粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。耕地是农业生产的关键要素，关系着粮食安全、重要农产品供给和生态安全，是推进乡村全面振兴和加快农业强国建设的重要资源。为加强耕地保护，提升耕地质量，十四届全国人大常委会第十八次会议对《中华人民共和国耕地保护和质量提升法（草案）》（以下简称《草案》）进行审议，并自2025年10月28日向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年11月26日。《草案》为落实耕地保护制度中“长牙齿”的硬措施，构建了耕地数量、质量、生态“三位一体”的法律规则体系，实现了最严格的耕地保护制度的法治化。

框架体系完整，具体规则还可以再优化

《草案》共8章65条，规定了该法的调整范围和各级政府及其有关部门的职责、耕地保护目标与布局、占用耕地管控、耕地质量提升、耕地生态保护、保障与监督、法律责任等内容，构建了完备的耕地保护法律制度体系。

数据显示，2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，连续3年实现净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。但我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”“非粮化”问题仍较突出，耕地保护形势依然严峻、任务更加艰巨。因此，将耕地保护作为系统工程，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，尊重规律、因势利导、因地制宜、久久为功，充分调动各类主体保护耕地积极性，提高耕地生产能力，至关重要。不过，耕地保护与全体人民的生存、中华民族的可持续发展密切相关，耕地保护最主要的目的在于满足公共利益的需要，这种情形使得现行耕地保护法律制度主要以行政法律法规形式呈现，而《草案》的主要内容正是由行政法律规范构成。

长期以来，党和国家一直高度重视农业农村发展，相继出台诸多防止耕地“非农化”“非粮化”、高标准农田建设、耕地占补平衡等方面的政策，为耕地保护打造了一个完整的制度框架。《草案》系对现行法律法规中零散的耕地保护制度进行整合，对党和国家政策中行之有效的经验进行提升而成。在具体规则设计理念方面，《草案》没有采用传统行政法律法规为主导的刚性行政管理方式，一味地以“堵”的手段处置破坏耕地的行为，而是在很多条文中采用“鼓励”“支持”“引导”等柔性行政管理方式，来达成耕地保护和质量提升的制度目标。这有利于缓解行政机关与相对人之间的对立立场，而明确采用多种灵活的治理方式保护耕地，也能够为我国构建的最严格的耕地保护制度的落地见效提供充分的保障。

从具体内容看，《草案》部分条文较粗疏，还可以进一步优化细化。例如，《草案》第十七条规定，不得划为而已经划为永久基本农田的耕地，应当根据国土空间规划定期评估的结果逐步优化调整。但是，对于这部分耕地应如何调出、由谁调出、遵循何种程序调出等问题，《草案》尚缺乏明确规定。同时，《草案》第六十条规定了违法将永久基本农田转为其他农用地拒不改正时的行政强制措施，这对发挥耕地保护法律规则的实效具有重要意义。不过，依照《草案》第十七条的规定，不得划为而已经划为永久基本农田的耕地，在没有依法优化调整而被转为其他农用地时，也要依照第六十条的规定加以处罚。这不符合耕地保护的法理，也缺乏处罚的事实依据，建议第六十条增加“但书”内容，将上述这种情形排除在处罚事由之外。此外，《草案》第二十四条对耕地占补平衡制度作了较为细致的规定，如果在该条增加“先占后补”原则，可能对促进耕地保护的法治目标实现具有更多助益。

耕地保护和质量提升，还需注意公私法衔接

耕地是一种宝贵的土地资源，在农业生产中具有不可替代的重要地位。从法律规范层面看，耕地能够为全社会带来巨大的社会利益与生态效益，具有显著的公益属性。同时，耕地属于不动产，是耕地所有权、土地承包经营权及土地经营权等物权的客体，也是以耕地为基础产生的财产法益的物质载体。总体来看，耕地保护不仅是满足公共利益所必需的，也是在践行私法中土地财产权保护规则，因此，在现行法律法规中，除《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等为耕地保护作出规定外，《中华人民共和国民法典》第二百四十四条还明确规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”。

但是，民法典未设计对耕地实现特殊保护的规则。具体而言，民法典第二百四十九条和第二百六十条将土地分别纳入国家所有权和集体所有权的客体范围，其规定的土地均包括耕地。同时，民法典第二百五十八条和第二百六十五条分别对包括耕地在内的国有财产和集体财产的保护作了规定，而这两个条文在性质上属于宣示性规定。换句话说，在耕地保护方面，民法典没有凸显耕地具有实现公共利益的特殊性，只是将其和一般的物一样进行保护。

在民法典对耕地保护缺乏细致规定的情况下，作为耕地保护的专门法，《草案》对耕地保护的私法路径作了一定规定。例如，《草案》第五十三条第三款规定，“土地承包合同、土地经营权流转合同应当明确农业生产经营者合理利用和保护耕地的义务。发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护耕地，对弃耕抛荒的，应当督促承包方恢复耕种；对弃耕抛荒连续两年以上的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，在告知承包方并公告后组织代种代耕；涉及土地经营权流转，且承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求其终止土地经营权流转合同。”即，《草案》要求发挥民事合同制度的作用以拓展保护耕地的渠道。遗憾的是，这样的规则相对较少，建议结合公法保护耕地的制度目标，从耕地的物权保护和侵权救济方面探寻“特殊保护”的具体内容，补全耕地保护的私法路径，并使耕地保护的私法路径与公法路径进行有效衔接。

耕作者视角新颖，规范设计还可以再完善

耕作者不是一个严格的法律概念，所有享有利用耕地从事农业生产的权利主体，都是此处所称的耕作者。从利用耕地的权利来源进行区分，耕作者主要包括三种，即耕地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人。在利用耕地从事农业生产过程中，种植作物的选择、肥料与农药的使用、农田基础设施的养护等都可以归入耕作者的自主经营权范畴，而这些行为与耕地保护尤其是耕地质量提升具有紧密关联，故耕作者是耕地保护的关键主体。

当前，耕地保护受到社会各界的高度重视。但无论是在法律制度上，还是在社会实践中，耕作者在耕地保护中的关键主体地位都没有得到应有的关注。《草案》敏锐地意识到这一问题，从而在第三十四条和第三十六条要求高标准农田建设中要听取农村集体经济组织、新型农业经营主体、承包户等的意见，保障他们的合法权益，鼓励他们直接参与高标准农田建设管护，邀请其参加高标准农田建设的竣工验收等。这两个条文的设计体现了耕作者视角，其中所说“农村集体经济组织、新型农业经营主体、承包户”主要指耕地保护中的耕作者。《草案》对耕作者在耕地保护中的作用加以明确规定，是耕地保护法律制度构建视角的创新。

然而，《草案》从耕作者视角设计耕地保护的规则还可以进一步完善。笔者认为，为了让耕作者视角的耕地保护制度的规制功能真正落到实处，有必要明晰耕作者与非耕作者在耕地保护中承担的不同角色，且明确区分耕作者承担的公法义务和私法义务，厘清私法在保护公共利益中的独特措施。同时，在此基础上对《草案》中耕作者承担的保护耕地的义务进行完善，从而为从耕作者视角加强耕地保护提供具有针对性的法律依据。

总而言之，《草案》立足当下、顺应经济社会发展需求制定的相应规则，对严保耕地数量、提升耕地质量、保障耕地生态具有重要意义。遵循《草案》确立的法治目标，坚持《草案》的制度意蕴，结合公私法制度功能优化细化《草案》的具体规定，将为防止耕地“非农化”“非粮化”，落实耕地政策，提高防范和抵御粮食安全风险能力等提供更坚实的法治保障。

以下文章来源于民主与法制时报（2025年11月25日），作者高飞

（作者为广东外语外贸大学土地法制研究院教授）