作者简介：耿卓，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，广东外语外贸大学法学院副院长、教授。
基金项目：本文系广东省教育厅普通高校科研创新团队“乡村振兴战略法治保障研究”（2018WCXTD）项目的研究成果。
习近平总书记近日在四川考察时指出，“农村宅基地改革要守住底线。”对于农村宅基地改革底线，习近平总书记2016年4月在农村改革座谈会上就已明确：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”党的二十大报告要求：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”从珠三角地区和全国情况来看，宅基地制度因不完全适应经济社会发展现实需求，而在实践运行中存在宅基地闲置与无地可批并存、功能单一与无序商业化突破、宅基地与集体建设用地割裂、集体地位的制度与实践疏离等问题。面对共同富裕目标，要推进要素市场化配置综合改革、实现高质量发展，亟待在守住底线的同时，以法治方式有序稳妥推进宅基地改革，全面推进乡村振兴，促进城乡区域协调发展。
遵循全面深化改革方法论，因地制宜推进宅基地改革再出发
纵览我国农村宅基地制度改革史，实事求是、解决现实问题、满足实践需求、助推人和乡村的发展，是始终不变的主线，形成了改革的原则、要求、策略和方法。详言之：一是改革原则，承认实践探索，注意顶层设计与自发探索相结合；二是改革要求，坚持依法改革，既改革旧的僵化的制度规则，又坚持重大改革于法有据；三是改革策略，有序稳妥推进，既坚持改革方向不动摇，又突出重点，因地制宜把握改革的节奏和方式；四是改革方法，运用试点改革方法，通过挑选改革试点，探索突破推进，再总结经验，全国推行。
宅基地改革同样应严格遵循全面深化改革方法论，正视现实制约和制度约束。各地千差万别，难以一刀切。在欠发达地区与发达地区，在城中与城郊、偏远地区，宅基地制度运行状况大不相同。宅基地供应、开发和整治在粮食主产区、生态脆弱地区等受到更多硬约束，有别于已经高强度开发的地区。因此，设计宅基地改革方案，应对所受的客观制约和基本遵循有清醒认识。一要科学确定价值目标，保障农民宅基地上的用益物权权益和住房所有权是大前提，充实强化宅基地的财产属性是核心，进而赋予财产应有的各项权能是路径，这也正是共同富裕目标的要求。在保障农民权益的基础上支持集体权利行使。理顺集体成员与农民集体之间的关系，在立法中明确农民集体和农民个体的各项权利，深入推进针对“空心村”的土地整治。二要坚持系统思维，遵循体系逻辑。宅基地改革对象应锁定为宅基地使用权的无偿取得且不得流转。以资源市场化配置为方向，在坚持“户有所居、住有宜居”的基础上剥离宅基地超载的保障功能以纯化财产属性，进而继续赋权强能显化财产价值。三要坚持统筹联动，集成集体建设用地入市、乡村振兴、城乡融合和要素市场化改革，为宅基地改革提供基本遵循。国土空间和城乡规划的空间尺度、刚性与村庄的分散性、差异性和变动性出现紧张关系，对宅基地改革施加了前置性约束。应充分考虑改革方案与上述各项协同，共同发力，发挥制度改革的加乘效应。
锚定“户有所居”目标，推进宅基地财产化
农村土地的自然资源、物质资产、市场资本和经济基础的多重属性，决定了政策制度设计必须在多元价值目标之间艰难权衡。其中，宅基地的居住保障功能与财产价值属性之间的冲突最为突出。从农民获得更多土地财产权益促进共同富裕出发，应是在探索住有所居保障途径基础上充分显化宅基地财产价值以调和此冲突。
因地制宜实行一户一宅或一户一居以保障住有所居。具体而言，一是制定集体成员资格认定的标准和条件，对“户”作出恰当界定。二是落实宅基地资格制度，确保全覆盖，赋予一直未取得宅基地、自然灾害丧失的农民取得宅基地的权利，由集体收回其闲置宅基地并对其上房屋给予适当补偿的同时继续保留进城落户农民取得宅基地的成员资格。三是构建宅基地资格登记制度，登记信息主要包括集体成员身份，因分配取得的宅基地的四至、面积及方位，宅基地上构筑房屋及其他附属物的基本情况等。全面优先从土地供给上保障农民居住需求。宅基地是维系村落共同体、延续农耕文明、留住乡愁进而实现乡村振兴的物质基础，因此应对农民居住需求做到应保尽保，在农村建设用地规划和指标分配中给予预留。
纯化财产属性、功能负荷以显化宅基地的财产价值。显化财产价值要继续赋权强能，明确并逐步充实农民对宅基地的财产权益，这也是稳步促进农民农村共同富裕的必然要求。为此，对于农民房屋商业化利用，可由集体为权利人或受让人设定集体经营性建设用地使用权；宅基地被征收时，权利人有权选择适合自己的征收补偿方式——征收补偿款或实物补偿、就地安置抑或异地安置；宅基地整治所产生的收益应在向农民倾斜的基础上由各主体共享。未来宅基地制度设计则应以初始有偿取得作为起点：以划定的时间点之后初始取得的宅基地实行有偿取得，取得的宅基地使用权应设置期限如20年到50年之间，集体有权对现有宅基地流转收取使用费，闲置宅基地使用权人应向集体缴纳占地使用费。为保证改革有序推进，可参考棚户区改造政策，由政府分批分步骤量力承接农民居住保障职责，率先保障进城落户农民，稳定房地产市场，同时实行“人—地”联动，配置建设用地指标给流入地，推进新型城镇化。
坚持集体主体地位，发挥政府和市场作用
农民农村是共同富裕的价值主体和实践主体，是市场运行和法治实施的原动力，集体经济的内在价值在于个体通过集体得以更充分发展以及与集体共同发展，因此应构建以农民及其组织为中心的多元协同的主体机制，制度化保障其能动性，以制度赋予农民农村能力和力量实现共同富裕。
赋权农民集体并处理好其与农民的关系。这主要包括两个方面：一方面，尽快完成宅基地为集体经济组织所有的确权登记，明晰权利归属：明确和赋予集体相应的管理职权，包括乡村规划编修自主权、宅基地初始分配决定权、宅基地退出收回决定权、宅基地流转监督权、宅基地流转收益分享权、闲置宅基地整治实施权等，以保障规划实施和维护秩序。对宅基地或其上房屋流转收益由宅基地使用权人、集体按比例分享，充实所有权人权益，壮大集体经济。另一方面，理顺集体成员与农民集体之间的关系，保障农民在宅基地规划、分配、使用、处分等重大事项中的知情权、参与权、监督权。增加刚性城乡规划和村庄规划的弹性，在编制各类规划时应保障集体和宅基地使用权人有效参与，并在农村集体经济组织立法中明确。
投放建设用地指标并多渠道保障有效落地。在土地整治、用地指标和建设规划上落实农业农村优先发展理念。闲置宅基地整治应以宅基地使用权为基础，在政府引导下由集体主导，并与市场主体合作，优先复垦为耕地，也可以整理为用于乡村产业开发的集体建设用地。以宅基地和集体经营性建设用地同等化对待为条件，在当下可以分步推进，以闲置节余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等，打通宅基地与集体建设用地互相转换的通道，增加各自的供应来源。此外，还应对“空心村”和闲置宅基地采取有效措施：一是要依托政府的相关项目进行土地整治，提高土地节约集约利用的水平，变“闲”为宝，实现多赢；二是要完善、用好宅基地收回、退出制度，实现对利益关系的调整。
强化改革政策的协同集成，做到有序衔接
在协同的基础上发挥土地制度改革加乘效应。在共同富裕目标下调动各方主体积极性形成宅基地改革合力。宅基地改革牵涉面广，既涉及国家、集体和个人，又涉及政府与市场、社会主体，从而形成不同利益诉求，亟须规范、协调。具体而言，一是顺畅市场主体进入宅基地经营、整治等领域并予以规范；二是发挥集体或基层自治组织的在场优势，协力政府落实土地管理规定；三是对涉及的自然资源主管部门与农业农村主管部门的权责进一步明确，增强协调性。
对多轮改革及其试点地区做法做好善后工作。各地试点的改革举措大致分为突破法律原则和具体规定的做法，顺应改革方向、合乎法律原则的做法，以及符合改革政策多元价值目标中单一或若干价值目标的做法。对于第一类做法，应根据政策要求和法律规定严加限定；对于第二类做法，应对实践探索予以肯定，积极总结；对于第三类做法，应给各地留出探索空间，再适时跟进。
来源：南方日报 2023 年 8 月 7 日第 A07 版
编辑审定：曹益凤 周崇聪
