为“公共利益”代名词的“国家建设”没有区别。
新中国仅1954年《宪法》明确须基于“公共利益”方可征收土地，在法律法规中基本以“国家建设”取代“公共利益”作为土地征收的条件。然而，对于何为“国家建设”这一重大疑难问题，都只有极为粗疏的列举，在实践中缺乏可操作性。
1982年《宪法》于第10条第3款沿袭1954年《宪法》将“公共利益”重新确定为土地征收的前提条件。以现行《宪法》为依据，《土地管理法》于1986年颁布，该法在明确公共利益是征收集体土地的条件时，于第21条对公共利益的范围作出了与《国家建设征用土地条例》第2条相同的规定。1998年修订的《土地管理法》第43条将以往界定为公共利益的“国家建设”摒弃，而以“任何单位和个人进行建设”取而代之，但对此处的“任何单位和个人进行建设”是否均应界定为可以征收集体土地的“公共利益”的范围则语焉不详。2007年《物权法》颁布，该法第42条第1款也将“公共利益”规定为征收集体土地的条件。对现行各种规范性文件进行梳理可以看出，《宪法》根据其规范特点对作为征收集体土地的条件的“公共利益”条款的规定较为抽象；《物权法》作为私法对于广泛涉及公权力运行的“公共利益”的界定标准也未置一词；作为主要规范集体土地征收制度的《土地管理法》同样对作为征收权行使正当性依据的“公共利益”一语带过，因此，应当如何界定“公共利益”在法律制度层面无从稽考。
在当今各国或地区的财产征收制度中，关于公共利益的立法模式主要有列举式、概括式和折中式三种。我国现行集体土地征收法律制度中的公共利益条款的立法模式是概括式。公共利益是典型的不确定法律概念，其优点在于使成文法具有了灵活性、适用性和发展性；但因为不确定法律概念的内涵和外延不明确，边界也不清晰，使法律适用者获得广泛的解释权，从而导致行政恣意与司法专断的发生，故从具体的法律适用和个案正义来看，公共利益概念在成文法中的优点又成为一种缺点。即使在法治昌明的德国，对公共利益采概括式立法模式也遭人诟病，如德国联邦宪法法院认为，“立法者必须‘预见’征收的类型何在，并且，不能够只是在法律内重复运用宪法的征收公益要求——公共福祉之用语，作为授权行政自行决定征收类型之依据。”可见，公共利益的概括式立法模式使征收制度中公共利益的认定存有滞碍，我国当前集体土地征收实践中出现的诸多乱象正与此相关。
（二）概念内涵模糊
由于公共利益是一个不确定法律概念，其内涵不易全面而细致地界定，以致我国现行集体土地征收法律制度“知难而退”，以概括式立法模式放弃了对“公共利益”作出细致规定和具体解释的机会。在集体土地征收实践中，公共利益一直是一只“没有牙齿的老虎”，未能有效防止国家征收权的滥用，法律规范的粗疏致使公共利益的内涵含糊为国家征收权的行使留下了“任性”的空间，最重要的表现就是集体土地征收制度中的“公共利益”与经济建设始终缠绕在一起。
由于新中国农村土地征收制度的建构与实现国家工业化的目标联系极为密切，实践中将“经济建设”与“公共利益”混为一谈在我国可谓由来已久。19世纪以来，没有强有力的国家机器和发达的本国大工业，中国处于积贫积弱状态，使得强化国家对经济资源的集中动员与利用，加速以重工业为核心的工业化建设，成为新中国政权合法性的最主要基础，这就造成国家工业化不仅须将工业化发展作为整个国家经济发展的迫切目标，而且在工业化发展中国家必须发挥决定性作用。建国初期，《共同纲领》第35条明确提出“应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，……以创立国家工业化的基础。”1954年《宪法》在“序言”中重申：“国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化”。1975年《宪法》第10条和1978年《宪法》第11条也强调“以农业为基础，以工业为主导”。因此，为国家建设而征收土地符合公共利益之目的在1953年《中共中央为贯彻政务院<关于国家建设征用土地办法>》中得到确认。对于处于贫弱状态的新中国而言，依赖农业积累发展国家工业既是国家的预期目标，也是社会主义现代化建设应完成的政治任务，而通过征收农村土地进行社会主义工业化建设的模式，在一定程度上可以理解为是这个国家当时不得已的选择，该制度生成的历史合理性不容否认。
不过，我国现行法律制度在界定公共利益方面出现了一个根本性的转变，即在重新明确了公共利益为集体土地征收的条件后，无论是作为基本法的《宪法》，还是作为具体调控征收权行使的《土地管理法》和《物权法》，均未对发展经济是否属于公共利益的范围作出明确规定。由于1982年《宪法》通过时，我国的经济形势已经发生了较大变化，此时“经济建设取得了重大的成就，独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成，”故该《宪法》未再坚守“以农业为基础，以工业为主导”的国家工业化道路。同时，公共利益是一个发展的概念，时移世易，该概念内涵的历史合理性不等于其仍然具有现实合理性，如果在现行《宪法》背景下还如同之前一样将经济发展一律认定为属于公共利益的范围，无疑是置当代中国社会的“特质”和发展态势于不顾，与现行法律的规范精神和运作逻辑不相吻合。但是，完全将发展经济排除在公共利益的内涵之外也有欠妥当，美国和我国台湾地区的立法例均在有限条件下认可了发展经济的公共利益属性。正是由于公共利益的内涵总是随着社会时空环境的改变而发生改变，且发展经济在公共利益的内涵之中时隐时现，致使公共利益之内涵不甚清晰，为集体土地征收实践中精确界定公共利益条款的内涵埋下隐患。
（三）认定规则虚无
土地征收中公共利益的内涵界定必须具有明确的合理规则，尤其在将经济发展认定为公共利益的范围时应极其慎重。在2002年的“Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental”一案中，尽管美国伊利诺伊最高法院认可经济发展能够作为行使征收权须具备的公共目的之前提条件，但如果通过收费代替私人开发商征收土地，则该征收行为相当于为了利润而出售征收权，那么，此时的经济发展不属于公共目的的范围。在台湾地区，有学者在分析“土地法”第209条时指出：“因实施国家经济政策之需要而征收私有土地，唯政府机关有此权力，私人或私法人不得为之。所谓国家经济政策，包括土地政策在内，系指为解决国家经济问题所采取或遵循之行动途径或实际措施，含义极为广泛，本条并未列举，为杜浮滥，特明定以法律明文规定者为限。”可见，在将经济发展界定为公共利益的范围时应当作出严格限定，以“滤去”以非出于公共利益目的的经济发展项目，保障财产权不受国家的不当侵害。
由于我国现行法未将发展经济排除在公共利益之外，在集体土地征收实践中关于发展经济是否属于以及在何种意义上属于公共利益却无任何具体规则可循。《土地管理法》第43条是如何利用包括基于征收获得的集体土地在内的国有土地的规范，从法律规范的体系和制度精神来看，“任何单位和个人建设”也只有在符合公共利益的条件时，才能够以该项目建设需用土地为由征收集体土地。然而，由实行土地公有制所决定，我国土地所有权的主体只能是国家和集体，故有学者在理解《土地管理法》第43条时认为：既然“当国有土地不敷使用时，就必然要征收集体土地以满足这种建设的需求，结合本法有关土地征收的内容，我们只能作出如下推论：‘任何单位和个人建设’都被纳入了‘公共利益’的范围”。这种理解在我国大行其道，却是对《土地管理法》第43条规范意旨的曲解。从文义来看，《土地管理法》第43条仅表明“任何单位和个人建设”应依法申请使用国有土地，且该国有土地可以是通过征收集体土地所获得，但其并没有明确指出或暗示“任何单位和个人建设”在缺少存量国有土地使用时，无论该项目建设是否属于公共利益的范围，均必须征收集体土地。此外，1986年颁布的《土地管理法》第21条将“国家建设”归于公共利益范畴，但1998年修订《土地管理法》时该规范被上述第43条的内容所取代。既然《土地管理法》修订时以第43条的表达方式将“经济建设”从公共利益范畴“剔除”，其实反映出以前将“经济建设”一律界定为公共利益的法律规范已经发生改变，甚至可以说是对1986年《土地管理法》将“经济建设”一概视为公共利益的否定；同时，1998年修订《土地管理法》时将“国家建设”更改为“任何单位和个人建设”，也只是对1993年《宪法修正案》第7条的回应，该条将我国实行的计划经济体制修改为“国家实行社会主义市场经济”，《土地管理法》第43条明确经济建设的主体包括“任何单位和个人”，正是市场经济破除国家和集体作为建设主体的垄断地位的表现，是实现市场主体的多元化和地位平等的要求。可见，尽管《土地管理法》第43条中规定的从事经济建设的主体更加广泛，但不过是我国社会经济发展环境变化的体现，并不能理解为具有扩大公共利益条款中的经济建设项目之类型的意图。根据我国农村土地征收实践中公共利益认定的成规，《土地管理法》第43条的含义被做如下曲解：任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，如果国有存量土地不敷使用均可征收集体土地以满足用地需求，从而在事实上将“兴办乡镇企业”之外的经济发展事项都完全纳入了公共利益的范畴。这种对《土地管理法》第43条的误读不只是出现在理论研究中，而且被我国行政机关在集体土地征收实践中所采纳。
我国党和政府并非没有认识到公共利益用地和经营性建设用地之间的本质性区别，但却继续秉承建国后将经济发展界定为公共利益的传统，未及时依公共利益标准对个案中的经济发展的具体目的加以辨识和区分。当前，计划经济在我国已被社会主义市场经济所取代，国家的职能因此而发生了巨大转变，新的经济体制决定了国家应当逐步退出市场领域，作为集体土地征收之目的的公共利益的内涵自然也应该发生变化。遗憾的是，集体土地征收实践再三表明，在行使公共利益“判断权”时，行政机关仍然表现出十足的权力任性，并未因社会主义市场经济的到来而在行使征地权时改变其一贯遵循的过时的基本规则。
二、公共利益之界定失范的根源
从制度层面来看，我国集体土地征收制度中界定公共利益时存在法律规定粗疏、概念内涵模糊、认定规则虚无的缺陷，其根源主要有三：
（一）界定理念离辙
在各国或地区的征收制度中，公共利益条款是保护私人所有权免受国家侵害的利器，而非以促成各种公共利益的实现为己任，故对社会救济、社会财富再分配、增加国家财富或提高资源利用效率等，在法律已经赋予其它制度予以解决时，则无需通过征收以满足此类公共利益。在我国，集体土地征收制度中公共利益的界定也应以保护农民集体及其成员的土地财产权益为主旨，不符合公共利益的征收应当予以制止；同时，必须对集体土地征收制度中的公共利益加以限定，不能将征收集体土地作为实现各种公共利益的“万能灵药”。我国土地征收制度的变迁有一个极其吊诡的现象：土地征收是否侵害土地所有权人的权利不是界定公共利益时应当遵循的直接目标，“节约用地”才是严控公共利益认定的准绳。
人地矛盾突出、人均占有耕地量严重不足是我国当前的基本国情。新中国成立后，保护耕地一直是一项重要任务。在1953年政务院公布《关于国家建设征用土地办法》前，征收农村土地就引发了不少冲突，侵害了农民的利益，故该办法第3条强调：应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必须的土地；尽量利用荒地、空地；不应举办目前不十分必要的工程；同时，该办法第4条规定了节约用地原则。上述规范确立了以“节约用地原则”控制农村土地征收制度中公共利益认定的法律理念。1958年国务院公布的《关于国家建设征用土地办法》、1982年国务院公布的《国家建设征用土地条例》、1986年及此后多次修改的《土地管理法》等均在集体土地征收制度中确认和规范了该法律理念。可见，“节约用地原则”一直是限制我国土地征收权滥用的“法宝”，而土地所有权人的权利受到保护是适用“节约用地原则”产生的反射利益。
在集体土地征收过程中，国家征收权与农民集体的土地有权是一对矛盾，公共利益是征收权正当性的制约条件，据此，一切违反公共利益的集体土地征收行为都是违法的。但是，因为“节约用地原则”是《土地管理法》确立的法律原则，是行政机关在履行土地管理职能时必须遵循的基本准则，故以该原则来规制公共利益认定问题，将使公共利益条款之保护土地所有权人的功能屈居次要地位。正是法律对于节约用地原则的强调使得有学者看到，在新中国成立后，政府真正关心的是“国家建设”，在农村土地征收过程中采取各种举措限制公共利益的运用和土地征收程序的启动，直接而根本的目的只是为了防止浪费土地资源，在于为推进“国家建设”的大局服务，而不是为了加强对农民土地权利的保护。从1949年以来的征地制度历程来看，这不过是“国家利益至上”观念的表现，该观念在计划经济时代至为明显，在社会主义市场经济确立后，也没有根本改观。
利用“节约用地原则”制约国家土地征收权的行使，减轻了国家土地征收权行使面临的来自土地所有权人基于权利被侵害而作出抵抗的外部压力，把公共利益的界定内化为行政机关对自身职权行使的内部控制。在我国，政府行使征收权，其应当承担代表和维护公共利益的重任，但因为政府也有自己独立的利益，在全民大力发展经济的情况下，推进经济建设成为我国当前政府工作的主旋律，作为“经济人”的政府在市场经济的运行中为追求自身利益的最大化，经常将“节约用地原则”弃之脑后，使得以“节约用地原则”制约国家土地征收权的举措成效寥寥。可见，关于公共利益认定理念的离辙既没有完成保护土地所有权人的土地财产权的任务，也让节约土地的基本国策在政府利益的“推搡”下流变为空洞的口号。
（二）界定权力异化
在近代宪法中，各国一般将国家事务分为制定法律规则和执行法律规则两大类，其中制定法律规则的权力由代表机关行使，执行法律规则的权力由司法机关和行政机关行使。根据我国宪法和法律，制定法律规则的权力主要由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使，但其可授权国务院可以根据实际需要，对部分事项先制定行政法规。在我国享有执行法律规则的权力的行政机关是国务院和地方各级人民政府；享有执行法律规则的权力的司法机关为各级人民法院。在集体土地征收制度中，如何界定公共利益的范围应当是一个宪法分权问题，即该权力须由立法机关和行政机关、司法机关共享：立法机关只可对公共利益条款予以概括性规定，行政机关执行具体的判断公共利益的标准；司法机关在出现认定公共利益的纠纷和冲突时，对争议当事人所持理由进行判断，从而在个案中确定争执的事项是否属于公共利益的范围。这三个机关在界定“公共利益”范围的过程中均按照法律赋予的职能各司其职、相互制约。
在我国，关于集体土地征收制度中公共利益条款应由全国人民代表大会及其常务委员会制定，但其在《宪法》和《土地管理法》、《物权法》中都仅仅规定公共利益是集体土地征收的目的，而对于何为“公共利益”则未详列。从立法沿革来看，立法机关对公共利益的界定有逐渐放弃之嫌。在现行《宪法》通过前，1982年《国家建设征用土地条例》第2条、1986年《土地管理法》第21条均对公共利益的类型作出了极为简略的规定，但在1998年《土地管理法》修改后，这些规范被删除，从而完全将公共利益的界定权力“推诿”给了其他机关。由于新中国成立后一直强调经济建设的重要地位，行政机关在发展社会经济事务中发挥了决定性作用，而土地征收又始终与经济建设紧密相联，故我国法律将公共利益认定的权力明确赋予了行政部门。公共利益的界定权力的独享使行政权力在集体土地征收实践中逐渐异化。
所谓异化，一般是指把自己的素质或力量转化为与自己对立并支配自己的东西；从现象来看，就是某个事物的发展背离了其预设的意图；从本质来看，意指某个事物的发展正在逐渐脱离了其正当性的基础与根据，并慢慢蜕变为一种非正义状态。在我国集体土地征收过程中，由于立法机关的立法行为缺位，行政机关长期以来积极补位，从而基本成为唯一的公共利益界定权力的享有者，其中由于法律规范中公共利益条款过于概括、简略，使行政机关在界定公共利益时只能遵从法律的规范精神予以自由裁量，但行政机关在实践中却时常违背法律或政策确立的合理且公正的原则，滥用具体界定公共利益的权力，以致于征收集体土地的目的远远超出了公共利益的范围，致使行使土地征收权失去了正当性基础。
我国《宪法》确立了人民主权原则，即国家的一切权力都属于人民，基于该原则所产生的国家机关的意志与实现人民利益之间始终都保持着同一性，国家机关应当围绕着实现人民利益这一根本目的存在及发挥作用。自2015年初国家开始推行农村土地制度改革试点，集体经营性建设用地改革有序推进，通过比较集体土地征收和集体经营性建设用地入市两种模式可以发现：各试点区县集体经营性建设用地入市流转模式中农民集体获取的收益明显高于在征地模式中获取的收益，政府的收益则相对减少。集体土地征收制度中的公共利益条款就是为保证行政机关能够围绕着实现人民利益的根本目的来行使征收权，但在实践中，地方政府为了分享高额的土地增值收益，政府权力异化使征地背离了公共利益的目的。
由于我国政府在经济建设中一直起着主导作用，工业化、城镇化几乎完全由政府领导和规划，而工业化建设和城镇化发展均需要大量土地，也要有充足的资金支持。自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府的财政税收明显下降，使得用以支持发展经济、进行社会管理和行政管理的费用日益捉襟见肘。同时，在地方政府的财政能力已经受到较大程度削弱的情况下，其所承担的事务并没有减少，甚至因经济社会发展承担了更多的地方事务。于是，行使征收权的行政机关以发展经济为由征收集体土地，根本目的显然是为了增加政府财政收入。政府征收集体土地，现有补偿标准未采用市场标准，补偿款不能反映被征收的集体土地的市场价格，而政府转身就在征收获得的集体土地上设定建设用地使用权，并以招投标方式高价出让该使用权，造成同一块土地仅仅在权利变动中采用了不同的定价标准，政府与农民集体之间的利益就严重失衡，即政府通过低价补偿被征收的集体土地和高价出让建设用地使用权，垄断了农村土地的一级市场和二级市场，为自己谋取了巨额利润。
公共利益界定权力的异化不仅是基于政府的自利性，而且也与地方政府官员的自利性有关。在目前地方政府官员政绩考核体制下，上级政府部门基本控制了下级政府部门的人事安排和晋升标准，地方政府官员基于考核与晋升的压力，往往更趋向于“对上负责”。由于我国各级地方政府的职能繁杂、任务目标众多，基于信息不对称的原因，上级政府很难设计出一个充分合理的标准来评估下级政府官员。在地方政府官员考核标准不完善时，鉴于国家强调以经济建设为中心，要求各级政府大力发展社会主义市场经济，加之经济发展可以量化而具有可操作的优势，从而使以经济发展状况的指标成功取代其他指标对地方政府绩效进行考核有诸多便宜，这样地方政府官员为追求成功晋升而大力发展地方经济就成为一种得到强化的激励模式。为了追求看得见的政绩，地方政府有必要集中各种手段来加速本地区的经济发展，故他们热衷于征地就不难理解了。如果地方政府官员在征地过程中以“权力寻租”为己牟利，则征收集体土地的浪潮更是不会回落。
总之，作为集体土地征收中土地利益的主要获得者，政府“放逐”了其应承担的作为土地管理者的职能，政府工作人员又陷入了以GDP为导向的政绩困局，甚至有官员借征地之机以权谋私，致使征地过程中不仅公共利益的目的被弃之不顾，而且“节约用地原则”也形同虚设。
（三）监督制度残缺
集体土地征收制度凸显了国家征收权与集体土地所有权之间的张力，公共利益条款是两者之间的“润滑剂”。在我国，由于立法机关对于公共利益的界定少有作为，丧失了通过例示列举公共利益的具体类型以适当降低公共利益概念的不确定性的良机，抽象概括的立法模式又为行政机关在征地实践中认定公共利益范围时冒用或滥用公共利益之名打开了便利之门。由于行政机关从事事务管理在一个国家的政体中属于确保法律有效实现、维护社会公共秩序、保障人民共同福利等公共事务领域，故其行为必须限定在整体利益的部分，“如果行政只是一批人利益的代表，如果行政事务管理能够仅以公共利益之名干预私人生活那就太不合理了。”在集体土地征收过程中，因行政权力异化致使集体土地所有权屡屡遭受侵害，直接影响到农民集体及其成员享有的合法土地权益的有效实现，而“权利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制”，控制的措施在各国或地区一般表现为对行政权行使的合法性和合理性进行监督。
对行政权的监督进行规制的思路主要有两种，即行政的内部监督与行政的外部监督。其中，行政的内部监督以行政权的自律为基础。目前在我国集体土地征收制度中，行政的内部监督有三种方式：（1）行政复议。为了监督国家征收权的行使以保障农民集体享有的土地所有权，《行政复议法》第6条第（七）项规定，认为行政机关违法征收集体土地时，农民集体有权提出行政复议的申请。（2）国家土地督察。我国国家土地督察制度于2006年7月开始实施，建立该制度是为了维护并增进土地资源利用和保护的社会整体利益，确保各地切实执行国家有关土地利用和管理的政策及法律法规，既落实最严格的耕地保护制度，又落实最严格的节约用地制度，促使地方政府在土地利用和管理方面能够依法、高效、廉洁履行职责，并构建一种最为严格的土地管理监督体制机制。由于国家土地督察的行政编制单列在国土资源部机关的行政编制总额之外，故土地督察在征地实践中是一个独立的专门性监督机关。（3）土地监督检查。为对违反土地管理法律、法规的行为予以规制，我国《土地管理法》第66条第1款确立了土地监督检查制度。土地征收权的行使在《土地管理法》中有明确规范，且集体土地征收中的违法行为根据《土地管理法》第76条的规定也必须承担相应的法律责任，这种监督在性质上依然属于土地行政主管部门的内部监督。
对于征收集体土地的行为进行行政的内部监督存在以下较为突出的弊端：（1）关于行政复议。在集体土地征收过程中行使公共利益认定权力的行政机关是国务院和省（自治区、直辖市）人民政府，对于行政复议方式而言，不仅国务院被排除在行政复议的被申请人之外，致使国务院在具体认定公共利益出现偏差时将无法以行政复议的方式予以监督，而且根据《行政复议法》第30条第2款的规定，省（自治区、直辖市）人民政府征收集体土地的决定是否属于行政复议的范围也存在较大的争议，实践中也尚未发现对集体土地征收中行政机关具体认定公共利益的权力以行政复议的方式予以监督的案件。（2）关于国家土地督察。在国家土地督察的监督方式中，由于国家土地总督察权力来源于国务院并对国务院负责，故与行政复议一样，其对于国务院征收集体土地的行为无法加以监督，此也被国办发[2006]50号文件所印证。同时，根据国土督办发[2008]8号文件的规定，国家土地督察监督中的一个重要任务是促进节约集约用地，秉承的理念仍然是“节约集约用地”，那么，其在集体土地征收实践中公共利益的认定方面是否能够做出科学合理的监督也不无疑问。（3）关于土地监督检查。对于土地监督检查制度而言，由县级以上人民政府土地行政主管部门来行使土地监督检查权的弊端非常明显。我国现行法律规定享有征收集体土地权力的行政机关是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，在集体土地征收实践中由下级行政机关监督上级行政机关根本不可行，而由省、自治区、直辖市人民政府和国务院的土地行政主管部门监督集体土地征收行为，则将面临既是运动员又是裁判员的尴尬局面，效果更是不容乐观。
既然行政的内部监督的实质是行政权的自律，具有先天性的缺陷，因而为了使行政权的自我约束真正发挥控制行政权的作用，一定方式的行政的外部监督不可缺少。在我国，立法机关、检察机关、审判机关（人民法院）都可以对行政权行使的合法性和合理性进行监督，但从我国现行制度体系及制度运行状况来看，这三种行政的外部监督的方式在集体土地征收制度中的实效也不理想。（1）关于立法机关的监督。我国立法机关人数众多，而且会期很短，如果让他们对行政机关在频繁的集体土地征收实践中行使认定公共利益的权力进行监督，实在是给立法机关增加了难以完成的重担；同时，我国当前各级人大代表的基本结构是“三多三少”，即“党员代表、男性代表、干部代表多”，“非党员代表、女性代表、群众代表少”，这就很难保证大量来自行政机关的人大代表在公共利益的理解上不会与执行征收工作的行政机关产生“共鸣”。（2）关于检察机关的监督。检察机关尽管是我国的法律监督机关，其主要职责并不包含对行政机关行使征收权的行为进行专门监督，至多在对牵涉到集体土地征收的国家工作人员的违法行为追究法律责任时附带对土地征收权的行使进行监督。因此，由检察机关对行政机关行使土地征收权进行监督在实践中也是差强人意。（3）关于人民法院的监督。根据我国集体土地征收制度的实际运行来看，人民法院在集体土地征收实践中具体界定公共利益时几乎完全缺位。在土地征收制度中，很多国家或地区都明确规定了法院对公共利益认定的司法审查权，但在我国人民法院的这种司法审查权却付之阙如。2005年在最高人民法院作出《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第30条第2款有关问题的答复》（[2005]行他字第23号）时，明确规定国务院或者省级人民政府对征收土地的决定属于最终裁决，不被纳入行政诉讼的受案范围。2011年最高人民法院作出《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）时，延续了[2005]行他字第23号的精神。从司法实践的角度来看，明确将集体土地征收决定从行政诉讼受案范围排除，从而放弃对集体土地征收决定的司法审查，“或许可以看成是人民法院在审理征收土地决定、公告难度极大、压力极大、阻力极大的情况下所作出的自我克制和保护措施。”可见，长期以来，集体土地征收导致的矛盾大、冲突多、关系复杂等使人民法院对处理相关纠纷明显具有畏难情节，在界定公共利益方面迟迟置身事外，其缺位一方面纵容了行政机关在界定公共利益时的滥权行为，另一方面也堵塞了利益受到侵害的当事人和利害关系人寻求司法救济的通道。可喜的是，在社会各界多年呼吁之后，2014年《行政诉讼法》修订时将“对征收决定不服”纳入收案范围，为人民法院在界定公共利益时行使司法审查权提供了法律依据，但由于有关公共利益界定的法律规定粗疏，《土地管理法》又没有明确将非基于公共利益的征收列入“非法批准征收”的范围，人民法院能否据此在监督行政机关行使征收权方面有所作为仍需拭目以待。
从我国现行集体土地征收法律制度的具体规范及运行现状可知，对公共利益范围的具体界定，行政机关具有最终决定权。在1998年修订《土地管理法》后，哪些具体的利益属于集体土地征收前提的公共利益，完全由行政机关判断，只要行政机关作出了该利益属于公共利益的认定，并据以决定征收集体土地，农民集体作为土地所有权人没有任何选择的余地。可见，由于行政的内部监督失效，且在行政的外部监督中立法机关“自废武功”、检察机关“行动不明”和人民法院“自缚手脚”，使征地实践中公共利益的界定权力缺乏有效地制约。
三、公共利益条款的规范建构
对集体土地征收制度中的公共利益进行界定存在的问题及其制度缺陷产生的根源进行探讨，是为了对现行公共利益条款进行重构，以使其发挥应有的功能。在我国当前社会时空环境下，集体土地征收制度中公共利益条款的构建应当强调以下三个方面：
（一）慎选规范模式
在各国或地区的财产征收法律制度中，关于公共利益条款的规范模式有三种，即列举式、概括式和折中式。由于如何设计公共利益条款是集体土地征收制度完善的起点，故在我国《物权法》制定过程中，公共利益条款的规范模式成为法学界争论的焦点之一，以王利明教授为代表的学者建议采用概括式，以梁慧星教授为代表的学者建议采用折中式。后来《物权法》第42条第1款在各界的争议声中追随《土地管理法》的规定，采用了概括式的规范模式。尽管征收是引起财产所有权变动的法律事实，且行使征收权将对财产所有权人构成合法的“侵犯”，与《物权法》确立的明确物之归属，发挥物之效用，保护权利主体享有的物权的立法目标关系甚密，但征收权是国家授予政府行使的一种行政权，征收决定行为属于具体行政行为，主要是行政法的规制对象，故《物权法》难以承受全面而系统规范集体土地征收制度之重，其对公共利益条款采概括式立法模式显示了立法者的智慧。在我国当前没有制定调整集体土地征收制度的专门法律法规的情况下，对征收集体土地的行政行为进行规范的主要法律依据是《土地管理法》，遗憾的是，该法在公共利益条款规制方面并无突出的表现，其同样采用了概括式的立法模式。
公共利益是典型的应当予以具体化的不确定概念，因我国立法机关完全放弃了在法律规范中对公共利益的概念进行具体化的工作，对集体土地征收制度中的公共利益条款采概括式的立法模式，致使公共利益的概念内涵极为含糊，造成征地实践中行政机关成为确定公共利益内涵的绝对主导者。相对于立法机关和司法机关，行政机关在从事行政行为的过程中具有更大的能动性，以便积极应对各种复杂的社会问题，而法律语言的概括性、抽象性和政府管理权限的日益扩大以及政府承担的职责的不断增加，使行政机关享有的自由裁量权随之更加普遍。但是，行政权力的异化导致行政机关行使征收权时行政自由裁量权不合理膨胀，不仅未能发挥行政机关的能动行政的本意，且将能动的政府塑造成为一匹脱缰的“野马”，对法治原则构成了极为严重的威胁。在同样对公共利益条款采用概括式规范模式的德国，根据其联邦宪法法院的见解，立法者必须认定何种情形基于公共利益的要求，才能允许行政机关对人民的财产予以征收，而且只有对征收目的类型作出具体规定的法律，才具有“执行力”。可见，如果立法者制定法律时使用了不确定概念，对不确定概念进行具体化是其责无旁贷的任务，这样方足以使“不确定概念的内涵和外延得以明晰，从而能够作为裁判依据，适用于具体个案。”为了实现不确定概念的确定性，法律应当尽其所能使具体规则包括社会生活的方方面面，以便人们能够遵循。在我国集体土地征收制度中，鉴于公共利益条款的概括式规范模式给予行政机关过于广泛的自由裁量权，且行政机关于实践中又大肆滥用此种自由裁量权，迫使我国集体土地征收制度中公共利益条款的规范模式必须重新作出抉择。
从规制行政机关的具体行政行为和限制行政机关滥用自由裁量权的角度而言，对集体土地征收制度中的公共利益条款采用列举式的规范模式，是最为理想的选择。立法者如果能够对公共利益的类型予以穷尽式列举，则行政机关行使土地征收权的具体行政行为就能够被严格控制在法定范围内，作出征收决定的行政机关拥有的自由裁量权受到限缩，滥用征收权的现象则将从根本上得到遏制。然而，理想与现实之间总是存在较大的差距，基于法律的技术性特点，法律具有不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性等局限，加之公共利益为不确定概念，使制定法律时对公共利益作出完全列举是一个无法完成的任务。既然概括式的规范模式不可取，列举式的规范模式又不可能，那么折中式的规范模式就成为唯一合理的选择。
公共利益条款的折中式规范模式即列举兼概括式，这是近现代成文法的立法技术成熟性的表现。德国法学家拉伦茨指出：“当抽象——一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补助思考形式是‘类型’。”对公共利益进行类型化处理，有利于对公共利益的运行作出更加准确的界定，从而增强其在实践中的可操作性；有益于理清公共利益与私人利益之间的边界，防止公共利益条款被滥用而侵害私人利益；有助于为行政机关正确认定公共利益的范围提供规范和指导，并为司法机关办案提供指引而避免逃向一般条款。有学者认为，强调对公共利益条款进行细致列举犯了方向性错误，从便于司法机关和行政机关操作的角度出发，对公共利益条款应采用针对公共利益条款的识别程序和认定标准作出规范的思路。也有学者强调，相对于完全固化的法条列举方式，采用抽象和弹性的标准去判断“公共利益需要”更具科学性，但须通过判定主体的权威性，判定程序的科学性，充分有效的补偿，乃至公正的司法救济等多个方面来综合保障其准确实施。其实，对公共利益条款进行适当的类型化与针对公共利益条款的识别程序、认定标准、判断主体等作出规范并不冲突，且日本、韩国、印度及我国台湾地区的立法例均表明，完全有可能对公共利益的类型进行一定的列举，以便在一定范围以法律形式固定公共利益在实践中的典型存在形态来帮助认定公共利益。
对公共利益概念予以类型化，强调的是对公共利益的类型作出正面列举，但是否有必要以反面排除的方式将非公共利益的典型情形加以规定，以进一步增加公共利益概念的确定性呢？对于这个问题，目前法学界存在争议。王利明教授认为，对公共利益的界定在作出正面列举后，同时采用反面排除的方式对公共利益界定，既不妥当也没有必要。梁慧星教授则赞成在立法中反面排除不属于公共利益的情形。其实，对公共利益条款进行正面列举和反面排除在立法思路上没有本质区别，反面排除的实质是反面列举，目的不是为了将所有不属于公共利益的情形都予以列举，正如不可能从正面对公共利益条款进行穷尽式列举一样，从反面对非公共利益的情形进行穷尽式列举也是一项不可能实现的浩大工程，但毕竟有些典型事项不属于公共利益能够取得各界基本共识，如单纯为了土地储备、增加国库财产和地方财政等目的就不能满足征收制度中公共利益条款的要求，应被排除在公共利益条款之外。
采用正面列举和反面排除相结合的方式，能够使作为不确定概念的公共利益概念更加逼近确定性，从而可以较为有效地控制行政机关在界定公共利益时的专断与恣意。不过，公共利益具有不确定概念的特性，且法律概念的类型具有层级连续性和无限开放性的特性，加之法律条文具有有限性，事实上从立法技术上不可能对概念的类型特征加以完全列举以达到能够精确掌握该种类型的程度。因此，在对公共利益进行规制时，有必要设置一个兜底条款，以使公共利益条款的灵活性和发展性不至于被泯灭。在我国现行法律法规中，《信托法》第60条、《公益事业捐赠法》第3条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条和第8条都对公共利益的界定采取了折中式的规范模式。可见，完善集体土地征收制度时，对公共利益条款采折中式的规范模式有章可循，是务实而合理的选择。
（二）严格认定规范
在对公共利益条款作出细致规范后，实践中由何种机关行使具体认定公共利益的权力，我国理论界存在较大的分歧，主要存在三种观点：（1）立法机关认定说。该观点认为，权力机关是我国的民意表达机关，由其在集体土地征收实践中对公共利益的范围作出具体的认定不仅符合民主本意，且更有利于保障公共利益的充分实现。（2）行政机关认定说。该观点认为，通过社会公众的委托授权，政府已经取得了代表公共利益的资格，且政府更熟悉集体土地征收的具体情形，行使认定公共利益的权力更为便利。（3）司法机关认定说。该观点主张，司法机关拥有具体界定公共利益的职权，面对作为不确定概念的公共利益概念法官应当对其作出相应的价值判断，且法院有依据土地征收纠纷的个案情形判断公共利益并进行利益平衡的职责，同时大多数国家或地区都是由法院对公共利益进行具体判断。这三种观点都有一定的合理性，因为具体界定公共利益涉及到宪法分权的问题，立法机关、行政机关和司法机关在该事项上均不能置身事外，他们都应在解决公共利益界定的难题方面作出自己的贡献。考虑到我国《宪法》对立法机关、行政机关和司法机关的职能定位，以及这三个机关在集体土地征收实践中的职能特点，保持由行政机关在实践中具体认定公共利益更为妥当。
在我国，立法机关是各级人民代表大会，如果由立法机关具体来认定公共利益，在一般情形下应该能够更准确地反映出法律规范的真实意图。根据《宪法》的规定，作为我国立法机关的各级人民代表大会是由人民选举的代表组成代议机关，主要职权包括行使立法权、监督权、选任权以及重大事情决定权，但集体土地征收制度中的公共利益认定显然不属于立法权、监督权和选任权的范畴，在实践中也没有将具体认定公共利益的权力涵括在重大事情决定权的范围。而且，应强调的是，行使集体土地征收权的行为属于具体行政行为，如果由立法机关担任具体认定公共利益的主体，将造成立法权与行政权不分。我国的国家机构体系以人民代表大会为核心，虽然国家机关相互之间不实行分权与制衡的体制结构，但各国家机关之间却职能清晰、分工明确，推行的是以分工为基础的合作与制约。立法权与行政权不分将导致《宪法》确立的各国家机关在分工基础上的“合作与制约”之宪法精神失去依存。同时，我国各级人民代表大会都存在人数多、会期短的缺陷，由其在集体土地征收实践中具体认定公共利益必将不堪重负。
在我国以法治理念积极推行依法治国的新时代，司法机关的作用得到社会各界重视，人民法院的地位有很大提升，改变集体土地征收实践中司法机关缺位的呼声与日俱增，但我国征地决策以土地利用总体规划和计划为依据，通过政府层级审批作出，在以合法性审查为基础的行政诉讼制度下，法院无权衡量土地利用总体规划、计划以及据之作出的征地决定是否符合某种版本的公共利益，故完全将征地实践中具体认定公共利益的权力交给司法机关行使并不现实。同时，与立法机关和行政机关所肩负的使命不同，人民法院行使职能必须以纠纷的存在为前提，且其应采取消极的方式接触当事人之间的纷争，对于尚未向人民法院提起诉讼的事项，人民法院不应当主动介入。即便是主张由司法机关具体认定公共利益的学者，也将对公共利益的具体认定发生争议作为司法机关介入的前提条件，此时与其说司法机关是行使具体认定公共利益的权力，不如说司法机关是在对具体认定公共利益的权力进行审查监督。在我国集体土地征收实践中无处寻觅司法机关的身影，这的确是导致具体认定公共利益的行政权力异化的一个重要原因，但如果鲁莽地将司法机关推向具体认定公共利益的前台，只会“按下葫芦又起瓢”，结果就是促使司法权的行政化，导致司法权异化的恶果。
一些学者不信任行政机关，主张赋予立法机关或司法机关在集体土地征收实践中具体认定公共利益的权力。从经济学角度来看，政府具有经济人的特性，政府并不是抽象的，而是一个由具有同样需求的工作人员组成的庞大的共同体，这个共同体具有相同的利益追求，需要发放工资、奖金及各种福利，政府也需要更新、改善其设施和设备，政府内不同的部门与不同层级政府都有自身的特殊利益或地方利益。在具体认定公共利益时，政府的经济人特性使其为谋求自身的利益而导致权力失控。我国集体土地征收实践似乎也证实了这一点。然而，行政权力的异化不是一个特别的现象，也不是一种罕见的情形，抱着怀疑的眼光对待行政机关而无原则地信任立法机关或司法机关，不是对待权力的理性的态度。依据每年的最高人民法院工作报告就可发现，司法权力的腐败也让人触目惊心，谁也不能保证司法机关在征地实践中具体认定公共利益时不会出现司法腐败。
与行政机关和司法机关相比，作为我国立法机关组成的人民代表的确较少腐败，但赋予其在集体土地征收实践中具体认定公共利益的权力是否妥当也不无疑问。张千帆教授效仿美国经验认为：如果我国各级人大或其常委会“能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将得到根本的解决”。但其同时也承认，就全国人民代表大会来看，其规模偏大且会期短，目前期望它在具体征收过程发挥实质性作用不现实，不过，人大常委会应能够发挥一定的作用；同时，因具体征收行为很少是具有全国影响的，绝大部分征收行为都是发生在地方，所以地方人大机制的完善才是关键。以完善人民代表大会制度来解决征收中的公共利益认定问题，基本前提是我国各级人民代表大会能够像美国的议会一样运作，这种设想在实践中如果得到实现完全称得上是一个“奇迹”。
其实，为解决集体土地征收制度中公共利益具体认定面临的困境，立法权、行政权和司法权均不可偏废，立法机关、行政机关和司法机关必须依法各司其职。其中，立法机关应该通过行使立法权对公共利益条款进行细致而系统的界定，为行政机关依法行使具体认定公共利益的权力提供明确的规范依据，而司法机关则在行政机关行使具体认定公共利益的权力产生争议时进行审查，以纠正行政机关可能存在的滥用权力的行为。
（三）优化监督制度
在集体土地征收制度中，为了扭转行政机关在具体认定公共利益时追求私利而侵害集体土地所有权，除了在认定权力行使的实体规范和程序规范方面加强立法规制外，强化监督也是一个不可缺少的重要举措。尽管目前我国对集体土地征收实践中行政机关具体认定公共利益的权力进行监督的渠道众多，但这些不同的监督手段均未能起到应有的作用，故对现有的各种监督制度体系进行优化，以便将行政权力“钉”在正确的法治轨道上是当务之急。
在对行政机关予以监督的制度体系中，虽然内部监督和外部监督各有优势和不足，在具体运行中应当强调对各种监督手段取长补短、使之相互配合，但一般认为行政的外部监督的存在能够给行政机关于较大压力，并可以促使行政的内部监督更好地发挥应有的制度功能。就行政的外部监督制度而言，立法监督与司法监督存在功能互补，关键在于制度设计须考量具体监督制度的可操作性。
在行政机关具体认定财产征收制度中的公共利益目的产生争议时，很多国家或地区都赋予法院对该征收之公共利益目的进行司法审查的权力。我国法律中是否确立了人民法院对不符合公共利益目的的征收决定进行司法审查的权力，理论界和司法部门均存在分歧。主流理论认为土地征收决定不是终裁行为，可以提起诉讼，但司法实践中的主流裁判却奉最高人民法院的一个司法答复为圭臬，主张土地征收决定是不可以对之提起诉讼的终裁行为。上述争议将随着2014年修订的《行政诉讼法》第12条第2款第（五）项的规定终结，该规定已经明确人民法院享有对土地征收权的司法监督权，这是人民法院享有的具体纠纷裁判权的回归，对实践中保护集体土地所有权人的合法权益大有裨益。
立法机关在对集体土地征收法律制度中的公共利益条款予以规定时，对公共利益的具体类型进行列举，并明确排除不属于公共利益条款的情形，从而对行政机关具体认定公共利益的自由裁量权范围加以限缩，就已经为集体土地所有权撑开了一把“保护伞”。然而，由于公共利益的不确定概念特性，立法机关不可避免地会在法律中采用概括性条款以适应社会经济生活的发展，此时行政机关必将享有一定的自由裁量权。虽然根据《宪法》的规定，全国人民代表大会常务委员会有权监督国务院的工作，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府的工作，但就集体土地征收实践来看，立法机关的监督属于零散、个别的监督，具有偶然性的特点，因而有必要将立法机关的监督系统化、常态化。具体而言，就是将立法机关的监督部门设在全国人民代表大会内务司法委员会，将立法机关对征地权的监督与内务司法委员会的职责结合起来，从而将国务院纳入监督制度的适用对象。
对征收集体土地时行政机关享有的具体认定公共利益的权力进行司法审查和立法监督，是一种以权力制约权力的措施，为了进一步防止行政机关滥用具体认定公共利益的权力，还有必要建立第三种外部监督制度，即以权利制约权力。集体土地征收是国家以实现公共利益为目的对农民集体享有的土地所有权的合法“剥夺”，在行政机关行使土地征收权逾越法律规定的界限时，将因集体土地征收行为的违法性而不能产生征收的法律效果，此时农民集体不因之丧失土地所有权。既然集体土地征收与集体土地所有权及相关权利的保护唇齿相依，那么，行政机关对征收中的公共利益进行认定就应当尊重农民集体及其成员的意见。为了让农民集体及其成员充分地表达自己的意见，可以考虑设计农民集体及其成员参与公共利益认定的制度。由于行政机关是代表国家行使土地征收权，农民集体及其成员不能分享公共利益的具体认定权，故可以在法律中明确规定，行政机关作出土地征收决定前必须遵循严格的程序，如求助于专业评估机构和咨询机构对公共利益目的进行论证，在公共利益决策报告形成后及时告知利害关系人，并就公共利益的认定公开举行听证会，在行政机关作出公共利益认定的最终结论时，应当对是否采纳听证会中的意见书面说明理由等。在集体土地征收法律制度中构建包含组织听证在内的土地征收决定程序，并明确该程序为必经程序，可以拓展对土地征收权的监督方式，预防行政机关在行使权力时肆无忌惮地偏离法律设定的轨道。
总之，在集体土地征收之公共利益的具体认定权力的监督制度体系中，应当采外部监督与内部监督相结合，但以外部监督为主的模式，同时尽力通过外部监督的压力督促内部监督的功能得到最佳发挥。
结语
“符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收人作出‘特殊牺牲’的前提。”我国集体土地征收制度中公共利益条款的立法粗疏为行政主导下的公共利益目的泛化提供了便利条件。为了规制征地实践中行政机关的权力滥用行为，立法机关应当积极作为，对公共利益条款作出科学而务实的规范；司法机关也不能继续“缄默”，而应勇于在司法框架下处理公共利益的认定纷争。同时，构建一个严密的监督制度体系，将征地权“关进制度的笼子里”，从而为耕地保护与农民集体及其成员的合法土地权益的实现提供有力的法治保障。
